检察机关提起行政公益诉讼的角色定位与制度构建

原凯

摘   要：   为期两年的公益诉讼试点工作已经顺利结束，可以看出，该项工作达到了预期的效果，有效地保护了国家利益和社会公共利益。新修订的《行政诉讼法》第25条第4款正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，为其提供了法律依据。研究通过分析试点地区工作的情况，总结试点工作的特点，对检察机关的角色定位进行分析，并从中发现问题，从起诉主体、受案范围、案件线索、诉前程序等方面探讨检察机关提起行政公益诉讼的相关制度。

关键词：   行政公益诉讼;角色定位;制度构建

中图分类号：   D915.3   文献标识码：   A   文章编号：   2095-8153（2018）06-0039-07

党的十八届四中全会提出了“探索建立检察机关公益诉讼制度”，此后，一系列的试点工作在全国开展起来。在改革试点过程以及法律施行过程中，学界对于公益诉讼的问题存在较大的争议，本文试图通过对一些争议比较大的问题加以分析，从中提炼出个人的观点，明确检察机关提起行政公益诉讼的角色定位，并尝试构建相关的配套制度。

一、问题的提出

截至2017年6月，全国的公益诉讼试点工作基本告一段落。两年的试点工作中，检察机关共办理9 053件公益诉讼案件，其中包括7 903件诉前程序案件，5 162件案件行政机关主动纠正违法，1 150件案件进入诉讼程序，其中有约400件案件作出判决，检察机关的胜诉率为100%。

（一）改革试点工作的特点

1. 案件类型主要是行政公益诉讼

检察机关提起公益诉讼的案件类型中，主要包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，试点工作发现，后者的案件数占比很大。其中，行政公益诉讼案件中提出的线索数占线索总数的80%左右，办理诉前程序案件数占总数的90%左右;提起公益诉讼案件占60%左右[1]。这体现出检察机关对行政机关的监督力度之大，为确保公权力的正常运行而提起行政公益诉讼。

2. 环境与资源保护案件比较集中

从案件所涉及的领域来看，主要集中于生态环境领域和资源保护领域。截至2017年6月，试点地区检察机关办理6 527件有关生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，占总数的72.1%;有资料显示，在检察机关的督促下，行政机关有效修复10余万公顷生态源地，有效治理污染水源近200平方公里。同时，整改1 800余家违法污染环境的工厂企业。可以看出，公益诉讼对于生态环境的修复效果显著。

3. 诉前程序是解决问题的主要方式

诉前程序设置的目的是充分发挥行政机关自我纠错的主动性，从而有效地节约司法资源。从试点地区的实践来看，通过诉前程序解决问题的案件占总数的绝大部分，其中行政机关主动纠正违法行为占约60%。可以看出，多数的行政机关在接到检察机关的检察建议之后可以及时纠正违法行政行为。诉前程序在行政公益诉讼中具有重要的作用，能够有效纠正行政机关的违法行为。

4. 诉讼请求主要是履行之诉和确认之诉

检察机关办理的行政公益诉讼案件中，因行政机关的不作为而提起的诉讼占绝大多数，约占90%。与之对应，检察机关提起的主要是履行之诉。同时，行政机关的违法行为还会导致部分履行不能，因此，在试点工作过程中，多数试点地区检察机关对行政机关提起的行政公益诉讼案件同时提出了确认违法和履行职责的诉讼请求，行政机关是否履职、如何履职将很大程度决定检察机关在法庭审理过程中撤回或变更诉讼请求[2]。

（二）问题的发现

检察机关试点地区具体做法也不一致，比较突出的问题有：法院是否向检察院发送传票的问题;是否按照《行政诉讼法》的规定来分配检察机关和被告的举证责任问题;检察机关是用上诉还是用抗诉的方式启动二审程序问题等。

这些程序性问题，归根到底是检察机关在行政公益诉讼中的角色定位问题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第42条规定：“人民检察院以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼”。但《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第23条同时规定“人民检察院的诉讼权利义务参照《行政诉讼法》中关于原告诉讼权利义务的规定”。这两项规定的冲突体现出人民检察院和人民法院对于行政公益诉讼中的角色定位存在不同的认识。那么，检察机关究竟应该以何种角色参与到行政公益诉讼中来？在法律制定以及具体的案件处理过程中，行政公益诉讼应当构建起怎样的制度来支撑其自身的发展？

