基于动态监测工作的森林资源管理问题分析

胡胜云，曹蓉芬，孙中元，周 珊

(1.烟台市森林资源监测管理站，山东 烟台 264000；2.烟台市林木种苗站，山东 烟台 264000；3.北京市林业勘察设计院，北京 100029)

基于动态监测工作的森林资源管理问题分析

胡胜云1，曹蓉芬1，孙中元2，周 珊3

(1.烟台市森林资源监测管理站，山东 烟台 264000；2.烟台市林木种苗站，山东 烟台 264000；3.北京市林业勘察设计院，北京 100029)

本文基于山东省烟台市2016年森林资源动态监测工作，提出森林资源管理工作中出现的林地和林种等概念界定、非林地造林管理及调查、森林资源档案管理、“一张图”应用和细则解读及地信软件应用等主要问题。并提出四方面建议与对策，一是落实林地管理属性，加强公益林资源保护，确保生态红线安全；二是加强对经济林、非林地林木资源等长期监测，确保森林覆盖率；三是提高森林资源档案意识，加强林地“一张图”应用；四是加强对林业资源监测专业人才队伍的培养。

动态监测；森林资源管理；林地；“一张图”；烟台市

森林资源是林地及其所生长的森林有机体的总称，以林木资源为主，还包括林中和林下植物、野生动物、土壤微生物及其他自然环境因子等资源。它不仅仅具有生物学、遗传学价值，更重要的是它所蕴含的生态价值在当今社会逐渐凸显。现代森林资源动态监测就是利用3S技术、数据库技术结合传统林业调查方法，对森林资源数量、质量进行科学统计分析。

1 动态监测对于森林资源管理的意义

及时、准确掌握森林资源现状，实施森林资源动态监测是科学合理划定生态保护红线、维护国土生态安全、建设生态文明的基础，也是实现林业资源数据“一套数、一张图、一盘棋”管理，确保森林覆盖率、森林蓄积量“双增长”重要保障[1]。只有摸清森林资源现状及动态变化趋势，才能够确保森林资源管理决策建立在科学的基础上，实现林业可持续发展。

2 从动态监测工作分析森林资源管理存在的问题

本研究基于2016年烟台市森林资源动态监测工作，从凸显出的主要问题对日常森林资源管理进行反思，以期为森林资源管理正规化、科学化提供借鉴，为“林地一张图”应用提供参考。

2.1 林地、林种等概念界定问题

森林资源动态监测要求以林地或非林地现状调查为依据，确定林地变化情况，产出本期林地变更调查成果。本次森林资源动态监测外业执行过程中，发现调查人员在一些地类的界定方面存在一些疑问。按照《山东省2016年度林地变更调查技术细则》(以下简称细则)，凡是面积大于0.067 hm2、集中成片、郁闭度大于0.2的林地，一并划归乔木林地类。从统计森林覆盖率来看，这种划分没有问题，因为这符合林学特征,但从用地使用来看，譬如大面积公共绿地、陵园、墓地等，这些非林地地类上的林木数量较大，如果后期因工作失误、统计分析不到位，划归林保范围或者纳入采伐限额范围，一方面增加了林业系统无谓的工作量，给统计、管理工作带来困扰；另一方面会给土地使用者在土地规划使用审批方面造成不小困惑，造成社会资源浪费。因此，如何正确界定不同类型林业资源以应用于覆盖率统计及土地管理是一个值得思考的问题。

其次，按照《中华人民共和国森林法实施条例》第二十二条规定，坡度在25°以上宜林地应当用于植树、种草，25°以上坡耕地应当按照当地人民政府制定的规划逐步退耕、植树和种草[2，3]。因此，以上坡地不论是已种植有农作物，还是开垦作为其他用途，都应当属于林地。在实地调查中发现，部分山区公益林地前期地类为林地，林种为防护林，却被老百姓开发成梯田，因此，按照《细则》，本期地类应划归非林地—农业用地，变化原因为毁林开垦，这些地块在前期政府土地规划中划归为生态林地，水土保持是这些地块的第一功能，但因林木盗伐或者开垦，造成林木丢失或栽植农作物，致使林地变为非林地，导致公益林地面积减少。因此，公益林地界定、管理、保护是一个必须解决的问题。

