完善基层法律服务的几点设想

摘 要：中国是一个农业大国，14亿的人口中，有半数为农村户籍。农业人口占大多数，农民一直处于社会的最底层，有关于农村的所以改革可以归结为对农民合法权利的保障。随着社会经济的发展，越来越多的农民涉及到法律问题，但由于经济困难或其他原因无法获得法律救济。在我国，依法治国已经写进了宪法，依法治国的关键是依法治农，也就是农民的合法权益能够得到保护，同时能获得相应的法律救济，前提是农民和各种农村组织能获得良好的法律服务。在此基础上，法律服务所应运而生。

关键词：基层法律服务所；法律服务；服务制度

一、基层法律服务所的起源与发展

基层法律服务所就是依法在乡镇和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构。具体来说，基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，为基层群众代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等业务的基层法律服务组织。

基层法律服务所是伴随着我国律师制度的恢复和重建而发展起来的。在我国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。1984年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一工作。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试点的基础上加以推广。从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。自1993年以来，基层法律服务所由农村乡镇扩展到城市街道。近十几年来，基层法律服务所一直处于相对比较平稳的发展之中。

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出要“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务；发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍；逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”。这为今后加强基层法律服务工作指明了方向。

二、农村基层法律服务的便民性、长期性特征

农村基层法律服务工作最大的基本特征是便民性。我国近几十年的发展中，农村基层法律服务工作更贴近农民、服务便捷，服务于广大贫困、弱势群体；是我国尚不发达的基层法律服务制度中一支辅助性的法律援助力量。这是农村基层法律服务工作内在的、最基本的特征，也是它区别于其他法律服务工作的主要特色，是认识和把握基层法律服务发展规律的关键。

我国正处于并且长期处于社会主义初级阶段，所以在农村基层的法律服务工作是长期性的，這是我国基本国情的客观需要。法律服务工作、农村基层法制建设是社会主义文明建设的基础，但因为困难多，任务重，相当长的历史时期内都无法全部完成。农村基层法律服务工作的职能在相当长时间内是难以替代的，仍有存在的必要性。就基层法律服务而言，现阶段农民群众在就近获取法律服务方面仍存在着许多困难，考虑到律师服务的成本、价格承受力、等多种因素，所以规范农村法律服务将是一个较长的过程，农村基层法律服务工作仍有其发挥拾遗补缺作用的空间。

三、基层法律服务面临的现状

1.立法上的缺陷

基层法律服务当前可依据的相关政策文件和监管力量已经不适合新时期基层法律服务管理的需求。我们对基层法律服务的监督管理依据主要是司法部于2000年3月发布的《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》两个办法对基层法律服务工作的组织机构、建所模式、运行机制、执业准入、执业监督等做了原则性规定。但从实际管理角度看，司法部颁布的两个管理办法虽然对基层法律服务的基本构架、人员要求、执业条件、内部制度等做了相应规定，但存在过于原则、可操作性差的问题，况且规章的法律效力较低，难以全面规范作为法律服务业中的基层法律服务。

2.执业准入门槛低

根据《基层法律服务工作者管理办法》规定：基层法律服务工作者应当具备基层法律服务工作者执业资格，并在基层法律服务所实习满6个月，被该所鉴定合格的。学历要求高中或者中等专业以上学历。与律师的执业准入门槛相比，基层法律服务工作者执业准入门槛过低，因而导致基层法律服务工作者队伍整体素质偏低，执业技能较差。

3.基层法律服务工作者的定位不明

根据司法部《基层法律服务工作者管理办法》规定：基层法律服务工作者是经核准执业，为社会提供法律服务的人员。但在实行“两所合一”模式的基层地区，基层法律服务工作者同时兼任司法所人员，常常被视为公务人员、执法人员，充当着乡镇政府工作人员角色。他们一方面承担着司法所的一些工作，另一方面又从事法律服务，以法律服务工作者的身份，进行法律咨询、代书或代办公证等业务。

4.农村基层法律服务相对单一

根据《人民交接委员会组织条例》第五条规定“人民调解委员会的责任为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。”但是民间纠纷并不是法律上的概念，在实践中很难准确的理解和把握，只能泛指那些情节较轻微的纠纷，虽在后期的规定中得到一定程度的具体化，但因为实施的时间不长，并不为群众广泛的了解，在加上其他一些不可控因素的影响且多地人民调解实际涉及的内容仍以家庭和邻里纠纷为主，其他性质的民事纠纷尚未能完全介入。一些基层乡镇地区的法律服务内容还停留在非诉讼调解工作中，因此农村基层的法律服务体系是残缺的，呈现简单化形态，已不能适应基层法律服务的发展需求。