二、檢察机关在行政公益诉讼中的角色定位

（一）学说分歧

前文提到的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《检察机关提起公益诉讼试点方案》中都规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。”在最近出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼。”无论是“公益诉讼人”还是“公益诉讼起诉人”，上述规定都将检察机关提起行政公益诉讼的角色定位在“公益诉讼人”这一全新的称谓上。从中央提出探索建立公益诉讼以来，学界对于检察机关提起行政公益诉讼的角色定位或身份就一直存在较大的争议，总结起来，主要有以下观点：

一是原告人说。该说认为，检察机关应当作为行政公益诉讼的原告，享有与行政诉讼中原告同样的诉讼权利，承担对应的诉讼义务。但笔者不认同这种学说。首先，虽然域外出现公益诉讼与私益诉讼相融合的趋势[3]，但作为强大的公权力机关，检察机关很难说与普通公民、组织的权利、义务完全等同。在公益诉讼中，检察机关的客观义务更多;其次，宪法中规定检察机关是我国的法律监督机关，如果赋予检察机关原告的身份，就会出现一个矛盾，作为原告的检察机关同时可以监督法院和被告的诉讼活动，在行政公益诉讼中可能并不合适;最后，在提起行政公益诉讼过程中，检察机关主要是以法律的守护人出现，确保行政法律的实施，维护国家利益和社会公共利益，是为公而不是基于私利[4]。行政诉讼中原告都与案件有直接的利害关系，而行政公益诉讼中，检察机关与所涉及的案件并没有直接的利害关系。

二是公益代表人说。该说认为检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益，检察官的客观义务与检察机关之法律的守护人使命是一脉相通的。在这种认定之下，把检察机关界定为“公益代表人”是一种更有解释力的学说。虽然笔者认为公益代表人说有一定的道理，但从我国当前的立法现状来看，行政机关往往是“公益代表人”的首要选择。我国《宪法》第9条①，以及《物权法》第45条、46条、48条对于国家所有的财产内容进行了明确，即国家财产是由国务院代表国家来行使所有权的。因而行政机关“代表公益”的身份具有法律基础。随着现代行政理念的发展，“公益”成为现代政府追求的目标和职责所在，将“公益代表人”的身份赋予行政机关，行政机关能够更加直接、方便地服务社会。

三是公诉人说。该说认为，作为国家利益的代表人，检察机关通过行使公权力，追究刑事领域侵害国家利益、社会公共利益的违法行为，这种行使公权力的方式已经不能满足国家利益、社会公共利益的需要。现代公诉权向行政公诉领域和民事公诉领域扩展，是法治化、现代化的应有之义。笔者认为，公诉权理念、公诉制度都是围绕刑事诉讼建构的，与行政诉讼制度的设计差别较大。采用该学说，检察机关实际上处于与行使审判权的法院平等的法律地位，这势必会破坏行政诉讼结构的平衡。在行政诉讼中，法院是审判者，行政机关与行政相对人是原被告双方，这样的诉讼结构显然与刑事诉讼结构是不一样的。

四是法律监督说。该说认为，检察机关是以法律监督者的身份提起行政公益诉讼，该身份是检察机关履行职责的重要方式，也是宪法赋予检察机关法律监督者的身份。该学说也是多数学者所主张的观点。《授权决定》中似乎也印证了这一点，规定：“试点工作必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，充分发挥法律监督、司法审判职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。”

（二）笔者观点

笔者认为将检察机关定位为公益诉讼人较为合适。检察机关虽然具有公益诉讼人和法律监督机关的双重身份，但两者是有主次之分的，公益诉讼人的身份是主要的，而法律监督机关的身份是具有补充性质的。具体理由有以下几点：

第一，如前所述，“原告”、“公诉人”、“公益代表人”这些称谓，都与行政公益诉讼结构不相符合。作为保障国家利益与社会公共利益的国家公权力机关，检察机关在维护公共利益方面，能够提供较为强力的支持。同时，与其他一般民事主体不同，检察机关有与行政机关抗衡的基础，公民个人的力量往往很难与强大的行政机关相抗衡。通过试点工作所取得的成果也能看出，在政策引导及法律规范下，检察机关通过提起行政公益诉讼，极大地保护了国家利益和社会公共利益。因此，不论是《试点方案》和《实施办法》规定的“公益诉讼人”，还是《若干问题的解释》中提出的“公益诉讼起诉人”，其本质都是一致的，都是将检察机关定位为“公益诉讼人”，这一定位明确了检察机关在行政公益诉讼整个过程中都以公益诉讼人的身份参与诉讼。