再如，农民为了经济利益而在公益林地中栽植苹果树、板栗树等经济树种，破坏了原有林相，地类仍为乔木林，变化原因为人工更新，只是树种发生了变化。因树种变化，调查人员会将林种由防护林改为经济林，森林类别由公益林改为商品林，导致公益林面积减少，并且经济林未来变化受不可控因素影响加大，给林地管理带来困难。

以上这些林地或林种变化是本次林地动态监测的一个缩影，这几个现象反映了目前我国在林地地类命名或者林种命名方面，存在着过分关注林木、忽视土地功能的问题，林木固然是提高森林覆盖率的保障，但是唯林木论会给林地管理、非林地管理、公益林管理、商品林管理造成混乱，是一个必须关注的问题[4]。

2.2 非林地造林管理及调查问题

近年来，平原少林省如山东、河南、江苏等，非林业用地造林成为发展平原林业和绿化造林的热点[5]。这种情况在现实中普遍存在，如林粮间作形成的各类森林、多年弃耕地天然更新形成的森林、城市建设用地中构建的城市森林、道路保护区的森林等，它们不具有林地属性但却具有森林资源特征[6]。这些非林地资源对于实现林业“双增”目标、完善采伐管理制度的影响和作用举足轻重。

以某区县2016年动态监测数据为例，据初步统计，非林地造林面积约占新增造林面积的40 %，其中大部分树种为苹果等经济树种，这样，在统计新增造林面积时，使规划林地新造林面积占比缩小,同样，由于种植结构调整，从乔木林变为非林地的地块中，原为果树林的比例大于50 %。这两个现象说明，在未规划为发展林业的土地上，农民自主经营决定营造什么林种对该区县造林面积影响较大。在日常林木管护中，老百姓对于苹果树等经济树种可自行设计、自主确定采伐年龄和采伐方式[7]，且果树不在森林采伐限额之内，因此，果树林面积浮动在所难免。果树林作为矮化乔木林，其面积浮动势必会造成森林覆盖率的变动。

另外，据现地调查，果树林面积为667 m2左右的林地小班数量较大，分布广泛且不均匀，产权不清晰、界限不明确、变化较频繁，给外业工作者增加非常大的工作量，同时给乔木林管理造成很多问题，给地区林业宏观管理带来一些隐忧，对于实现林业双增有消极影响，应当引起重视。

2.3 森林资源档案管理及“一张图”应用问题

1985年国家林业部颁布的《森林资源档案管理办法》规定，建立森林资源档案应以森林更新、造林调查设计资料、各种专业调查资料等10项数据资料为依据。纸质材料是以往森林资源档案的传统形式，数据量大，而且翻阅、查找数据很困难，统计工作更是繁杂。目前，随着地理信息系统的逐渐发展、完善，为林业资源数据即森林资源档案提供了一个高效数据存储平台，并以矢量图层、林业专题图、属性表格等形式展现在用户面前，提高了数据查询、分析、统计效率，丰富了林业数据形式，森林资源档案的电子化管理刻不容缓。

烟台市在2014年进行了二类资源调查，且在2015年进行了动态监测暨林地变更工作，目前已经完成了烟台市林地“一张图”，即《山东省烟台市林地保护利用规划图》，这张图在林业资源保护、利用、建设方面发挥了重要作用。但在2016年进行的林地变更中仍然发现“一张图”应用存在一些共性问题需要解决。首先，新增造林地落图问题。根据地区十三五林业规划，每个区县每个年份都有不同面积的造林任务，以前部分造林规划设计落图是在地形图上进行统计，没有落在最新“一张图”上，没有充分利用林地小班区划。如果在时间紧、任务重情况下进行年度造林任务统计，势必会造成落图与实际面积出现偏差，事倍功半且失去造林落图的实际应用意义[8]。其次，林地保护管理问题。近年来，随着经济建设发展，各类建设项目增多，用地需求量较大，国家严格限制征占农业用地规模，部分建设单位将目光投向林地资源，林地和森林资源受到严重威胁，林地保护管理形势仍很严峻。笔者在2016年林地变更工作期间发现，建设项目征占用林地的手续、档案管理效率有待提高。比如，部分建设项目征占地红线落图、坐标统计、合法性等属性没有在平时的工作中及“一张图”上备案，Arcgis使用面窄、应用效率低，档案意识差。