四、基层法律服务的意见及建议

鉴于目前基层法律服务发展中存在的问题，基层法律服务业的稳定和发展，必须建立在国家法律服务的体系中，要按照因地制宜、规范操作的总体思路发展基层法律服务业。要从多个方面入手，有计划、有组织、有步骤地加以建设，对基层法律服务业的稳定和发展所面临的问题进行认真地研究和讨论，确保基层法律服务业的稳定发展，确保基层法律服务工作更好地为推进基层工作服务。endprint

1.建立健全有关的法律、法规，使基层法律服务工作有法可依

在法律服务工作中，现行的管理规章制度已不能适应法律服务工作，但法律的修订和出台也是需要相当长的时间。所以在平时的工作中可向相关部门提出意建议。对广泛服务于基层法律工作者出台相应的法律规范，明确组建要求、执业准入、业务范围、服务区域、职业道德、服务制度等内容。

2.提高基层法律服务工作者的执业条件和准入门槛

在一些经济水平较发达的基层区域，适当提高基层法律服务工作者的最低学历是有必要的也是可行的。就社会发展而言，中专学历已经非常普遍，有条件者都在进修大专、本科学历。与本地的律师相比，法律工作者普遍存在学历较低、中老年法律工作者居多等问题，其与律师的业务水平差距也在逐渐扩大。所以基层法律服务工作者，应具备大专以上学历，适当提高基层法律服务工作者资格考试难度，将通过率控制在一定比例左右，保障基层法律服务工作者的整体素质，并减少与专业律师的业务水平差距。

3.统一管理，完善基层法律服务制度

必要时对现行的基层法律服务所进行改制，包括两个方面：一是按照司法部要求坚持“两所分离”，建立独立运行的基层法律服务所或社区法律服务站；二是在条件允许的情况下，可以采用市场化运作程度较高的“合伙制”基层法律服务所，采用合伙制的基层法律服务所中应当有律师。现行阶段的基层法律服务改制还是已第一张为主。改制后的基层法律服务所应当纳入司法行政部门的监督和管理中，依法开展活动，承担责任。不同地区的服务改制应与当地相适应。

4.基层政府单位应加强对基层法律服务工作的監管

基层政府单位应明确监管法律服务规范和措施，对一些违反法律和职业道德的基层法律工作者依法制裁。对其违反法律法规、损害当事人利益的行为应当作出相应处理，有条件的单位可以建立地方基层法律服务工作者自我评价机制。基层司法部门也可以通过教育培训、定期检查等方式监管基层法律服务所及其从业人员。

5.加大基层区域的法律宣传和法治教育

提高基层民众的法律意识和法律常识。一方面通过制定长期的教育计划，开展长期的、系统性的法制教育宣传。另一方面灵活地安排最适合的法律宣传，例如针对即将拆迁的情况，及时宣传有关拆迁工作的法律法规，解答拆迁户提出的具体问题，做好拆迁户的稳定工作，减少矛盾的发生。在定期性的法制宣传之外更有了日常性的法制宣传教育，使群众有更多机会接触法律，令法律意识更深入。

在我国经济迅速发展的今天，在社会主义发展的建设中，法治化建设是建设新农村的必经之路。通过法治的建设，能更好的保护广大农民的合法权益，解决农村的纠纷问题，维护农村的平稳发展，构建农村的和谐秩序，促进农村的经济发展。农村基层法律服务贴近基层、贴近群众，在推进我国法治化建设进程和建设社会主义新农村中，具有不可替代的作用。因此，需要研究农村基层法律服务的发展和变化，解决目前存在的问题，建立适应农村需要的基层法律服务制度体系，为社会主义法治国家建设、新农村建设贡献力量。

参考文献：

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[3]刘作翔.迈向民主与法治的国度[M]山东人民出版社，1999.

[4]施文.拓展农村法律服务的思考[J].中国律师，2003，（12）：11.

作者简介：

李文（1989.11～ ），女，汉，籍贯江苏淮安，单位淮安市涟水县石湖镇政府，研究生，研究方向：经济法。endprint