第二， 检察机关的法律监督权虽然是监督司法运行活动的重要保障，但是它不能随意被拿来对法庭审判施加额外的影响。法律监督权的内容侧重的应当是审判中和执行活动中的违法行为[5]。虽然宪法规定了检察机关是我国的法律监督机关，但没有立法的授权，法律监督机关的身份并不等同于检察机关可以直接提起公益诉讼。也就是说，法律监督机关的身份仅仅是检察机关享有诉讼权能的前提，并不能就此认为可以以法律监督机关的身份提起诉讼。再者，如果认为法律监督机关可以当然地提起公益诉讼，就相当于将行政公益诉权与法律监督权天然地挂钩，把检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，而忽视了其他主体提起行政公益诉讼的可能性。

公益诉讼人观点较为合理地阐明了检察机关的法律地位，既避免了原告说中双方当事人权利义务不对等的缺陷，也能够避免公诉人说中破坏行政诉讼平衡的不足，同时避免了法律监督者说注重监督而忽视诉讼权利的弊端。需要明确的是，作为法律监督者的检察机关，既不能背离维护国家利益和社会公共利益的宗旨，也不能完全以法律监督者的定位参与到行政公益诉讼中去。检察机关应该以公益诉讼人的角色提起行政公益诉讼，在主张其权利的同时给予法官独立裁判的空间，合理行使监督权，共同推进行政公益诉讼的发展。

三、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建

尽管检察机关在提起行政公益诉讼中已经有相关的法律制度，但制度规定大多都比较笼统，试点工作中出现的突出问题还没有得到根本性的解决。因此，针对行政公益诉讼中出现的问题，笔者对其中比较具有代表性的问题进行分析与探讨。

（一）起诉主体问题

1. 公民、社会组织等提起行政公益诉讼的资格问题

是否应当赋予我国公民、社会组织提起行政公益诉讼的资格，在我国主要存在两种观点：第一种观点认为公民、社会组织应当具有行政公益诉讼的原告资格，因为“公民、企事业单位、社会组织等都应被考虑进入公益诉讼，既是对公民、社会组织自身权益最好的保护，也是对侵害公共利益行为全方位的社会监督。”[6]第二种观点则认为，不应该赋予公民、社会组织行政公益诉讼的原告资格。原因是这样容易造成滥诉的局面，使人民法院的工作任务更重。

目前来看，赋予检察机关行政公益诉讼唯一的原告资格是合理的，公民、社会组织还不宜被赋予其原告资格。理由如下：

第一， 检察机关自身具有的职能促使其能够在行政公益诉讼中发挥应有的作用。检察机关作为法律监督机关，在调查取证、举证能力以及技术手段等方面都具有明显的优势。而公民、社会组织面对强大的行政机关，是很难真正与之抗衡的。再者，行政公益诉讼案件通常涉及范围广，對专业知识要求高，而且诉讼时间都较长，公民、社会组织不仅面临取证、资金等方面的困难，而且往往在面对行政机关的“压力”下选择撤诉。

第二， 我国宪法规定了公民有对行政机关的违法行为进行检举控告的权利。行政机关的行政违法行为侵害到国家利益或社会公共利益时，公民、法人或者其他社会团体可以向有关部门进行举报、投诉。通过对举报、投诉真实性的审查，检察机关再决定是否提起行政公益诉讼。对于公益诉讼刚刚兴起不久的我国来说，这样的制度安排可以避免公民、社会组织的滥诉，减轻人民法院的案件压力。

第三， 巨大的诉讼量已经造成法院案件受理的困局。在目前的司法环境下，法院受理的案件数量已经远远超出预期，法官年均受理案件数量已经达到每天近两件。这样的诉讼背景下，更需要规范起诉主体。如前所述，公民、法人或其他团体组织往往在调查取证、举证能力方面不成熟，如果这部分主体也可以起诉，很大程度上会造成滥诉。检察机关具备了成熟的起诉条件，而且诉前程序中提出检察建议，既可以及时纠正行政机关的违法行为，又可以适当减少诉讼量，从而减轻法院的负担。从试点工作的成果来看，进入行政公益诉讼的案件中，检察机关全部胜诉，也说明了检察机关工作的高效性。