同样，在森林火灾、病虫害调查、退化林分修复方面，日常林业资源档案电子化管理问题也需要引起重视，以提高森林资源管理和林业经营决策水平。

2.4 细则解读及地信软件应用问题

笔者在2016年度动态监测暨林地变更工作中发现，《山东省2016年度林地变更调查技术细则》作为宏观性准则，为此次变更工作做出具体的方向性指导，区县林业系统工作人员有了基本工作标尺。但是，同样发现《细则》仍然具有需要完善的空间，比如，合法性字段的定义，合法、不合法具体包括哪些情况，规划调整如何算合法、如何算不合法；再例如，规划调整定义中未规划为发展林业的土地，农民自主经营引起的农林种植结构的地类变化，未规划为发展林业的土地包括哪些情况和与毁林开垦种植农作物的区别需要细化说明。

2016年山东省森林资源动态监测信息系统软件及其升级版为该年度动态监测暨林地变更工作提供较多便利，结合遥感影像进行区划，极大提高了工作效率。但是，这款软件的操作界面有些复杂，多次转换界面给使用者带来繁冗工作量，其中有些功能需要简化，比如，批量复制、批量修改属性、拓扑检查及修改，如何实现简约化是未来的改进方向。其次，这款软件在某些属性之间的逻辑关系检查并不十分准确。另外，本次动态监测所使用遥感影像的清晰度和时效性有待提高，外业核实中发现有一些地块与遥感影像差别较大。

工作人员应用Arcgis等地信软件的熟练程度有待加强。在此次森林资源动态监测工作中，笔者发现大部分技术人员对软件的操作流程较为熟练，但是仍有一些能力需要提升，比如，遥感影像解译判读、坐标转换、勾画图斑、拓扑检查及修改、应用Arcgis进行属性修改等方面能力欠缺，反映出工作人员日常林业资源管理工作中缺乏信息化意识，在当前森林资源管理往纵深化发展的关键时期，加强软件应用及林业知识学习是一个紧迫工作。

3 对策与建议

3.1 落实林地管理属性，加强公益林资源保护，确保生态红线安全

较长时间以来，森林资源调查监测工作坚持“土地利用现状”原则，凡是达到有林地标准的地块，均按林业用地调查，未将非规划林地的森林资源区分出来，单独统计和分析，这不利于森林资源的经营管理，势必造成林业部门对林业资源管理的混乱、数据统计分析的偏差。2015年山东省森林资源动态监测暨林地变更工作增加了林地管理类型这一属性，林地管理类型分为林业部门、非林业部门(交通部门、水利部门、农业部门)和有争议3种，明确了不同部门对林业资源的管理范围，以后每年此项工作仍将继续，但是管理类型数据落实的准确性仍有待提高。对于山东省这样缺少公益林资源的平原省份，更应加强对生态红线区域范围内的林地保护。建议明确不同类型公益林林分的分布、经营范围，落实到山头地块，明确位置、面积、四至边界，建立公益林地小班档案,对其73项二类小班属性仔细调查，严格控制公益林资源转变为非林地，严格监管各种蚕食公益林资源的违法现象。

3.2 加强对经济林、非林地林木资源等长期监测，确保森林覆盖率

如前所述，农民在承包经营的经济林林地或者短轮伐期用材林林地上根据市场需求调整种植结构，用材树收益高就种用材树，果树收益高就改种果树，或者大面积更新种植农作物，造成经济林林地和一般商品林林地具有较大波动性和不稳定性。2009年《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》林资发([2009]166号)颁布实施，明确规定非林业用地林木采伐不纳入限额管理，由经营者自主经营、自主采伐[9]，对进一步调动广大林农积极性、促进林业发展有较为重要的意义，同样加大了非林地林业资源的波动性，对于十三五双增目标的实现有不利影响，应加大对自主经营林业资源的长期监测，加强林地用途管制，使得各类林业管理类型维持在一个相对稳定状态，确保森林覆盖率稳定，保证林地资源数量、时间、空间的稳定。

