民国时期护照问题研究——以北洋和南京国民政府时期为中心

高东辉

(江门市博物馆，广东 江门 529020)

护照，是指国家主管机关发给出国旅行、执行任务或在国外居住的本国公民的证件，以证明其国籍和身份。清代晚期，政府开始颁发护照，但管理工作则较为混乱。民国成立后，政府非常重视护照的管理工作，颁布护照申领法令，后经发展，相关法律法规逐步完善，护照开始由各省自行印制、形式各样向统一机构、统一格式发展。民国时期是中国护照制度逐步完善、逐步法制化的时期，是中国护照发展的重要阶段。

部分学者在其著作或文章①、中国出入境管理以及外交事务的相关著作中②，对民国护照的演变发展、分类、管理和制度问题有所论述，但尚未有系统之研究。民国护照对研究民国政治、外交、侨务等问题具有重要价值，本文即对民国护照制度、管理、形制等问题进行初步研究。

一、 民国时期的护照制度

中国护照和护照制度的产生始于清代晚期，民国时期则是护照制度逐步完善并走向法制化的时期。

民国建立伊始就十分重视护照的管理工作。南京临时政府以及北洋政府都曾发布专项法令制度，但这些制度早期或是仅针对侨商回国，如1912年《侨商回国请领护照章程》和《领署给发护照简章》；或是仅针对华商出洋经商，如1916年外交部颁布《新定请领出洋经商护照章程》。以上均是应对具体问题而建立的规章，未能有基于全局统筹考虑而建立的护照管理制度，相应的护照式样也是多种多样。

1922年，北洋政府外交部为统一护照管理，颁布华人出洋护照式样及《发给出洋护照试办章程》，统一规定除外交护照外其余护照的式样[1]，中国护照制度进一步完善。但是，由于此时国内军阀割据，政权不稳，因此护照的颁发和式样仍多是各省各自为政。

南京国民政府建立后，结束了军阀割据，为制定护照专项法规奠定了政治基础，政府可以统筹建立护照管理制度。1929年12月，外交部制定《颁发出国护照暂行办法》、《驻外使领馆发给回国护照及签证外人来华护照暂行办法》，以期统一出国护照、回国护照、外人来华护照的各项规定，构建全面的护照管理制度。但《暂行办法》一经颁布，便在国内外引起了强烈反响，特别是广大海外华侨纷纷反对，斥其为剥削华侨的苛例，华侨联合会三次向政府请愿，以申领护照的手续更加复杂及费用增多等十项理由请求撤销护照法[2]。外交部迅速反应，1931年1月，将新护照办法送交立法院外交委员会审核，并在立法院1931年1月20日第127次会议上通过，即1931年颁布的《护照条例》。该《护照条例》是国民政府最重要的护照法规，是民国护照制度构建的核心，其制定过程严格遵守立法程序，保证了法律效力；其条文内容尽可能地照顾各方面的需求，保证了执行的可行性。1931年《护照条例》颁布实施后，中国的护照第一次具有真正意义上法定统一制式——本式护照。此后，国民政府在1944年制定新《出国护照条例》，其与1931年《护照条例》基本框架没有变化，只是根据国际国内形势对具体条文做出了修改[3]。

民国时期护照制度构建的另一重要内容就是对外国人来华护照的管理。民国政府颁布的最早涉及管理外国人护照的法规是1919年《管理无约国人民章程》，规定无约国人民入境应检验护照，进入内地则需请领护照等[4]。1929年12月，国民政府制定了第一部专门针对外国人护照管理的法规——《查验外人入境护照规则》，内容包含查验对象、查验机关、査验程序、护照内容、不合规护照处理及护照疑义处理等问题[5]。1946年，国民政府公布了《查验外人护照实施办法》，该办法不仅规定了外国人入境护照的查验管理，对其离开、过境等情形的护照查验也进行了规定[6]。1947年，国民政府又颁布新的《外人护照查验办法》，但内容并无大的改动。

国民政府颁布的一系列申领护照的条例和法规，以及对外国人护照的管理规定等，构成了民国护照制度的两方面内容，形成了比较完善的制度体系，对国民政府有效管理护照提供了制度保障。