2. 起诉主体的自主性问题

全国人大常委会授权各地区实行公益诉讼以后，试点地区的改革制度主要由最高人民检察院来制定，比如制定具体的实施办法、实施的时间及试点地区等。在这个过程中存在的问题就是，地方检察院的参与度不够，导致不同地区在适用实施方案上存在较大的差异;同时，部分地区忽视司法规律，表现在部分试点地区司法机关未能认识到司法改革与行政改革的差别，而是以行政命令的方式来推动改革，这样恰恰会抑制检察机关的自主性。如有的省份以行政指令的方式要求公益诉讼的案件数量。那么，该如何提高检察机关在行政公益诉讼中的自主性就是解决问题的关键。

笔者认为，一方面，在制定各地区具体的制度安排时，要充分考虑不同群体如法院、检察院、政府等的意见，充分听取这些群体在当地的调研结果，使得制定的制度能够更加具有操作性，从而也会提高基层检察机关参与行政公益诉讼的积极性;另一方面，采取相应的奖惩制度，通过制定切实可行的奖惩制度，既可以激励那些为公益诉讼做出贡献的工作单位及人员，缓解以行政命令的方式推进改革的弊端，又可以惩处在诉讼中随意行使自由裁量权的人员。这样可以摆脱以行政命令推动行政公益诉讼发展的弊端，符合司法运行规律。

（二）受案范围问题

行政公益诉讼的受案范围问题的争议点集中在如何理解公共利益。公共利益没有明确的内涵与外延。通常认为，区别于个人利益，公共利益是指社会全体或者大多数人所享有的利益，包括整体利益、共享利益及个别利益。按照最高人民检察院在湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案（检例第30号）一案中的归纳，公共利益具有六个特性：一是公共利益的主体是不特定的多数人;二是公共利益具有基本性;三是公共利益具有整体性和层次性;四是公共利益具有发展性;五是公共利益具有重大性;六是公共利益具有相对性。

新修订施行的《行政诉讼法》将检察机关提起行政诉讼的范围界定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。相较于之前的《实施办法》和《试点方案》，增加了一项“食品药品安全”，可以看出国家对于食品药品安全的关注。但由于检察机关提起公益诉讼时间结束不久，如果大幅扩张其范围，可能有检察机关过多干涉行政事务的嫌疑，因此可以视情况对“等”的含义进行扩大解释，将公共建设的违规审批和拆迁、不当维护公共设施造成的公共利益受损、安全生产领域等严重扰乱社会经济的行为纳入行政公益诉讼的受案范围中。

（三）案件线索来源问题

从公益诉讼试点工作以来，各地检察机关均不同程度地受困于案件线索的稀缺。主要表现为：第一，案件主要集中于生态环境和资源保护領域。从行政公益诉讼的整体情况来看，生态环境和资源保护领域的案件并不是首要的案件类型①，也就是说，除了《行政诉讼法》第25条第4款列举的4类领域外，存在大量被检察机关遗漏的案件类型;第二，主要从刑事案件中获取案件来源。从刑事案件到行政公益诉讼，由于反贪等部门不从事行政公益诉讼的具体工作，往往会因为对案件具体操作的不清晰导致案件线索的遗漏，而且在设立监察委之后，案件线索由原有业务部门之间的内部移送变为国家机构之间的衔接，检察机关从职务犯罪中获取案件线索的可能性变得更小;第三，民事行政检察部门发现线索的专业能力有待提升。在检察机关内部，相比于公诉等业务部门，无论是从人员配置还是重视程度，民事行政部门的力量都明显薄弱。在行政公益诉讼案件中，案件线索的发现、调取证据、提起诉讼等一系列环节对于民事行政部门的要求又是极高的，而在基层检察院中的民事行政部门数量几乎为零。以上等原因造成了行政公益诉讼中案件线索的短缺。实践中，案件线索、诉前建议与公益诉讼之间大致存在着100：50：1的比例关系，即检察机关获取的100件案件里，有50件左右的案件能发出检察建议，最终转化为公益诉讼的有1件案件①。可以看出，案件线索的数量与质量将直接影响行政公益诉讼的实施效果。

