美国特许学校价值及其生源与师资现状研究

2018-02-12 08:53杜佳慧
教师教育研究 2018年5期
关键词:公立学校民办学校阶层

王 强, 杜佳慧

(杭州师范大学教育学院, 浙江杭州 311121)

教育公平的关键是通过丰富学校师资及生源的多样性来实现教育均衡。但传统公立学校受多种因素制约,如我国公办学校学生“就近入学”、教师“单位本位”,美国公立学校大多由“学区制”管理且有“教师工会介入”,因此无论中国还是美国,公立/公办学校的生源及师资结构相对固化,都较难改变。而市场机制下私立学校的生源同样存在固化且单一的问题,也较难改变。因此,探索师资及生源多元促均衡的第三条道路,就成为了时代呼声。2017年9月1实施的《民办教育促进法修正案》将民办学校界定为非营利性与营利性两种,规定非营利性民办学校举办者不得取得办学收益,学校办学结余全部用于办学;还规定非营利性民办学校收费的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定,而营利性民办学校的收费标准实行市场调节、由学校自主决定。由此,非营利性民办学校作为第三条道路的法律地位已然确立,它应为促进教育公平带来契机。

但当前我国部分地区“非营利性民办学校”,非但没有促进教育资源流动均衡,反而在加剧教育不公。这些学校中有部分学校前身是上世纪90年兴起的“国有民办学校”,在吸纳师资及生源上比公办学校限制少。其以优质公办校背景师资、民办校机制筛选生源,导致优质教育资源高度集中。2008-2012前后,“国有民办学校”因存在“身份合法”争议,或转回公办身份或保留民办身份。

而在美国,传统公立学校“学区制招生”加剧了生源阶层固化,“教师工会”对教师正当权益保护的同时也限制学校对教师问责。让公立学校摆脱“教师工会”制约、打破“学区制招生”的呼声出现了。1991年美国明尼苏达州为特许学校立法,1992年第一所特许学校成立[1]。尤其2001年问责公立学校的“不让一个掉队”(No Child left Behind)法案后,特许学校更迅猛发展;2000-2010年规模增长了3倍,2011年增长率更达到13%,当年就读学生更超过200万,学校数量增至5600所;2014-2015学年增至6700所,就读学生达到290万,已超过8%。[2]这种“特许学校”像“传统公立学校”一样不收学费,但在聘师与招生上却像私立学校一样受限较少,因而更像一种“不收学费的私立学校”,但却被自由派学者称为公立教育私立化(Privatization)[3]。

无论是我国“收学费的非营利性民办学校”,还是美国“不收学费的私立学校”,都对传统公立学校办学体制带来了竞争刺激,原本都可为教育资源流动均衡带来契机。但20多年下来,第三条道路似乎走进了死胡同。改变当前我国部分地区这类学校优质师资及生源高度集中的问题已迫在眉睫。而美国,经验与教训并存,研究美国“公立学校民办化”中生源结构与师资流动,可揭示美国相关政策的价值贡献与悖论;进而能对我国“非营利性民办学校”良性发展,有所启示或警示。

一、特许学校如何成为美国“公立学校民办化”的主力

1、从“公立教育私立化”设想到“公立学校民办化”实践

美国“公立教育私立化”起势,是在上世纪六七十年代的新保守主义意识形态的影响下、并在八九十年代工会主义式微中发生。新保守主义提倡公共资源增加人们基于市场的自由选择权,其代表人物Milton Friedman,在其《资本主义与自由》(1962)中提出公立学校去国家化,由市场调节人的教育选择。当时,最早提出的政策是通过“教育券”(voucher),而非“特许学校”。但“教育券”当时并未真正付诸实施,直到90年代与“特许学校”同步实施;1990年美国威斯康星州密尔沃基市开始实施教育券制度,1999年佛罗里达州议会批准了美国第一个全州性的教育券实施计划。[4]90年代“私立化”运动的兴起与这一时期美国工会衰退不无关系;就连反工会主义代表人物Friedman,在2005年接受采访时都承认近年来美国教育“私立化”,既是基于自由市场的教育改革的胜利,也是教师工会溃退的结果。[5]