二、民国护照的管理

护照的管理，是指护照的申请、审批、签发及后续管理制度等[7]。民国以前因没有系统的护照制度，因此没有形成护照管理体系。民国建立后，随着护照制度的系统化、法制化，管理体系也逐步完善。1931年《护照条例》颁发是民国护照管理的发展成熟的重要标志，在此之前民国政府护照管理则较为混乱。随着《护照条例》的颁发，护照管理得以统一、规范，而此后的法规均未做过多改变。

(一) 护照管理的基本内容

根据《护照条例》[8]，护照管理的基本内容包括以下几个方面：

1.护照的管理机构及种类。国民政府外交部为民国护照的管理机构。护照分外交、官员、普通三种，采用三联本式式样。具有中国国籍的人民即可申领护照，使得护照明确具备了现代护照证明执照人国籍及身份作用的功能。

2.护照的申领规定。护照的申领部门为外交部或其指定的地方政府、使领馆，申领护照需要交纳工本费和印花税，特殊群体有相应的减免规定。申领护照还应该严格遵守担保规定。担保制度是护照管理制度中十分重要的要求，护照作为出入国境的通行证件，在一定程度上也是国家主权的体现，因此持照人必须要保证自己的行为不损害国家的形象和利益，而持照人所进入的国家和地区也要求外国人不能成为其国公众的经济和社会负担。

3.护照的时效及后续管理。对护照有效时间的限定，是护照管理和出入境管理的重要内容。护照具有一定的使用时限，护照到期或者遗失、毁坏可以补领或者换领，护照使用过程中还有签证的相关规定。

(二)护照的“防伪”和打假

护照自诞生之日起就产生了伪造现象，因此护照管理部门始终将防止和打击伪造护照行为作为一项重要工作。

1.民国护照的防伪技术和方法。民国护照防伪技术和方法延续了历史和国内外通行证照的相关做法，主要有：(1)使用统一制式护照。民国前期护照式样不同，格式各省自行规定，对护照的核查防伪造成了很大的不便，也成为许多外国关口核查刁难中国护照的口实。因此北洋政府在1922年就试图统一护照式样，但由于当时国内政局原因，最终未能实现。南京国民政府成立后，迅速制定了相应法规，并最终在1931年正式公布《护照条例》，以法律的形式确定了护照的统一制式。(2)骑缝编号和印章防伪。民国护照采用三联形式，以骑缝印、编号作为重要的防伪手段，类似于中国古代的“勘合”，使用者和检查者比对两联的编号、印章是否吻合，编号是否一致等。(3)人体特征及照片防伪。民国护照都设有持照人个人信息的填写项目，包含姓名、年龄、职业、籍贯、身量、特征等；同时还必须张贴持照人照片，并在照片和护照页交界处加盖钢印或公章。(4)使用防伪暗记。据1940年一份外交部密电：由于“温逆应星在沪印有官员护照百份，式样、颜色均与外交部所发相同，印章、签字图章均已仿刻”，“经详细检阅”，“式样完全相同，唯每页上所印之空心‘护’字，外交部所印者末两笔‘又’字空心中有暗记‘N’一字；再‘员’字左足点空心中有‘C’字，此点可以鉴别真伪。”[9]使用暗记防伪，说明民国在护照防伪的技术和理念上都有重大发展。

2.护照打假。民国时期实行的护照防伪技术，对防止护照伪造，鉴定执照人，防止护照错发、冒领、伪造起到了积极作用，使得证件安全有了一定保证，但并不能完全杜绝护照的造假行为。为打击护照造假行为，1935年民国政府《刑法》第15章第212条规定：“伪造、变造护照……足以生损害于公众或他人者，处一年以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金”，而对于伪造外国公使领事护照的行为列为同罪，将护照造假列为刑事犯罪行为。但护照造假行为仍时有发生，如1931年陈某“伪造外交部之护照及发照机关之印信，以及香港法领事之签证”，在上海销售，“每张三、五、十元不等”[10]，事发后被公安局通缉；1936年陈鹤鸣及其同伙在上海开设旅馆，“伪造中华民国外交部出洋护照、伪刊外交部印信及各种图章，并伪冒印度、托里斯托、孟买等领馆印文及签字，视之真伪莫辨”[11]，被公安抓获并提起公诉，而使用其伪造护照的侨胞则被外国关津查扣并遣返回国。

