项目管理在城市规划中的应用研究

文/王维 上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院 上海 200240

1、引言

城市规划升级为一级学科，以及最近自然资源部的成立等，均为规划发展带来的管理思路的变化。长期侧重于规划技术方法研究使得城市规划本身并能很好适应这种局面，因此在我国城市规划编制和实施过程中，如何进行协调有效的管理，一直是比较重要的问题。从学科应用角度看，无论是设计单位、还是规划管理和规划实施单位，均面临困境，需要更精细的管理来协助管理实施规划全过程。

项目管理作为管理庞杂巨大的内容的一种方法，可以结合其管理途径和工具，进一步提高城市规划编制和管理水平，丰富学科内涵，更好地指导城市发展建设。

2、相关概念

2.1 城市规划的概念

城市规划理论和内涵一直处于不断变革和发展的进程中，但就我国现阶段城市规划而言，城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，在确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的基础上，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。

2.2 项目管理的概念

项目管理是指在有限资源条件下，将知识、技能、工具和技术应用于项目活动，对项目过程的全部工作进行管理，实现或超过设定需求或期望的过程。项目可以是一项工程、服务、研究课题及活动等，但其管理范围必须是明确的、一次性的。项目管理的整个过程通常可归类为五大过程组，分别为启动、规划、执行、监控和收尾。

项目管理是第二次世界大战后期发展起来的重大新管理技术之一，最早起源于美国的曼哈顿计划，主要被应用于含有大量不确定因素的大规模开发研究项目。开始局限于建筑、国防和航天等少数领域，随后被扩大至各种现代管理活动中。

无论是何种项目管理，其完整的管理内容通常包括以下几方面：项目整合管理、项目范围管理、项目时间管理、项目费用管理、项目质量管理、项目人力资源管理、项目沟通管理、项目风险管理、项目采购管理、项目干系人管理等。

3、国内研究进展

尽管项目管理的思维和方法，越来越广泛应用于制造、安装、施工、研发等大型项目中，但是在城市规划领域中采用项目管理仍然处于起步阶段。

国内对项目管理方法在城市规划应用研究从2000年以后开始，到2010年后进入较快发展阶段。从已发表的文献看，目前项目管理在城市规划领域的应用集中在规划技术系统和规划运作系统，未涉及到规划法规系统和规划行政系统研究。

按照项目管理内容进一步细分，可以发现，主要集中在进度管理、质量管理、风险管理和整合管理4个方面，其中大多数文章为应用型硕士论文。同时由于城市规划领域的特殊性，费用管理、沟通管理、采购管理等领域则完全没有研究。

3.1 质量管理

在质量管理方面，主要包括对规划程序和流程的优化、规划信息管理系统优化以及规划编制技术的优化。

上海市规划局在2000年通过对立法项目的计划拟定、开题论证、草案组织起草、中期论证、上报审核程序等作了进一步的规定，进一步规范了城市规划、测绘、地名、城建档案管理等地方性法规、政府规章、规范性文件的起草、制定。

北京、宜宾、徐州等地通过对规划行政管理流程的优化，构建项目信息管理系统，为城市规划建设管理提供直观、准确的科学依据，提高了各级政府规划管理部门与规划管理专业技术人员的工作效率。

3.2 风险管理

城市规划领域的风险管理主要应用于建设项目，包括土地整理、房屋拆迁、旧工业建筑改造、房地产项目开发、厂房建设、学校建设等。该类研究均从风险管理体系出发，通过识别风险、评估风险、管理风险等思路，通过具体项目从实践上提出风险管理与防范的方法。该类研究不同之处在于各个领域的风险管理体系和模型尚没有系统建立，同时由于各个领域发展上的差异，导致研究深度和研究重点各不相同。

以城市土地整理风险管理研究为例，文章重点在于构建恰当的风险分析模型来评估城市土地整理风险，并针对分析评估结果采取相应的风险管理措施，从而减少风险、抑制风险,为城市土地整理的顺利开展提供理论上和实践上的借鉴意义。

3.3 整合管理

该类研究侧重于从全局系统角度对项目管理过程中进行的各种过程和活动进行整合和优化，涉及内容非常广，进度管理和质量管理的内容相互交叉。

以土地一级开发项目规划编制管理模式初探为例，文章以构建园区规划管理模式标准化体系为契机，着手研究以标准体系为基本框架，整合规划编制体系管理、工程设计管理、项目管理的管理模式，提出一种高效、灵活、便于复制的土地一级开发项目规划编制管理标准化模式从而在对设计单位的选择、规划评审、设计进度控制、设计质量控制等方面形成苏通园区特色的规划编制管理模式。

3.4 其他管理

主要包括关系人管理、范围管理和人员管理等。尽管这几类研究相对较少，但显得极具意义。受限于城市规划专业体系，项目关系人一直处于不平衡状态，而项目范围通常则显得极为具体，因此多数在规划项目编制及后续实施管理上，项目关系人和项目范围讨论得非常少。但是随着项目类型的丰富，非法定规划的逐渐增加，以及规划执行上超越众多法定程序之外的事务，使得关系人管理和范围管理的重要性逐渐凸显出来。

小结：

项目管理在城市规划中的应用，目前总体上处于起步阶段，表现为应用和研究数量较少，相关理论及模型尚没有构建。每年相关研究发表数量维持在10篇左右，且以定性研究为主。针对规划项目的管理模型并未系统构建，现有多数研究按照项目管理方法进行梳理和应用，并未提炼出可以推广应用的理论模型。

结合规划项目编制和规划管理特征，规划项目管理主要集中在质量管理、进度管理，部分与实施建设关联度较高的规划项目讨论了风险管理。同时，对于非法定规划以及规划研究类课题，关系人管理和范围管理则开始应用到项目中。同时，在工程项目管理及其他类项目管理中应用较高且相对成熟的费用管理和人员管理，在城市规划的应用研究几乎是缺失的，这也从另一个角度说明了城市规划项目管理的特殊性。

对于规划编制单位和相关管理部门来说，其关注重点在于提高项目质量和生产效率，保障规划管理流程公平高效运转，而对于几乎不关注项目费用和人员管理。这说明城市规划项目本身具有一定的公益性质，也是与其他行业的明显区别。