然而,“教育券”政策仅在小范围实施,而“特许学校”却在全美遍地开花,这与“教育券”有明显“劫公济私”倾向,会直接给私立学校带来不正当的竞争优势而引起较大争议有关。“教育券”政策在实践中往往得不到有雄厚财力及政治影响力的机构支持,如本应支持“教育券”的私营企业及其组织存在分歧,有些因担心影响其它更重要政策而对其持否定态度;又如民权组织和机构认为有利于私立学校的政策定会削弱公立学校,从而加大社会阶层固化及教育不平等;再如代表州利益的组织对其态度也存在较大分歧。而这三大势力对相对温和的“特许学校”政策均持肯定态度。[6]

因此,可以说美国“公立教育私立化”,很大程度上是特许学校主导的“公立学校民办化”。其价值初衷都是为了形成与“传统公立学校”的竞争关系。[7]“传统公立学校”是美国地方自治传统在教育中的反映,由住区居民代表组成的学区委员会负责运转,但却由多股势力左右学校政策。一是,联邦或州教育当局,二是盈利或非盈利社会机构,他们通过法律及与学区的合作项目,将他们的意志贯彻到学校;三是,教师工会作为教师组织,为保护公立学校教师传统,与教育当局及社会机构或斗争或合作。这种传统公立学校,名为“公立”,实则不能被政府单方面左右;看似“自治”,实则受多种势力博弈所影响。因此,特许学校带来的“公立学校民办化”的价值,不单单在于打破了“学区”作为公立学校举办主体的垄断地位,更在于摆脱多方制衡的公立学校传统,办单纯的公立学校。[8]

2、特许学校主导的“公立学校民办化”的发展历程

在上世纪90年代初创期,“特许学校”就是由一些有开拓精神的教师及家长所办,他们厌倦了传统公立学校的多方制衡模式,呼唤教师课程自主权与管理自治权的回归,由教师及家长直接推动学校改革,更有效地帮助薄弱学生改变现状。因此,早期的“特许学校”大多从薄弱学区的传统公立学校转制而立,主要服务于传统公立学校的薄弱群体,如危险的超龄高中生、特殊教育学生、英语非母语的新移民子女等[9]。

特许学校从世纪之交开始进入迅速扩张期,办学主体由倡导改革的教师或家长等个体变为了盈利或非盈利的社会机构。其中私营企业/机构虽受一些州特许学校法律所限,但其影响已渗入特许学校课程等领域;而非盈利组织/机构(统称为“特许学校管理组织”CMOs),则直接参与扩张,如新学校风险基金(New Schools Venture Fund)、沃顿家族基金会(Walton Family)、特许学校成长基金(Charter School Growth Fund)等。他们多为公益性质的组织,因而这一时期的“特许学校”办学定位上的主要争论是“将公立学校‘聪明’学生排除在外,专招收‘薄弱’学生?”[10]这一时期美国《一个都不能少》法案出台,并规定学区自治的传统公立学校如果连续5年未达到适度年度进展(Adequate Yearly Progress)目标,则要依法关门,或转制为特许学校。[11]因此特许学校在这一时期主要服务中下层及下层。

2006年以后,“特许学校”增长数量虽在一些州受到限制,但却进入了精细化发展阶段,不仅机构而且联邦与州财政也给予相当支持,学校已不再局限于对薄弱公办学校的改造,也追求卓越及质量问责。[12]总之,从发展规模来看,“特许学校”已然成为公立、私立之外,美国学校教育的第三条道路;从价值诉求来看,超越了传统公立学校以“学区”分层,也避免了私立学校以“学费”筛选生源的局限,旨在成为破解美国生源阶层固化的中坚力量。

二、美国特许学校生源结构与成因分析

1、特许学校生源结构特征分析

尽管美国“特许学校”旨在减少学校生源阶层固化,但不少研究却发现其生源结构并不比“传统公立学校”的多元。相对“传统公立学校”,其非洲裔美国学生及低收入家庭子女偏多,而身体残疾、英语为非母语的学生偏少;而且这种生源相对隔离的现象从2001-2007年未明显改善过。Frankenberg(2010)等的研究发现“特许学校”非洲裔美国学生的比例是同地区“传统公立学校”非洲裔美国人的3倍[13]。Garcia (2008) 的研究发现亚利桑那州小学段“特许学校”所招收的生源比他们所离开的“传统公立学校”生源更隔离,而特许高中段种族隔离的差异并不明显。[14]兰德报告(2009)对5个主要城市及2个州调查发现父母选择“特许学校”与选择“传统公立学校”的种族隔离程度相当;但黑人选择“特许学校”的比例比选择“传统公立学校”的高3.8% ,而拉丁美洲裔则少5.9%。[15]

