浅析地方人大主导立法机制的问题与完善路径

【摘 要】 在我国，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大及地方各级人大，宪法赋予人大以立法权。这就要求所有立法必须以民为本、表民所愿，反映人民意志，得到人民拥护。而实现这一基本目标的必由之路，就是健全“人大主导立法”体制机制。本文从人大主导立法入手，着重分析当前我国地方人大主导立法机制的问题，并针对现有困境提出建议性的完善路径，希望有所裨益。

【关键词】 地方人大 主导 立法机制 问题 路径

中国共产党第十八届四中全会决定指出，全面依法治国要“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”可见，人大在立法的系统工程中发挥着“引领者”的作用。地方人大主导立法，有利于提高地方立法活动的科学性与民主性，是推进全面依法治国、建设法治国家的重要举措。因此，分析地方人大主导立法机制的问题与完善路径，具有深刻的时代背景与重大的法治意义。

一、地方人大主导立法的概念

“人大主导立法”就是指在我国立法过程中，應由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程、立法内容和基本价值取向。它是一项立法原则，同时也是立法体制和机制。地方人大主导立法，顾名思义，即为地方人大及其常委会在立法过程中相较于其他地方主体，应居于优势地位，并藉此对立法的方向、进程及结果发挥决定性作用。

二、地方人大主导立法机制的问题

（一）地方立法权界限模糊。宪法、组织法与立法法确定了我国“统一兼分层”的立法体制。立法法第七十二条、七十三条、七十四条虽明文规定了我国地方人大的立法主体与立法权限，但该规定不仅在法律条文中难以分清，法律实践中也难以界定其范围。例如实践中很难确定什么叫“根据需要”“认为需要”或“地方性事务”，这种模糊条款无疑为人大制定地方性法规增加了难度，地方人大很难确定具体在哪个方面有权制定地方法规。此外，随着我国市场经济迅猛发展，社会环境日趋复杂，新兴事物层出不穷，为应对多变环境而制定法规的需求日益迫切;然而受制于宪法性法律对地方人大权力的严格限制，地方人大很容易越权制定地方性法规。尤其是在税收、金融等明确属于法律绝对保留的领域，可能产生与国家立法权相冲突而归于无效的结果。国家专属立法权中的某些模糊用词，如民事基本法律制度，看上去给地方立法留下空间，实践中却由于中央立法采取严格解释反而限制了地方立法权限。

（二）地方立法“部门利益倾向”突出。出于立法需求，地方立法议案基本上由政府部门起草，他们往往从本部门利益出发，自己为自己立法，使法规草案带有明显的“部门利益倾向”。这种弊端致使法规在立法内容上片面追求经济利益，忽视社会、政治、生态效益;也为政府部门减轻、推卸自我责任提供有利条件，因而必须采取措施破除这一顽症。“部门利益倾向”使得地方性法规的民主性与科学性大打折扣，某种程度上沦为了政府部门谋取己利的工具，因此要强化对政府立法的主动审查，夯实人大立法的主导作用。

（三）地方人大自身建设不足。地方人大自身立法能力不足，已是不争的事实。一方面，人大代表数量虽多，但专职化、专业化程度不够，很难胜任立法工作;另一方面，地方人大及其常委会都是相对固定的短期会期制，无法提供充足的立法保障时间;加之，人大立法经费需要政府划拨，立法经费得不到充足保障。这些因素大大削减了地方人大立法的质量与水平，必须从源头上予以解决。

三、地方人大主导立法机制的完善路径

（一）健全党对立法工作的领导机制。坚持党的立法领导是开展一切立法工作的必要前提。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，地方立法实践也同样离不开。党对立法机关的领导主要是政治领导，绝非直接干预、包办代替，要明确党委领导的事项、形式和程序，并严格执行，实现党委领导立法的工作制度化、规范化。

（二）加强地方人大立法能力建设。进一步改革和完善人大代表制度，推进人大代表与人大常委会组成人员的专职化、专业化，加强人大专委会、工委会建设，给予编制、经费保障，提升立法能力;建立人大组织内部人员立法能力定期培训制度，增强其履职能力;加强立法工作队伍建设，大力推进立法队伍的正规化、专业化和职业化。

（三）健全参与机制。地方人大主导立法需要社会各方的积极参与，因此需要拓宽公众参与立法的渠道，建立多形式的多方参与机制。搭建多层次、多维度的参与平台，建立健全专家库制度，引入委托第三方参与立法、第三方立法评估等机制。拓展代表参与立法渠道，创新代表参与立法形式，邀请相关代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，认真听取和吸收代表提出的意见建议。加强立法信息公开力度，重视公众意见反馈结果，提高社会各方参与立法的热情与活力。

四、结语

立法是一项浩大工程，牵一发而动全身，地方立法亦是如此。地方人大主导立法机制的运行，是需要多领域、多部门的相互协调、配合，需要党的领导、全国人大的指导、政府及其部门的配合、人大常委会的互通、社会公众的广泛参与。因此，坚持和落实“人大主导立法”原则，就要健全、完善乃至重塑作为其实现途径的体制机制。使得地方立法权限在受到严格限制情形下，仍能充分发挥自身主动性，积极制定良法，保证法制统一。

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作者简介：赵亚龙（1994- ），男，汉族，新疆伊犁人，法学硕士，单位：西北政法大学行政法学院宪法学与行政法学专业，研究方向：行政法。