危房改造现状调查分析——以湖北恩施州为例

汪德佳，童元申

（三峡大学 土木与建筑学院，湖北宜昌 443000）

1 前言

1.1 恩施州地理、经济状况

恩施州，位于湖北省西南部，全州地势呈现北部、西北部和东南部高，三山鼎立，地势逐渐向中、南倾斜的状态。呈阶梯状地貌特征。由于大山的存在，使得恩施以农业产业为主要支柱，区域经济无法跟随时代步伐，落后于其他平原地区，人民生活水平偏低，生活质量无法满足要求。正因如此，广大青壮年走出大山到外务工，导致区域劳动力流失，加剧了该地经济的落后。

1.2 危房问题现状

目前，我国农村的房屋建筑质量普遍不高，就恩施土家族苗族自治州官店镇而言，大部分危房为上世纪五六十年代建造的生土结构危房、砖木结构危房、木结构危房。木结构房屋的榫眼较多、构件之间搭接不够，房屋整体性差，孔隙部分会造成房间漏雨或招致虫蛀，从而进一步降低房屋强度，缩短房屋寿命，存在稳定性较差、安全隐患多等问题，加上年久失修大部分房屋破损严重。其主要问题有墙体风化严重、墙体开裂、毛石触动、门窗缝隙宽大、木结构老化甚至变形严重、屋内地面坑洼不平、房顶漏水，木屋架与砌体墙之间的整体性较差，等等。还存在楼盖开裂，屋架搭接处出现通缝等危及生命安全的问题。有些房屋甚至属于D级危房，无异于定时炸弹，在任何情况下都有可能因为房屋不能承受原有荷载而失稳发生安全事故，对广大农民的生命财产造成严重威胁。但大多数农民并没有认识到安全隐患的存在，在这种状况下，真真切切为人民办实事，让农村困难户“住有所居”，农村危房改造政策的实施迫在眉睫。

1.3 改造现状

恩施州建始县全县预计2019年达到全面脱贫状况，并于2020年全面建成小康社会。我们以恩施土家族苗族自治州官店镇地区危房改造的对象进行深入调查。建始县人民政府结合当地的民族习俗、气候特点、经济发展状况等实际情况，制定了《精准扶贫扶贫到户激励政策实施细则》，提出了以产业发展财政奖补政策和金融扶贫小额信用贷款相结合的组合扶贫方式，贫困户可以选择单独或组合方式申请辅助。产业发展财政补助结合当地的经济发展方式鼓励辅助贫困户种植猕猴桃、葡萄、茶叶、药材、魔芋等经济作物。危房改造的对象包括：建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员和贫困残疾人家庭4类重点对象。危房改造在农村的评选方式为：危房户提出申请→村民委员会调查核实、公示无异议后报乡（镇）人民政府→乡（镇）人民政府审查核实，公示无异议后上报县（市、区）人民政府→县（市、区）人民政府审核公示。公示期满无异议，批准成为农村危房改造对象。

农村危房的危险状态划分为一、二、三级。

一级：整体危险——需要拆除重新建设。

二级：局部危险——仅对局部构件进行更换、维修，即可恢复正常使用功能。

三级：有危险点——更换个别构件或轻微维修后，即可正常使用。

危房改造的政策补助标准，补助款的下放方式：一级危房补助3.5万元/户，二级危房补助1.5万元/户，三级危房补助1万元/户，补助资金在验收后10日内通过“一折通”直接发放到危改户。

图1 危房住户家庭经济情况及学历情况

在走访调查中发现待改造家庭生活艰苦，50%家庭年收入不过万，特别是中无青壮年劳动力的家庭生活异常困难，连最基本的生活都无法保障，更不用说对危房进行改造。并且发现待改造家庭学历普遍较低，94%家庭仅具有初中及以下文化，甚至有19%的家庭其成员未接受过教育（图1），他们无法提供改造资金，这为改造工作带来了困难。

2 调查举例

改造案例1：家庭基本情况：家庭人口数5口。其中，0～16岁2人，16～45岁1人，60岁以上2人。 1人无劳动力，2人为九年义务教育阶段学生。家庭4人为文盲，1人具有初中文凭。耕地面积4.5亩，家庭主要经济来源为种植、养殖业和外出务工。家庭年人均纯收入2100元。家庭困难程度：极度贫困，为低保户。贫困原因无资金、无技术、无劳动力等。2014年被纳入贫困户，属于低保类贫困户，脱贫途径包括：生产发展、异地搬迁、发展教育。

原始房屋面积为80㎡，为土木结构类危房，始建于1984年以前。房屋强度，稳定性较差，安全隐患多，加上年久失修，大部分房屋破损严重，主要表现有墙体风化严重、墙体开裂、门窗缝隙宽大、屋内地面坑洼不平、雨天房顶漏水，木屋架与砌体墙之间的整体性较差等。各项功能不达标，这是造成楼盖开裂，墙、屋架搭接处出现通缝、外墙拉脱外闪的主要原因。在调查中发现许多屋盖与墙体之间连接很弱，甚至出现檩条直接搁置与山墙上、大梁与墙体脱开的情况。为避免这种现象的发生，建议首先要保证木屋架与构造柱、砌体墙的搭接。其次好要保证木屋架自身的几何不变性。上、下弦及腹杆应齐全，不应采用无下弦杆的人字形或拱形屋架。属于D级危房需要拆除重新建设。