(三)外国人护照的管理。民国政府成立后，随着主权意识的不断提高，加强对来华外国人的管理成为重要内容，而这其中最主要的就是对来华外国人的护照进行管理。1929年《查验外人入境护照规则》规定：除了法令及条约另有规定以外的一切进入中华民国国境的外国人均应受此规则的管辖。护照要求填明持照人的基本信息及入境事由，黏贴照片,并须经中华民国驻外使领馆签证。持照者的眷属(子女以未成年者为限)及仆役合填一照，但应分别在护照上清晰填明姓名等所有信息，并黏贴照片。护照的查验地点为国境地方行政官署，必要时可以委托海关协助，中央主管部在必要时则直接派员负责指导监督。查验护照过程如遇有未带护照或抗不缴验护照者、所持护照不合法或冒顶伪造者、行动有违反党国利益或妨害公共秩序之虞者、浮浪乞丐、携带违禁或有碍风化之物品者及曾经因案受出境处分者任意一项,则禁阻其入境。[5]

三、民国护照形制

民国护照分为官员护照、外交护照和普通护照三种类型，因普通护照最为普遍，因此本节所论述“护照”均为普通护照。民国普通护照可根据形制分为单纸护照、本式护照两种，以1931年《护照条例》为线，分为早、晚两个时期，此外还有一些特殊形式③。

(一)早期民国护照

民国建立后，规定护照为四联式，但因政局混乱、军阀割据，护照仍由各地自行印制，形式未能统一，但基本为单页纸质形式，仅有北洋政府发布有本式护照一种。因此根据民国早期护照的形态，可分为四联护照、双面护照、对折护照、本式护照四种。

1.四联护照：单面印刷单纸护照。根据1912年《领署给发护照简章》第一条规定：“护照用四联式。以正照给侨商收执。以第一副照一联，申送外交部备核。以第二副照一联，于侨商回国到埠送关查验时，由关截存。汇送外交部备核。以照根一联，存留领馆，照上号数，应顺序编列，以便稽查。”[12]。四联之间印有护照编号字样，盖骑缝印，用易裁线分割，每联尺寸不同，其中正照左上角贴有持照人的照片，并盖有发照机关的钢印。护照竖排中文单面印刷，手书填写空白项，正文周边印刷黑色线边框，边框中间顶部为梯形，内书“护照”、“第一副照”、“第二副照”、“根照”字样，

2.双面护照：双面印刷单纸护照。以木刻为底板铅字油印，因颁发地点和时间不同，护照的尺寸规格以及内容略有不同。该类护照为三联，即“根照”、“正照”、“副照”联。正照双面印刷，分别为中英文面。中文面竖排印刷，正文周边印刷黑色线边框，边框中间顶部为梯形，内书“护照”字样，左侧有易裁线，有护照编号及骑缝印章。外文面横排印刷，上部正中印有北洋政府时期十二章国徽图案④，其下为“PASSPORT”，再下为正文，内容与中文版基本相同，外文面贴有盖有发照机关印章的持照人照片。

3.对折护照：左右对折双面印刷单纸护照。目前笔者所见该类护照均为金山领事署颁发，但因颁发时间不同，护照的尺寸规格、印刷格式字体略有不同。该护照有三联，正照联分左右两部分，分别为中英文面。中文面竖排印刷，正文周边印刷黑色线边框，边框中间顶部为梯形(后来为长方形)，内书“护照”字样，其下为护照正文。外文面横排印刷，题头英文翻译“中华民国总领事馆 旧金山 美国”，其下印正文，内容与中文版基本相同，英文面贴有持照人照片。

4.本式护照。此类护照为黑色硬皮小本，是依据1922年北京政府外交部颁布出洋护照式样及《发给出洋护照试办章程》制作。护照长15.5厘米、宽10.7厘米。封面材质为黑色硬纸壳，正中印烫金“麦穗”图案，其下竖写“中华民国外交部护照”烫金字。除封面和扉页外，整本册子共有23页，内页均印有带“外交部护照”字样的浅色底图。护照内写明持照人个人信息、途径地和目的地、发照日期、护照总页数、收费事项以及发照机关官员的签名及印章；贴盖钢印的持照人照片，印有使用年限及编号，贴印花税票；第1页外侧有易裁线，印制有“国民政府外交部印”的骑缝印，应原有两联存根联；护照印有法语、英语、西班牙文、葡萄牙文、俄文等八国语言翻译页。