《行政诉讼法》中明确了检察机关所获取的案件线索是在履行职责中发现。“履行职责”在《实施办法》第28条中规定，包括检察机关履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。检察机关在履行这些职责过程中发现的案件线索，是可以当作其提起行政公益诉讼的案件线索的。同时，检察机关还有接受上级检察院工作领导、充分保障公民控告权等职责，在履行这些职责过程中发现的案件线索，理论上按照法律文本的扩大解释，也是可以归入“检察机关在履行职责中发现”。因此，案件线索的来源不仅包括检察机关在履行职责过程中的发现的案件线索，还包括其他政府部门等机关移送的案件线索以及公民、法人或社团组织检举控告发现的线索。具体来看，检察机关与行政机关应当建立具体的案件衔接机制，重点从反贪反渎、侦查监督中发现案件线索，并且完善社会公众对于违法行为检举控告的渠道和方式，充分保障社会公众检举控告的权利。

（四）诉前程序问题

如前所述，诉前程序在行政公益诉讼中的占比将近90%，检察机关通过向行政机关提出检察建议来纠正行政违法行为。可见，通过诉前程序督促行政机关履行法定职责是保护国家利益、社会公共利益的重要环节。收到检察建议后一个月内，行政机关应当依法办理，及时纠正违法行为，并且应当通过书面的形式将纠正违法行为的情况回复人民检察院。试点工作中出现的问题主要存在于：检察机关该如何判定行政机关依法履行了法定职责的问题。笔者认为，应当从以下两个方面判定：

第一， 行政机关是否全部履行职责。判断的依据有：首先，行政机关应当有作为的义务，并且该义务是法定的;其次，行政机关客观上没有按照法定方式和内容履行相应的职责，即使实施了一定的行为，仍然构成行政不作为。同时，法律没有对法定方式和内容加以规定的，行政机关在履行职责时应当尽到合理的注意义务;最后，因为某些客观原因，行政机关没能履职的，不能认定为不作为。行政机关因此而没能达到预期执法效果的，也不能认定为不作为。当然，因为行政机关的“懒政”而没能保证执法效果的，应认定为行政不作为。第二，国家利益、社会公共利益是否仍处于受侵害的状态。国家利益和社会公共利益停止侵害应当是行政机关履行职责完成的标准，检察机关鉴于此可以不提起行政公益诉讼。例如，污染环境企业停产整治使排放达标;违法违规发放的国家专项补助金已经收回等。当然，环境整治的效果等情形需要一定的时间，如被毁坏的植被修复需要一定时间，检察机关应当监督行政机关履行行政职责。如果仍存在公共利益受侵害的情形，应当在法定期限内提起行政公益诉讼，而不是反复提出检察建议。

另外还有一个问题，检察机关的检察建议是具体地给出行政机关应该采取的解决方式，还是划定一定的标准与范围，给行政机关一定的裁量自由呢？对于这个问题，不少专家学者似乎更加倾向于检察建议采取明确具体的解决方式。这种做法虽然可以及时纠正行政机关的违法行为，依法履行法定职责，但是一种违法的行政行为应该如何纠正，行政机关似乎比检察机关更有经验。检察机关对于案件事实的调查，可能会因为对行政事务的不内行而忽略一些事实。同时，过于详细的检察建议也与行政机关的举证责任相悖。行政诉讼程序中，行政机关作为被告承担主要的举证责任，如果检察机关提供具体详尽的检察建议，就需要对事实部分做大量的调查分析，提供相应的证据支撑，而这实际上是要求检察机关承担行政机关的举证责任了，这显然与行政诉讼的被告举证规则相悖。笔者认为，在行政公益诉讼诉前程序中，检察机关提出检察建议就是让行政机关自我纠错，这个阶段发挥作用的应该是做出违法行为的行政机关。因此，检察建议的内容不必过于详细，重点应该在行政行为的定性上，这样既可以减轻检察机关调查案件事实的成本，也可以给行政机关自我纠正错误留下足够的空间，充分发挥其行政机关的自我纠错能力。

（五）诉讼请求的问题

《试点方案》中规定的诉讼请求分为三类：一是履行之诉;二是撤销之诉;三是确认之诉。但诉讼请求中还有损害赔偿这一项，在《行政诉讼法》第76条中也明确赋予了原告要求被告承担赔偿责任的权利①。那么，在行政公益诉讼中，检察机关能否请求法院对行政机关进行损害赔偿呢？

