行政执法中程序违法的原因及对策

李公国

摘 要：我国尚未制定行政程序法，加上一直以来“重实体，轻程序”思想的影响，行政执法中程序违法的现象时有发生，成为我国法制建设过程中的突出问题。本文通过对行政执法中程序违法的概念、表现、要件、原因进行分析，提出解决行政执法中程序违法的对策，对于行政法治建设具有重大意义。

关键词：行政执法；程序违法；原因；对策

一、行政程序违法的概念

行政执法中程序违法是指行政行为违反法定或正当程序，即行政机关实施行政行为违反法律、法规和具有法律效力的行政规章规定的行政行为应遵循的步骤、形式、顺序和时限，或者实施的行政行为违反正当行政程序上的民主、公正、效率等理念。简言之，行政主体违反法定或正当程序而实施的行政行为，构成了行政程序的违法。

二、行政程序违法的表现

（1）步骤欠缺，行政行为的作出应按行政法规定的步骤进行。法律通过规定行政程序以规范行政权力的轨迹，为行政主体设定相应的程序性任务，作为行政主体必须按部就班、不折不扣的履行。

（2）顺序颠倒，行政主体违反法律规定的先后顺序。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成，若同链条一环紧扣一环，从而保证行政程序法律关系主体活动的顺利进行。

（3）形式违法，行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取，或者采取了法律禁止的形式。

（4）时限违法，行政法律行为的作出超过法定的时间限制。为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制。

三、行政程序违法的原因

1.立法不完善

我国尚未制定统一的行政程序法，行政执法的程序散布在各单行法律、法规之中，缺少对行政程序全面的规定，这是制约我国行政法治实现的根本问题，也是造成程序违法重要的客观原因。现在许多国家和地区都制定了行政程序法，包括美国、德国、奥地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷兰、挪威、希腊、日本、韩国等等。我国行政法起步较晚，在体系上存在着很大的零散性，缺乏必要的衔接和统一性，没有形成科学严密的体系，立法的不完善助长了行政执法中的随意性。

2.程序意识的缺失

行政执法主体、执法人员和行政相对人程序意识的缺失是造成程序违法重要的主观原因。许多执法人员在行政执法活动中总是认为自己处于优越地位，实践中随意执法的现象屡见不鲜，有的行政执法人员为了尽快达到行政管理目的，不顾法律执法方式、执法步骤等程序性规定，任意简化程序，忽略甚至不知道行政相对人在行政执法中应当具有的程序性权利。同时，行政相对人抱着“屈死不告官”的信条，很少有按照正当程序去维护自身的权益。

3.行政执法程序成本的“昂贵”

行政执法程序成本是各方在行政执法过程中的投入，包括执法主体的成本和行政相对人的成本。执法主体的成本主要包括预算内财政经费支出、行政违法案件罚款补贴、相对方申办许可证支出，行政相对人的成本主要指相对人为了遵守行政程序法律法规的支出。现代行政程序是以其高成本为代价的，高昂的成本使得在行政执法，执法主体和执法人员中总试图规避甚至违反正当的程序以提高行政效率，行政相对人总试图规避甚至违反正当的程序以减少自身的消耗。

四、行政程序违法的解决对策

1.完善立法

行政程序法是行政程序法制的核心，从90年代开始，我国行政法学界掀起了一个研究行政程序立法的高潮。经过十几年的时间，在行政程序立法方面的研究已奠定了理論上较为雄厚的基础，取得了许多宝贵经验，有的学者甚至提出较为详细的行政程序立法草案。近年来我国制定的行政处罚法、行政许可法等，在行政程序方面有了专门的规定，说明我国制定统一的行政程序法和条件已经成熟，制定统一的行政程序法是完善行政程序法治的首要任务，对遏制程序违法具有最关键的意义。

2.培养程序意识

执法主体和执法人员要树立程序观念。在思想上打破“重实体、轻程序”的传统，树立正当程序观念，承认程序的独立价值，彻底抛弃程序工具论、程序无用论等陈旧观念。行政相对人要确立程序意识，对行政执法中程序的遵从，不仅是行政机关的义务，同时也表现为行政相对人的义务。这就要求相对人树立程序观念，保证相对人自己不违反执法程序，严格按程序办事；制约国家行政执法权的行使，敦促和监督执法人员严格按照程序性规则作出公正的执法决定。

3.树立程序效率观念

行政程序显著的拖长，有可能冲垮行政机关原本要实现的行政目的，进而可能会对社会公众利益构成潜在的损害。为加快行政节奏，提高行政效率，各国行政改革的一个趋向是简化行政程序，行政简易程序大量适用。

4.提高执法人员素质

行政执法人员素质包括法律素质、职业道德素质、行政管理能力素质等。提高行政执法工作人员的素质是行政程序规范化进程中不可缺少的前提性要素。提高执法人员素质应注重以下几个方面：严格控制执法队伍的进入“关口”；定期培训，经常检查；加强监督，明确责任；考核绩效，严格管理等。

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