另一方面,美国大城市传统公立学校学生流失率较高,而“特许学校”对生源的吸引力与保持率相对高一些。纽约市的3年(2008-2011)跟踪抽样调查发现,“特许学校”学生保持率70%显著高于“传统公立学校”61%;其中“特许学校”学生流向其他公立学校的占17%、流向公立学校以外的占12%;“传统公办学校”学生流向其他公立学校的占25%、流向公立学校以外的占14%。留在原来学校不流动的学生的语文及数学成绩达标率高于流动学生的达标率,其中流向其他公立学校的要比流向“特许学校”的达标率低。[16]综上所述,尽管美国传统公立及特许学校学生流动比例都不低,其中特许学校生源相对稳定,流动生源往往并非优质生源,因此对增进“特许学校”生源多样性帮助不大。

2、特许学校生源结构成因分析

综上所述,阶层(种族)固化一旦形成,无论社会中上层还是薄弱中下层,都会出现阶层趋同流动,从而产生“自我隔离”(voluntary self-segregation)[17]。主要表现在两个方面:

一方面,特许学校因受其历史上为“社会薄弱群体”服务宗旨影响,尽管进入精致化发展阶段,这一价值观念已在倍受争议中有所动摇,但是在“道路依存”(path dependence)下,已经刻上了深深的“特别生源”的烙印。如特许学校当初改造薄弱学区或建新校选址,主要在其特别想服务的社会阶层(种族)相对聚集的社区。[18]这使得美国社会阶层(种族)隔离现象,自然而然地在特许学校显现。即使特许学校后来想改变服务“特别生源”的初衷,也很难改变。

另一方面,选与不选特许学校的家庭是分层的。中层、中上层、上层追求阶层世袭的家庭自然会倾向于选择私立学校或较好的学区,而中下、下阶层家庭子女却不一定追求上流,反而在“学做工”的心理下[19]更愿意选择在阶层(种族)相近的学校求学。特许学校虽已由初创时的个体办学发为机构甚至政府支持的规模办学,但由于其历史上的“低起点”,使其对社会阶层中上及上层的吸引力极其有限,尤其在大城市,并未有效地担当起“消减生源阶层固化且单一”的重任。

三、美国特许学校教师流动特点及结构特征分析

1、美国特许学校教师流动特点分析

一方面,美国公立学校民办化以来的20多年里,公立学校整体的“教师流动”比例逐年增加。其中,教师从一所到另一所学校的跳槽(movers)率在1991-2013年,维持7.3%—8.1%之间缓慢增长;但离职(leavers)率却增长较快,从1991-1992年度5.1%上升到2004-2005年度的8.4%、2012-2013年度回落到7.7%。[20]

另一方面,“特许学校”的跳槽或离职率更高于“传统公立学校”。在“特许学校”初创期(1999年前),城市特许学校招募的教师30%在一年后流动,农村特许学校也有17%一年后流动。[21]而经历了扩张到了精细化发展阶段,特许学校不再是薄弱学校的改造。在《一个都不能掉队》法案对教师资质的敦促下,在教师工会逐步建立的保障下,出现了与“传统公立学校”趋同效应,因而教师流失率也向传统公立学校趋同,但依然高于“传统公立学校”。如2012-2013学年“特许学校”10.2%的跳槽率8.2%离职率均高“传统公立学校”8%及7.7%的比例。[22]

2、美国特许学校教师结构特征分析

特许学校的价值初衷依然有人坚守,法律上规定的不同于“传统公办学校”的特质正在制度化。这些都在增加“特许学校”对某些类型教师的吸引力,从而形成了其教师结构特征。

一方面,美国“特许学校”最初是由教师或家长中的有识之士所创,价值诉求是建立不同于“传统公立学校”的、真正的自治学校,将教师从公立学校多方博弈格局中解放出来。一是,“特许学校”教师真正成为学校各项事务及改革的决策/实施者而非被动的执行者。二是,不做工会政治的附庸,不强行保守单一薪金制、终身制、年晋制等公立学校传统,锐意改革。调查发现58%(其中60%的年轻教师、50%的老教师)对这类“教师自治学校”(即早期“特许学校”)感兴趣。[23]