诉讼请求中应当有损害赔偿这一项，理由如下：首先，在庭审中，检察机关作为诉讼的一方，享有诉讼权利并承担诉讼义务。检察机关为了公共利益进行诉讼，在其认为公共利益受损需要维护时，理应有渠道提出赔偿请求;其次，能够进入行政公益诉讼程序，说明行政机关并没有达到检察建议的要求，很多情况下并不是行政机关不理会检察机关的检察建议，而是虽然纠正了违法行为，但损害依然存在，甚至适得其反，这样的损害后果与行政机关的作为或不作为存在一定的因果关系。因此，行政机关不承担损害赔偿的责任，既违背了损害赔偿的诉讼原则，也难以显示行政机关维护公共利益的权威地位;最后，如果行政机关不进行损害赔偿，那么行政机关完全可以不顾检察机关提出的检察建议，因为即便检察机关正式提起了行政公益诉讼，行政机关只要在法院判决前纠正违法行政行为或者依法履行职责即可，而无需按照检察建议纠正行政行为。这样的话，公共利益遭受的损失会进一步扩大，而且会增加诉讼成本，浪费司法资源。

行政机关承担损害赔偿的责任，可以根据公共利益损害的程度，具体细化赔偿标准。同时，对于行政执法活动中存在过错的负责人及相关工作人员，也应当进行行政追责。检察机关和法院虽然并不能对这些人员的责任进行追究，但可以向有关机关提出司法建议，抄送有关部门;存在刑事违法行为的，检察机关应当将犯罪线索及时移送侦查监督部門。

（六）是否承担败诉问题

从试点地区的判决来看，检察机关在行政公益诉讼中全部胜诉。我们不禁要问，检察机关是否也要承担败诉的结果。按照诉讼原理，任何诉讼都有胜诉和败诉的概率。行政公益诉讼也不例外。检察机关作为公益诉讼人，在法庭审理中也应当承担诉讼的风险。过高的胜诉率很大程度会增加检察机关提起诉讼的随意性而造成滥诉，还会加大法院的审判压力，法院不敢轻易否定检察机关的诉求，从而导致胜诉率愈高的恶性循环。笔者认为，检察机关提起行政公益诉讼，诉讼结果不应该被特殊化，其应当承担败诉的后果，在相关法律法规中也应该有所体现，这样更加符合诉权的平等性和诉讼的完整性。检察机关应该本着维护国家利益和社会公共利益的目的，积极调查行政机关存在的违法行政行为，收集相关的证据材料，在庭审中尽量使法官信服。

败诉所引起的直接后果是支付诉讼费用。《实施办法》第55条规定，检察院在公益诉讼中免缴诉讼费用。学界存在争议。一部分学者认为，检察院作为公权力机关，与法院同为司法系统，财政支出都由政府负责，缴纳诉讼费用没有必要;也有学者认为，检察机关作为公益诉讼人，出于维护国家利益和社会公共利益的目的提起诉讼，若还缴纳诉讼费用会有失公允。因此，有必要建立公益基金制度，公益诉讼的受益者本就是国家和社会，那么公益基金可源于国家财政拨款、社会捐款以及行政机关所缴纳的损害赔偿金。检察机关在提起行政公益诉讼过程中，可以向基金申请必要的评估费、鉴定费;检察机关败诉后，可以向该基金申请支付诉讼费用。例如，云南省昆明市政府出台的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》就救济资金的来源、用途、救济对象、申请对象及限额等作出了规定，为公益基金的适用提供了一定的借鉴意义。

四、结语

目前，行政公益诉讼在我国尚处于起步阶段，试点地区的工作也刚刚结束不久，其中存在的问题仍然较多，理论界和实务界对于一些问题争议还比较大，需要在行政公益诉讼的不断推进中进行探讨和解决。限于文章篇幅的原因，除本文探讨的几个问题之外，仍有诸多问题需要解决，如行政公益诉讼与其他诉讼的衔接问题、检察机关的调查取证机制及对行政机关履行职责的监督问题等。只有在实践中不断探索，优化各项具体的诉讼制度，才能逐渐突破制度的瓶颈，促进行政公益诉讼更好地发展，维护国家利益和社会公共利益。

[参考文献]

[1]胡卫列，田   凯.检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究[J].行政法学研究，2017（2）：22.

[2]徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能地位与制度构建[J].行政法学研究，2017（5）：79.

[3]黄忠顺.论公益诉讼与私益诉讼的融合--兼论中国特色团体诉讼制度的构建[J].法学家，2015（1）：19.

[4]姜   涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考[J].政法论坛，2015年（6）：16.

[5]秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律，2016（11）：85-86.

[6]黄凤兰.对检察机关提起公益诉讼的再质疑[J].中国行政管理，2010（12）：28.