常州市BOT餐厨垃圾处理项目政府监管模式研究

张钟月+陈丽竹

摘 要：当今社会，BOT模式越来越广泛地应用于餐厨垃圾处理等社会公共事业建设项目中。但由于政府缺乏相关经验，常出现监管不力和监管缺位的现象，从而使项目并不能达到预期效果。而江苏省常州市政府和维尔利环保科技股份有限公司在餐厨垃圾项目的合作，是城市垃圾BOT合作的典型成功案例。本文着眼于对常州市BOT餐厨垃圾处理项目政府监管模式研究，首先分析了BOT项目中政府监管存在的主要问题；其次具体分析常州市政府监管采取的具体措施，研究其优势和成功原因；最后通过理论联系实际，对类似项目的政府监管提出政策建议，为其他BOT项目的建设尽一份绵薄之力。

关键词：BOT项目；餐厨垃圾处理；政府监管

一、研究背景

（一）国内餐厨垃圾处理BOT项目概况

随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，餐饮业的规模发展日益扩大，餐厨垃圾大量产生。对此，国务院办公厅专门下发了《关于加强地沟油政治和餐厨垃圾管理的意见》。2010年至2015年，国家发改委和住建部等4个部委先后分5批确定了共100个试点城市，对餐厨垃圾项目进行专项资金支持，促进餐厨垃圾处理。这100个试点城市和项目绝大多数由民营企业参与实施，典型的BOT模式（建设-经营-转让）应用于如广西南宁、江苏常州、淮安等地。

BOT模式即中文“建设-经营-移交”包含的项目运行过程，其实质是私营企业（项目投资公司）参与国家公共基础设施投资、建设和经营的一种特许权方式。这种方式是政府部门通过与私营企业签订特许权协议，授予私营企业承担公共基础设施的投融资、建设、运营和维护。在协议规定的特许期限内，私营企业向该设施的使用者收取适当费用，以偿还投资、经营、维护成本的债务，并获得合理的汇报；当特许期限结束时，私人企业（项目投資公司）按协议将该设施无偿地移交政府部门。

但是，由于我国在该领域缺乏必要的技术积累和运营管理经验，政府对于餐厨垃圾BOT项目的监管较为乏力，更是缺乏相应的法规和制度进行约束和规范，导致项目的运行不能达到预期效果。

（二）BOT模式下项目政府监管现状分析

我国政府对建设项目的监管主要分为内外部监管。内部监管是项目各参与方通过合同和协议等约束来实现的，外部监管分为政府和社会监管。目前主要存在以下问题：

1.有关BOT项目的监管法律、政策仍需要完善

我国有关BOT方式的法律文件主要是对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。特许权合同签订和项目公司成立依据的主要法规主要是《公司法》和《合同法》。

以上法律法规，对我国BOT的应用有一定的指导性作用，然而，尚未建立一套完整的BOT方面的法律法规。因此，对于政府监管的落实都是按以往旧的监管体制来实行。政府监管明显落后于BOT模式的发展。

2.政府监管职能不够明确

因BOT模式在我国还相对新颖，也还没有对应的监管体制来约束和规范、操作实施。因缺乏统一标准，使得政府在监管中角色不清，监督不到位，首先表现为政府府角色扮演不当，该管的不管，不该管的多管，从而影响到利益人的公平竞争；其次表现为政府监管疏漏、监管能力低下，政府监管缺乏公平、公正。

3.缺少社会舆论等公众监督

基础设施项目是直接服务于公众和社会的，它直接关系民众的切身利益，根据公共管理理论，公共事业的项目，公众和社会享有知晓权，所以监管的程序等应该公开化、透明化。而现行的监管体制主要是依靠法律制度强制性的实施监管，由政府监管和私人监管单位组成，更多的是封闭性监管，缺少公众及第三方监督机构，这样势必导致政府监管执行者缺少责任感、降低积极性和政府监管的失效。

二、政府监管模式在BOT项目中的应用分析

（一）委托代理模式应用

1.BOT模式下餐厨垃圾处理项目中的委托代理关系

委托代理关系在经济生活中广泛存在。BOT建设项目周期长，规模大，涉及多方利益，更是存在着多重委托代理关系。

在常州市餐厨垃圾处理BOT项目中，涉及的委托代理关系方有餐厨垃圾处理项目投资方、项目建设运营方、项目建设承包商、债权人（商业银行等）、政府、客户和保险公司等。不同的委托代理关系通过契约的方式形成复杂而又明确的利益关系网，并形成于餐厨垃圾处理项目运行的各个环节与阶段中。但从整个项目运行来看，起关键作用的委托代理关系方有政府、项目投资方和公众。

