基础设施建设中PPP类项目存在的问题与对策研究

随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应越来越明显，单靠政府的财政力量将无法满足这些基础设施所需的巨额投资，并且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险。这都为国内外社会资本以PPP模式参与城市公共基础设施投资建设提供了良好的契机。

1 PPP在中国的诞生与现状

毛泽东主席早在六十多年前就提出“社会主义经济法则就是发展生产，保障需要，这是主要的、基本的，是起领导作用的经济法则”［1］。要搞好PPP类项目，一靠雄厚的资本积累和资本积聚；二靠强大的技术支撑和技术创新；三靠政府的有力保障和科学管理。PPP模式是政府管理与社会资本的高度合作关系，是政府为了增强公共产品和社会服务职能的供给效能与社会资本共同建立的一种利益共享，风险共担的长期建设合作模式。PPP模式最早得到普遍应用的地区是英国，在1992年就实现了75%的PPP市场份额。而中国政府推出PPP模式是在2014年，比英国政府推迟了二十多年的时间，其发展程度也参差不齐。自2014年起，全国各地掀起了一股PPP热潮，从财政部政府和社会资本合作中心公布的最新数据获悉，截至2016年底，全国PPP项目库录入项目数量是1.1万个，投总额度约为13.5万亿元，累计签约的落地项目数量为1351个，投总额约2.2万亿元［2］，PPP项目呈现出井喷趋势，社会资本参与我国PPP项目的热情不断提高。

2 PPP类项目的主要弱点

（1）专业能力限制。目前，PPP类项目缺乏全面的、系统的核心指导文件。由于专业性指导不到位、不及时、不灵活，导致各级政府与社会资本的融合缺乏理论依据和指导。对于这个问题，可以获取目前一些公认的成功经验，予以完善与提高。例如：西安市的PPP示范培训，从PPP基金的运作方式，项目筛选，功能作用，业务介绍，成果经验，风险识别，风险分担，模式应用，项目流程，信息平台，交易结构等方面进行了全面的系统阐述，这就是一个很成功的PPP项目信息平台，具有很好的参考借鉴意义。

（2）对象范围过于广泛。PPP类项目主要囊括了城市建设中的公共产品，如公路、桥梁、港口、车站、体育场馆、公园等。关系到国计民生的公共产品均应该列出明确的产品名目，向全社会进行公示。如河南省财政厅推出十大PPP项目签约案例，涉及到教育、养老、文化、医疗、市政工程、环境保护和保障性安居工程等领域［3］。

（3）政府管理弱化。由于PPP类项目的建设周期较长的特点，在短时期里不能明显的显现出经济效益和社会效益。PPP项目如果不能在当地政府任期内如期完工，并立即显现经济效益和社会效益的话，政府对项目的支持力度可能会有所折扣。各级政府“要以踏石留印，抓铁有痕的劲头，切实干出成效来，做到言必信，信必果”［4］，把PPP类项目这种新思路、新举措变为现实，多做打基础利长远的事，多做有益于国计民生的事。

（4）民营资本投入比例不高。就目前的PPP类项目市场情况来看，社会资本仅占据着百分之二十左右的总资本份额，这显然是不够的。还有大约百分之八十左右的资本投入空间，各级政府不得不以李代桃僵、移花接木的办法，用民营企业的牌子去参加招投标活动，但又从其他相关的对口国有企业拿出资金进行运作。这种现象在目前的现实中仍有一定程度的案例。其主要原因：一是缺乏相关可以参照遵循的法规法律，合作方利益无法得到保障，所以PPP类项目无社会资本敢于大胆签约；二是PPP项目咨询机构不专业，项目时效期较长，越到项目后期就越难以付储实施；三是民营资本与国家资本的投入标准不匹配，社会项目资金找不到合适的合作方向与合作入口；四是金融支持力度不够，融资成本太高，项目运营就无法持续。

3 PPP项目模式在应用中的难点

（1）推广PPP项目模式的第一个难点，就是市场基本容量小，资本积聚困难。凡PPP产品大多数是非盈利产品，例如：桥梁、铁路、公路、图书馆、运动场等公益性项目或某些非盈利性项目。每一个项目都需要巨额资金，这么庞大的资金量就需求同大量的社会资本进行合作，形成PPP项目基金。这种PPP项目基金可以运用我国已经使用过的国库运作方式，给予一定比例的利息或利润，且不征收这部分社会资本利息与利润的所得税。只有这样社会资金才会容易抱成拳头，形成统一的力量，在资金链条上源源不断的PPP项目产品供给充足的资金。在PPP项目基金筹资模式下，可以实行股份制模式运营方式经营PPP类项目，用股份制的股份多少来获取PPP项目基金控股权，包括股份认领、使用、分配、清算等方面的权力。笔者建议，每一个PPP项目需要建立一个PPP基金筹资委员会，处理该PPP项目的全过程权益问题，实现责任明确，担当具体。

（2）推广PPP项目模式的第二个难点，就是政府收购项目后难以实施分期分批的还本付息，保障企业和前期社会资本的权益。笔者认为，应该以立法的形式予以保证偿还本金和利息，以便清算完毕，加强诚信建设。当一个PPP项目产品建设成功以后，就要由政府与社会资本按照前期确定的该PPP项目产品的质量标准和使用标准，来检验该PPP项目产品是否达到设计水平，通过一系列的检测与核验以后，再来确定PPP项目产品的收购方案。政府和社会资本双方确定PPP项目基金数额，确定政府偿还PPP基金的偿还批次、偿还时间长短、本金额度、利息或利润结算点等内容。总之，需要由政府来保证PPP基金有钱可赚、有利可图，这种项目模式才能持续发展，吸引社会资本持续投入。

（3）推广PPP类项目的第三个难点，就是如何建立与PPP模式相适应的司法程序与制约机制。由于PPP类项目是新生事物，在未来的经济社会里，随着社会资本的不断壮大，越来越多的PPP产品一定会不断涌现。笔者建议各省市自治区行政管理部门或司法机构可以酝酿一些与PPP模式相适应的法律法规，囊括PPP产品的设计、验收、使用直至资金筹集、运用、归还等方面，维护PPP产品市场的健康与稳定，使社会资本更加踊跃的投入到PPP类项目的建设中来，促进PPP产品市场的平稳健康发展。

（4）推广PPP类项目的第四个难点，在于对PPP类项目的投资估算上，“要根据国家发改委对建设投资实行静态控制和动态管理的要求”［5］。在PPP类项目建设工程费用和资源投入方面实行静态控制，对于PPP类项目建设期间的固定资产投资节税和建设期间的贷款利息等要实行动态管理，方才是长久之道。

总的来说，不论在政策支持、社会需求还是资本存量等方面来看，PPP类项目都有着非常广阔的应用前景。在地方政府融资平台已经逐渐成为过去式的今天，只要我们重视其弱点，解决其难点，PPP模式必将成为地方政府融资的主要途径。

［1］中央文献出版社.毛泽东、邓小平、江泽民论科学发展［M］.北京：中央文献出版社，党建读物出版社，2008.

［2］宏观要闻.政府工作报告提出政府诚信问题，人大代表建设加快PPP立法.

［3］李立.河南省财政厅推出十大PPP签约名目案例.

［4］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.北京：学习出版社，人民出版社，2014.

［5］倪蓉.工程经济学［M］.南京：南京大学出版社，2014.