另一方面,进入精细化发展阶段后,各州通过“特许学校”立法突出与传统公立学校相比的体制特色。其中强调最多的依次是:第一,课程不必受制于学区及教育行政,教师能更灵活而富有创新地进行课程改革;第二,更强调基于学生学业表现的教师问责;第三,教师有更多专业发展机会及学校管理权。另外,可豁免针对“传统公立学校”的一些限制,例如师生比不得小于1:22的限制、配备咨询教师的规定、最低工资规定等。这些客观上造成“特许学校”教师整体工作条件差,例如工作时长、工作不稳定、收入相对低;但工作上有了更多专业自主、待遇有了更多弹性空间。[24]这也与“特许学校”教师大多没有工会组织(直到2008年第一个特许学校教师工会成立)[25]保障有关。缺少集体谈判的工会组织,教师工作待遇没有人托底,萝卜大棒政策日盛。一项对六个州的抽样调查发现,“特许学校”中采取额外奖励工资的占40%,而“传统公立学校”只有13%。[26]

正是这种有别于“传统公立学校”的体制,使得“特许学校”对喜欢挑战的教师或年轻教师更有吸引力。有研究发现接受职前教师教育的人中,申请“特许学校”任教的人中同时愿意去私立学校的比例,是申请“传统公立学校”的人中也愿意去私立学校从教比例的10倍;申请“特许学校”的人比申请“传统公立学校”的人也更愿意去复杂的城市学校任教。“特许学校”64%是小于32岁的青年教师,仅10%是大于49岁的老教师,而“传统公办学校”老教师比例高达41%。[27]但年轻教师跳槽率高于中年及老教师,核心课程教师在问责压力下离职率较高,如2012-2013学年,语文(10.1%)、数学(9.7%)及社会科(8.8%)教师的离职率要显著高于其他学科教师(4.4%-6.5%)。[28]因此“特许学校”相对“传统公立学校”,虽富有开拓精神,但教师队伍的结构、质量及稳定相对较低。

四、美国特许学校价值贡献与悖论对我国非营利性民办学校的启示

以上对美国特许学校发展历程、生源结构及教师流动的分析,可以看出其价值定位上不同于美国传统公立学校及私立学校,其贡献在于为美国学校教育提供了第三种可选择模式。但发展中却出现了价值悖论。

悖论一:旨在以灵活的办学体制促进改革、提升教师绩效,但却带来了教师队伍结构失衡及队伍不稳。

悖论二:旨在打破公立学校“学区”与私立学校“学费”挑选学生造成的生源阶层固化,而事实上低收入阶层及黑人子女相对更聚集。

因此,我国“非营利性民办学校”可在生源与师资流动政策上借鉴美国经验,逐步降低学费及自主招生筛选生源的比例,而逐步提高随机取摇号招生比例;从而形成有别于我国传统公办学校、营利性民办学校的价值,为普通大众提供多元选择。与此同时,也应避免出现美国特许学校发展中的价值悖论。

1、美国特许学校带来的多样化治理模式对我国的借鉴意义

美国特许学校发展的首要贡献不仅仅是公立学校办学主体多样化,更在于建立了不同于传统公立学校的治理模式,以多样化治理模式,矫正传统公立学校中的问题。即开创了“关键当事人自治”模式、以激发学校教育中的“开拓精神”,来反思“传统公立学校”“多方制衡”模式带来的“平庸化”,但同时并不否定“多方制衡”模式的价值合理性。当前,美国传统公立学校还是主流,而践行“当事人自治”模式的特许学校已经拥有自己的“小领地”。[29]尽管近年来随着特许学校规模扩张,联邦、州政府及工会等多方势力也开始向特许学校渗透,大有退回“多方制衡”传统之势,但坚守“当事人自治”初衷的人也开始联合。2006-2007年,教师自治运营的小型特许学校联盟成立,在关键时刻重申其价值初衷。[30]

因此,我国“非营利性民办学校”不能像以往“国有民办学校”那样,仅仅停留在名称上或学校办学主体/法人上与传统公办学校不同,而应有实质治理模式的不同。否则所谓“非营利性民办学校”就没有存在的必要了。