本文重点研究的是政府监管部门与项目投资方的终端委托代理关系：政府作为终端委托人，餐厨垃圾项目投资方作为终端代理人，常州市政府将餐厨垃圾处理具体运营工作委托交付给项目投资方来完成。政府作为初始代理人的最终目的是提供消费者和公众最大化的价值，而项目投资方的最终目的是获得经济利益最大化。由此，在两种目的交叉下，政府必须对自身合理定位，完善相关机制对项目方进行督促。由于代理人所具有的信息优势和市场调节的自发性、滞后性，其损害社会公共利益的行为信息可能会被其隐藏，主要表现为延迟开工和完工、擅自变更技术、餐厨废弃物处理质量不达标等。因此，作为终端委托人的政府需要通过各项法规政策来规范餐厨垃圾处理项目，通过完善契约中的违约惩处措施等约束企业行为，在项目出现偏差和不达标等状况时及时调整，既维护公共利益，提高常州市环境质量，又达到项目投资方追求自身利益最大化的目的。

2.餐厨垃圾处理BOT项目委托代理模式的应用

（1）政策约束。2011年6月，江苏省已经通过并开始执行《江苏省餐厨废弃物管理办法》，为常州市餐厨垃圾处理项目的实施奠定了良好的政策基础与保障。2012年，国家颁布《中华人民共和国国家标准——餐饮业餐厨废弃物处理与利用设备》，通过减容率、减重率等指标确定了全国餐厨垃圾处理的技术标准，为常州市餐厨垃圾处理项目给出了技术标准。endprint

以此为基础，2015-2016年，常州市制定出台《常州市市区餐厨废弃物管理办法》、《餐厨废弃物收运监管办法》和《常州市城市餐厨废弃物处理规划》，并印发《餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点中期评估及终期验收管理办法》、《餐厨废弃物专项联合整治方案》等通知。2016-2017年，常州市出台《常州市餐厨废弃物综合处置BOT项目运营监管办法（试行）》。

常州市政府在全国和江苏省的相关政策法规的基础上，结合自身特点，共性与特殊性相结合，从餐厨垃圾处理BOT项目的管理、收运监督、技术监测等各个环节制定并出台了具体的政策，为常州市餐厨垃圾BOT项目提供了一个稳定发展、自由竞争的良好市场环境、法律环境和通用标准。通过前期试营制定具有针对性和约束性的监管办法，使BOT项目的实施和监管有法可依，常州市BOT项目的运行有了一个良好开端。

随着项目的推进，常州市政府并不是只固守原有政策，而是随着项目的推进不断完善政策，弥补政策空白，旨在解决不断出现的新的监管问题，克服政企签订的BOT不完全契约的弊端，这符合BOT项目周期长的特点，有利于保证BOT项目的未来较长时间内的健康运作。

（2）体系化监督。常州市城市管理部门是全市餐厨废弃物管理工作的主管部门，负责监督管理本市餐厨废弃物收集、运输、处置活动，并负责本办法的具体组织实施工作。各区城市管理部门负责本行政区域内餐厨垃圾收集、运输、处理的管理、监督和协调工作。

发改、公安、环保、农业、商务、卫生、工商、质监、价格、食品药品监管等有关部门按照各自职责，做好餐厨废弃物的监督管理工作。

政府在监管中既是服务于民众的代理人，又是监督管理企业的委托人，其职能贯穿整个项目。常州市餐厨垃圾BOT项目具有规模大、周期长、涉及面广的特点，如果单单依靠一个或两个政府部门的监管显然力度不足，在许多领域会出现监管的缺位。

常州市将多个政府部门联系起来，进行多方的监管协调，通过出台监管办法，明确各部门监管职能，并且在各行业的分行监管外，还设立了一个综合监管机构，即常州市环境卫生管理处餐厨废弃物监管办，以达到全面协调监管，迅速化解出现的问题的目的，符合系统优化布局的原理。

（二）激励管制模式应用

1.调价机制

常州市政府在《常州市餐厨废弃物收集、运输及综合处置项目（一期）特许经营权框架协议》中明确规定了餐厨废弃物处理调价规则：本项目食物残余收运、处理服务费基准单价为239.5元/吨。在第三个商业运营年及以后每隔三年的次年在国家公布的物价综合上涨指数后，项目公司向常州市城市管理局提出书面调价申请。如项目公司的调价申请符合协议规定，常州市城管局应同意该调价申请。调整后的餐厨废弃物处理服务费从调整当年的初始月起算。