危房改造面积：125㎡。新建房屋人均占地面积25㎡。补助金额：800元/㎡（合计约12万元左右）。新房为砖混结构，主要以砖墙或砖柱、钢筋混凝土楼板和屋顶承重构件作为主要承重，为开间进深较小，房间面积小的低层建筑（图2）。

图2 改造前后对比图

3 危房改造存在的问题及分析

3.1 存在问题

基于对恩施州建始县危房改造落实情况的调查分析，目前农村危房改造状况主要存在以下问题。

（1）补助对象的选定存在问题。我国农村危房改造须达到两个标准，即经济最困难和住房最危险，但在实际调查中发现这一标准几乎很难完全实现[1]。一方面，一些不符合危房改造标准的对象，通过贿赂村干部等相关负责人来取得危房改造名额，使得真正需要危房改造的农户不能享受这一待遇；另一方面，农村最弱势困难农民往往存在受教育程度低和劳动技能不完备等问题，难以拿出资金进行危房改造，这样名额就只能给相对困难的农户，这样一来生活最困难、最需要危房改造的家庭反而享受不到补助政策。

（2）资金管理存在问题。镇和县级建管部门未实地考察上报材料农户的居住状况，不能及时发现村集体的舞弊行为，造成村干部为“关系户”申请指标的情况；滞留欠拨专项资金，补助资金未直接发放到农户的“涉农资金一卡通”，以现金或其他银行卡发放补助资金，甚至将资金发放到村干部账户中，由村干部直接抵扣工程款项；房屋建筑面积超标，存在借危房改造政策为自己修豪宅的现象。不符合 “农房设计使用功能实用，能满足村民基本生活及健康条件，符合村民生产和生活习惯、安全、经济、适用、美观和节约”的原则。

（3）建设质量存在问题。建造过程中存在把关不严，农村危房改造效果不佳等情况。部分改造房屋质量不过关，而监管部门也没有充分发挥监管作用。验收时仅局限于面积、建房地点、是否完工等方面，对建设材料、房屋结构、抗震等级等均没有明确标准。没有明确可行的建设质量标准，绝大多数施工队为村干部介绍的建设施工队伍，施工采取包工包料的形式，质量得不到保障，也容易使村干部从中渔利，增加监管的难度[2]。

3.2 对策建议

（1）为了避免农村危房改造政策成为某些人的获利工具，应当实行公平公正的民主评选制度，严格执行相关规定中的补助对象认定程序。具体的做法是展开项目宣传，让每户家庭都能明确补助标准、评选流程、申请事项等相关事宜，以便让符合标准的家庭都能够提交申请[3]。而后对符合标准家庭的家庭成员收支和存款情况进行调查，最终才能确定补助对象。在此基础上，对符合标准的家庭都必须进行公示，将补助对象基本信息和各审查环节的结果在各级政务公开栏进行公示。之后进行群众复议，由乡镇民政部门、建管办等相关部门审查，最后由县级部门对相应资料备案后才最终确定补助对象。

（2）建立完备的资金调用与监管体系，制定相应的使用细则。发动社会公益力量，鼓励社会大众参与到危房改造的攻坚克难中，鼓励有能力的企业或个人资助危房改造。同时需对资金管理工作予以全方位的监管，对各个方面资金调用情况加以控制，做到专款专用，严禁将本工程的资金应用到其他项目上[4]。避免借危房改造之名挪用公款，使资金真正用在农村危房改造项目上。

（3）相关部门应组成专门的施工质量检查组，以加强危房改造施工现场质量安全巡查与指导监督，同时建立完备的危房改造安全管理规定及检查验收制度，保障危房改造工作顺利开展。相关部门应不定期对辖区范围危房改造项目进行抽查，将检查工作做到日常化、细化，并定期公布工作进度和相关情况，保证危房改造的顺利进行。

4 结语

作为国家重点扶持对象，农民的生活水平应得到广泛关注。危房改造作为精准扶贫的主要组成部分，密切关系到贫困地区人民的生活水平，切实提高他们的生活质量，引导他们脱离贫困，是当下解决贫困问题的一个重要渠道。在走访调查过程中，存在政策信息传达不透彻的情况，危房改造工程是一项惠民工程，各区域应该加大宣传力度，使得这项利民惠民政策真正到达广大百姓。同时政府在进行危房等级评定时应该更加严谨，将扶持资金运用到实处，让这项政策能够做到真正惠民。

[1]林毓娴.农村危房改造存在的问题及对策建议[J].建材与装饰，2017（7）：69-70.

[2]曹小琳，向小玉.农村危房改造的影响因素分析及对策建议[J].重庆大学学报：社会科学版，2015，21（5）：57-64.

[3]曹国杰.江苏农村危房改造的影响因素与对策[J].中国管理信息化，2016，19（17）：211-212.

[4]刘雅静，罗鹏.农村危房改造问题诊断及对策建议[J].科技风，2013（17）：246.