学校治理模式的多样化,具体到我国则有所不同。我国“传统公办学校”治理机制并非“多方制衡”模式,并没有强大的教师工会掣肘教育改革;恰恰相反,在教育部门“科层制”及大学的“专业主义”双重压力下,缺少制衡机构的教师个体只能伪魅于外界强加的“教育改革”及“专业主义”。因此,我国“非营利性民办学校”存在的首要价值,恰恰要通过建立“多方制衡”模式来体现与我国传统公立学校的不同,从而为社会提供多元选择。

具体可通过建立独立于教育行政系统的“教师代表大会”,真正成为教师自己的专业组织,行使制衡教育行政权威或大学专业权威的功能,如抵制校方及教育局在科层制管理中可能出现的失误政策。具体应遵循多元可选择性原则。如美国自下而上、从地方到全国,自发地形成了NEA与AFT两大独立于公立学校的全国性教师工会组织,从而有力地保障了教师的各项权益不受学区或学校的侵犯;与此同时,NEA与AFT相互竞争,也为教师提供了“用脚投票”选取更合适代理人的权力。[31]

2、美国特许学校带来的生源固化悖论对我国的警示作用

美国“公立学校民办化”的另一价值是,为厌倦了传统公立学校但又读不起私立学校的教师及家庭(尤其为薄弱阶层/种族家庭),提供了更多选择机会。其初衷是通过更有效的学校教育体制促进薄弱阶层/种族子弟阶层上流。但如前所述,效果不佳,造成更多薄弱阶层/种族子女的聚集。

因此,我国“非营利性民办学校”,既不能像美国特许学校那样偏爱薄弱群体,以免反致阶层固化;更不能像以往的“国有民办学校”那样通过“高学费”与“面谈”筛选经济与文化资本精英子女。我国传统公办学校因有“房产”、“户籍”等门槛,使得本欲促进教育公平的“就近入学”政策成了学校间生源固化的帮凶。所以,我国“非营利性民办学校”的另一价值就在于向“生源固化”宣战,既要超越与“房产、户籍”挂钩的“就近入学”政策,也应超越“营利性民办学校”的“学费”门槛限制,真正成为“生源多元、阶层融合”的学校。具体可从改革优质“非盈利性民办学校”财政及招生机制做起。

首先,无论新建还是传统公办名校转制而来的“非营利性民办学校”,都应有较高准入标准,以保证民办化伊始就是高规格的优质学校。这样在“马太效应”下,才可避免出现美国薄弱公立学校转制为特许学校时出现的薄弱阶层/种族聚集的问题。

其次,从优质学校或精英阶层子女为主学校回归生源多元的学校,不能突然取消门槛。否则可能出现“洼地效应”,导致大量社会薄弱阶层子女涌入;同时还可能出现“挤出效应”,使原本就读于“公有民办学校”的精英阶层子女大量流出。一方面,优质“非营利性民办学校”应逐步降低“学费”门槛。另一方面,逐步减少“面谈”等变相考试或自主招生录取比例,逐步增加无歧视的电脑摇号招生比例。[32]比例增加速度应先快后慢,先快是为了切实促进生源融合;后慢是为了保持融合趋势,但不至于导致大量精英阶层子女外流。如在未来5年,从目前(例如H市民办初中)招生比例60%摇号产生,增加到80%摇号产生,并在政府报告中承诺在之后10-20年,将这一比例从80%提高到90%。

最后,为了确保非营利性民办学校招生机制改革落到实处,应有制度保障。一方面,应与营利性民办学校同步,提高摇号招生比例;同时应与公办学校“学区制招生”改革同步推进,以避免发生“挤出效应”。另一面,为了确保随机摇号招生比例不被特定人群挤占,从报名到摇号各环节,应由教育行政部门委托第三方实施。除在摇号环节要接受公证部门及社会舆论监督外,在报名及摇号顺序上也应做到合理公开。如摇号报名应统一在教育行政部门监督的公共平台完成,避免在民校现场或其网上报名时出现设置条件、筛选生源的可能。又如在顺序上,应先由民校完成其自主招生录取的40%,然后再由第三方随机摇号产生剩下的60%。如果先摇号后自主招生,则摇号名额可能被民办学校已选定的学生挤占,摇号比例则被降低。同时,为了确保入校后生源真正融合,应加强非营利性民办学校社会舆论及法律监管,禁止民办学校歧视摇号入学的学生,不得将摇号生与学校自主选拔的学生分别组班。

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