由于常州市餐厨垃圾处理BOT项目特许经营期限长达25年，考虑到经营过程中物价、标准、政策等变化的影响，政企之间在合同协议中约定了价格调价办法，包括调价因素、调价公司、调价管理程序等，以合理控制项目的运营风险。本项目餐厨垃圾处理服务固定单价和计量单价每三年年调整一次，按成本权重法设计制定调价公式，对长期运营中物价变化对成本的运营进行调整，以公平补偿或调剂BOT项目公司的成本变化，调价因素主要包括人工费、动力费、餐厨废物具体处置费等。

该项调价机制充分结合本项目的特点，依据项目相关单位间的利益风险关系，促进了价格机制的实施，发挥价格杠杆作用，有效解决了政府对企业的价格监管问题。

2.舆论激励

在解决餐厨垃圾收集难问题时，常州市通过新闻媒体曝光，运用舆论激励的方式推动项目的执行。如将违法商家进行报道披露，迫使商家为了维护声誉而上交垃圾。

当下中国的很多BOT项目尚处于封闭性监管之中，只有内部监督，而缺少公众和媒体的外部监督，这样势必导致执行者缺少责任感、积极性降低，进而影响项目的执行和监督。常州市通过舆论激励的方式，将现有的情况和问题，向公众报道，将内部监管和外部监督相结合，以督促政府与项目公司及时更正问题和改进不足。

三、政策建议

（一）构建餐厨垃圾处理BOT项目政府监管框架，完善体系化监督

高效有力的政府监管需要以完整的政府监管框架为基础，通过项目的先行先试和应急工程，对BOT项目中可能出现的困境进行预案，并总结出项目中需要政府监管的内容，确保完整准确。最后结合项目的自身特点，构建出餐厨垃圾处理BOT项目的政府监管框架，坚持公益性、法制性、有效约束性原则。

借鉴企业财务管理活動中的分级分口管理原则，在环境卫生管理处餐厨废弃物监管办的统一领导和协调下，合理安排各级政府职能部门的权责关系，充分调动各政府部门监管的积极性；合理运用现代社会蓬勃发展的高新技术，如物联网技术、RFID技术等，辅助政府监管，提高监管效率，完善体系化监督。

（二）制定并及时更新相关法律政策，使政府监管有法可依

在当今“依法治国”的大环境下，坚持法治原则、制定相关法律政策规范市场经济活动，无疑是政府监管的有力支撑。在餐厨垃圾处理BOT项目中，从技术标准、收运规范、定价和调价机制等餐厨垃圾处理的各个环节制定详细的法律和政策法规，是执行政府监管职能、约束企业行为的关键。坚持做到有法可依、有法必依、违法必究的原则，克服由于双方信息不对称带来的困难。同时，由于BOT项目周期长、规模大、政企签订不完全契约的特点，相关政策法规不能一成不变，而要结合市场的变化、项目的推进、国家政策的变化等作出相应的调整和更新，使政策法规具有灵活性，契合时代发展。

（三）发挥舆论激励的作用，内部监管与外部监督相结合

BOT项目多应用于社会公共事业，涉及的利益相关方较多，由于政府和企业之间存在信息非对称的现象，单独依靠政府监管容易出现监管缺位，从而使企业的自发性行为对社会公众利益造成损害。因此，打破以往BOT项目封闭监管的局面，引入社会公众监督，发挥舆论激励的作用，内部监管与外部监督相结合。建立健全信息公开披露制度，对餐厨垃圾处理项目的执行裁决、相关政策法规、项目负责的上市公司的财务报表等进行公开披露，为公众营造一个公开透明的信息环境，使社会公众有途径了解项目运营进程，通过舆论激励约束企业行为。

参考文献：

[1]宋丽.浅谈BOT项目中政府监管策略的完善.陕西：科技大学.2012.

[2]施蒂格勒著；潘振民译.产业组织和政府管制.上海人民出版社.1996.

[3]周毅.国外政府在BOT融资方式中的做法与借鉴.求是学刊.1996.

[4]曹堂哲.当代政府在BOT中的作用.北京大学.2004.

作者简介：

张钟月（1997～ ），女，汉族，四川宜宾人，本科生，研究方向：民商法。

陈丽竹（1998～ ），女，汉族，四川南充人，本科生，研究方向：民商法。endprint