3.3 提高森林资源档案意识，加强林地“一张图”应用

通过参与2015年、2016年省森林资源动态监测暨林地变更工作，大多数林业调查工作者有了一定地理信息软件应用经验，但是将这些经验、知识应用于日常林业资源管理工作还有一段距离，有一些问题还需要解决和完善，最关键的是提高档案意识与规范档案管理工作。

目前，山东省已完成林地“一张图”数据库建设和最近一次森林资源二类调查(2014年)，林地资源均已落实到山头地块和小班，属性信息更加全面，准确反映了林地资源现状。数据格式为shp，采用2000地理坐标系。笔者建议，小班日常林业经营管理资料必须和林地“一张图”协同更新，及时矢量化，生成诸如林地征占用管理、新造林项目、退化林分修复、森林火灾统计、造林规划设计、低产林改造、病虫害防控等不同专题的矢量图层，提高未来动态监测暨林地变更工作效率，提升基层林业信息化水平，向以图管地转变。

同时将林地“一张图”、地区国土调查数据、遥感影像数据、地形图数据矢量图层加载到Arcgis中，协同管理，确定林地二级地类和国土二级地类重合部分的面积和属性，结合林地管理类型属性，全面掌握地区不同类型林地资源，便于日常林业资源管理、统计分析。

3.4 林业资源监测专业人才队伍培养

如前所述，山东省森林资源2016年版本动态监测软件的稳定性、简约化有待提高，更重要的一点，软件的先进性最终服务于林业资源管理者；林业资源管理者对于林地变更监测、林地资源保护、林地分类监管、林地相关法律等更多林业资源基本常识的准确把握才是林地资源管理工作的核心。因此，加强对细则解读的培训、遥感判读技术培训、软件应用培训应成为常态化机制，创建高素质林业人才队伍才能从根本上提升林业资源管理水平。

[1]山东省林业厅.关于扎实推进全省森林资源普查，实施森林资源动态监测工作的通知[Z].鲁林发〔2014〕45号.

[2]中华人民共和国森林法实施条例[M].北京：中国林业出版社，2000.

[3]朱凤琴.占用征用林地管理的法律思考[J].林业资源管理，2017，(1)：6-10．

[4]黄和亮．论以林地资源管理为中心创新森林资源管理制度[J]．林业经济问题，2006，26(6)：535-542．

[5]楼毅.华东监测区非规划林地森林资源的调查和管理问题与对策[J].林业资源管理，2014，(1)：27-29．

[6]艾建林．非林地森林资源的调查统计与管理问题探讨[J].林业调查规划，2009，34(6)：16-18．

[7]国务院.国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复[Z].国函〔2016〕32号.

[8]张成程，张蓉，李华.我国未成林造林地成林情况调查监测的思考[J].林业建设，2014，(5)：8-11．

[9]国家林业局.国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见[Z]．林资发[2009]166号.

Analysis of forest resources management issues based on dynamic monitoring

HU Shengyun1，CAO Rongfen1，SUN Zhongyuan2，ZHOU Shan3

(1.Forest Resource Monitoring Management Station of Yantai City, Yantai 264000,China；2.Forest and Seedling Station of Yantai City, Yantai 264000,China；3. Forest Survey and Design Institute of Beijing City, Beijing 100029, China)

The issues of concept definition of forest and forest category, forestation management and research of nonforest, forest resources archives management and “a map” application and detailed rules and regulations and GIS software application during forest resources management work were raised based on the 2016 dynamic monitoring of forest resources of?Yantai city Shandong?province. The four suggestions and countermeasures were raised. The first was implementing forest management property, strenghthening public welfare forest resources protection, guaranteeing ecology red line security. The second was to strengthen long-term monitoring of economic forest and forest resources of nonforest to secure the forest coverage rate. The third was increasing forest resources record awareness, strengthening the application of “a map”. The forth was strengthening the cultivation of professional talent team of forest resources monitoring.

dynamic monitoring; forest resource management; forest land; “a map”; Yantai city

2017—06—19

胡胜云(1973—)，男，湖北蕲春人，工程师，主要从事林业资源管理工作.

10.16115/j.cnki.issn.1005-7129.2018.01.008

1005-7129(2018)01-0026-04

S757

A

(本篇专家编审：李永生)