国内城市强度分区的相关经验总结

王霞　叶如海

（南京工业大学　江苏南京　211800）

目前国内城市使用的强度分区制度主要可以概括为两种：①根据城市总体规划的规定为上限，强制性要求以控制性详细规划作为城市用地建设的法定依据，尤其是建设用地面积大于一定规模的用地。②根据城市中相关部门所制定的强度分区制度作为法定依据，这种情况主要针对某些用地缺少控规的编制覆盖，尤其是建设用地面积小于一定规模的用地。这两种控制方式目前在国内被较多城市采纳，如广州《城市规划管理办法实施细则》、上海和福州的《城市规划管理技术规定》以及深圳《城市规划标准与准则》。对城市开发强度的控制方式比较特别的主要是武汉市，“分区、分类”是武汉市对土地开发强度控制的主要思路：武汉市深入研究了城市空间结构、城市人口密度分布、城市道路交通系统等方面，对城市用地的开发强度控制出台了一系列政策和技术管理规定。

1　强度分区中的建设用地梳理

城市如同复杂的有机体，不同功能的建设用地需要对应不同的容积率控制手段。根据深圳和成都的管理经验，按容积率管理特点差异，将容积率控制手段和确定方法按用地分为4种类型，分别是：居住和商业办公用地、工业和仓储用地、市政基础设施和公共配套施用地、混合用地等。

2　城市开发强度分区方法梳理

城市开发强度分区是指通过科学的规模预测、发展趋势判断等手段，使城市的开发强度在空间上能够合理布局，达到城市的社会、经济、环境效益平衡健康发展的目标。城市开发强度分区从方法体系上来讲可以分为三个操作阶段，即宏观预测阶段，中观评判阶段和微观分配阶段。

2.1　宏观预测层面：预测城市未来需求建设总量

在宏观预测阶段，整合现有土地资源量，分析目前土地供应与发展需求之间的矛盾程度，借鉴世界范围内发达国家城市在与我们同处相同发展阶段时采取的相关措施，总结评价所借鉴城市的政策控制效果，选用恰当的生态保护底线，在保证城市的生态、社会、经济能够均衡发展的前提下，科学的预测未来城市建设所需要的建设总量。

2.2　中观评判层面：城市开发强度分区评判

此阶段的开发强度分区是一项主要工作，在经过了宏观预测阶段得到了未来的建设需求总量后，开发强度的分区是一项重要任务，也是目前我们国内城市所遇到的主要难题。认真说来，中观评判层面是城市开发强度分区研究的核心内容，包括对城市中观层面的基准开发强度模型构建和修正开发强度模型构建，继而将宏观预测阶段所得到的建设量进行分配。基准强度模型构建和修正强度模型构建是中观层面的主要内容，也是城市开发强度分区的方法体系中重要的组成部分。

2.3　微观分配层面：地块强度分配

在强度分区体系中的微观分配阶段，主要任务是对具体地块的可开发强度进行评价，在得出评价结果后将上阶段的建设总量进行分配，即以街区的开发建设总量为上限，分配至各个具体地块，各个地块的建设量总和不得超过街区的总建设量。参考对比发达城市的实践经验，在对具体地块的可开发强度进行评价时主要考虑城市设计、道路系统、用地面积等影响因素。

3　国内城市开发强度分区制度的共同特征

（1）将城市从宏观层面上分为若干强度分区。例如上海的开发强度分区以内环线内部地区为最高开发强度控制区，以内环线和外环线之间地区为中高开发强度控制区，以外环线之外地区为较低开发强度控制区。

（2）根据用地范围内的建筑性质和高度来编制相对应的开发强度指标和建筑密度，同时也要参照用地所处于的开发强度分区类型。

（3）建设用地的开发强度和建筑密度由于用地规模不同而相应的进行强度折减。用地面积与开发强度的折减度基本呈正相关关系，例如在广州，用地规模为4000m2时，折减系数为100%，用地规模为10000m2时，折减系数为60%，折减程度呈线性。

（4）针对国内各城市中均普遍存在的特殊政策区域，例如风景保护区、生态保护区、特殊城市设计区等，针对这些区域均有相应的特别管理措施。

（5）各城市均采用开发强度奖励等措施，针对部分用地开发建设时若能提供给社会公众使用的开发空间则可允许在原建设强度上有所上浮，一般而言，上浮的比例不超过原批准的建筑面积的20%。

就目前国内发展现状看来，城市开发强度方法应用的个体特性较为明显，普适性稍显不足，这对强度分区制度的推广应用造成了一定的难度。未来我国仍处在大规模的城镇化过程中，除一线城市以外，国内其他城市都将面临土地供需矛盾突出和人口资源需求压力较大的状况，强度分区是城市发展过程中必将面临的抉择，因此，城市开发强度分区方法需要对其如何提高应用的普适性进行研究。