南京国民政府建立之前，北洋政府虽名为中华民国的正统官方代表，但因军阀割据，地方各自为政，军令、政令混乱，这也反应在护照上：国民政府建立初始就颁布法规护照形制为四联式，该形制护照直至颁布1931年《护照条例》前仍在使用；双面护照和对开护照出现稍微晚几年，但也基本使用到1931年前；而这一时期的本式护照则自1922年颁布《发给出洋护照试办章程》开始实施，也基本使用到1931年前。因此民国前期的几种护照形制，是各发照单位自行印制且并行使用：双面护照多使用在东南亚和非洲等英法殖民地区；四联护照和对开护照多使用在美洲地区，还出现同一领事馆——旧金山总领事馆交叉颁发四联护照和对开护照两种形制护照的情况。外交是国内政治的延伸，民国早期护照的各行其是，正是国内政局的混乱和割据在外交上的一种体现。

(二)民国后期护照

南京国民政府实现国家统一，政策、法规也开始统一，作为国家主权体现的护照，自然更加要求改变过去各自为政的情形，实现统一规程、统一制式。护照的形制统一为本式护照，长16厘米、宽10.3厘米。根据护照法规，可分为1929版护照、1931版护照、1944版护照三种，其中1931版护照又分为早期、中期、晚期三种。

民国后期的本式护照，其内容、制式根据其时护照法规所制定，不同版本间存在着紧密的传承和发展关系：1929版护照在个人信息条目设定、外文翻译页的排序及种类等基本内容的设置上，延续了民国早期由北洋政府颁布的本式护照样式；1931版早期护照除封面设计、年限和费用条款不同外，基本沿用了1929版护照的形制；1931版中期护照又在原来的基础上对早期护照的封面进行了重新设计，主要是外文翻译页仅保留英语和法语，使得整本护照的页数从28页减为16页，而这一改变均为后来版本的护照所继承；1931版晚期护照，在延续原来护照版本形制的基础上，对封面再一次重新设计，取消了第3页骑缝印的印制，并开辟第4页为印花和收据票粘贴页；1944版护照基本照搬了1931版晚期护照的所有形制内容，仅根据《出国护照条例》为规定具体护照资费标准的情况，在护照费用处进行了留空。民国后期各个版本护照的使用并非绝对的非此即彼，1947年旧金山总领事馆仍发放有1929版护照，但对护照中不符合条例规定的文字进行了涂改。

民国时期还出现有“过境凭证”、“临时护照”、“临时证明”等单纸形式的特殊护照。笔者所见“过境凭证”是取道越南入云南时所用。民国时期进入云南的一条主要路径就是取海路到越南海防，经滇越铁路进入云南，而交通咽喉海防为法国殖民地，因此取道海防必须持有中国政府所发印有中法两国文字的凭照。“临时护照”出现在抗战胜利后，多是发给返回原侨居地的“复员华侨”[13]，后因华侨申领新护照情况复杂、数量巨大，临时护照的应用则越来越多。笔者所见“临时证明”则是因使领馆建设原因尚没有护照发放而颁发的一纸代替护照的证明文件。除上述三种特殊护照外，民国时期应该还有其他形式的护照，但笔者未见有实物或文献介绍。

民国护照经历了早晚两个时期发展，在形制上逐步统一了制式，但除了制式护照外，因具体需要，还出现有特殊护照，都是应对特定情况制定的，形成了是对制式护照的有效补充，体现了民国护照政策的灵活性。

四、结 语

民国时期是中国护照制度逐步完善、逐步法制化的时期，是中国护照发展的重要阶段。国民政府通过颁布一系列申领护照的条例和法规，以及对外国人护照的管理规定等法规制度，构筑了较为完备的护照制度法规体系，也形成了较为系统的护照管理体系。民国护照制度以及管理体系的建设是逐步完善的过程，体现在护照本体上就是护照形制的发展变化。通过对民国护照的研究可以看出，作为国家主权体现的重要载体，护照与国家的综合国力、国家政权的稳定具有直接的关系。民国早期的军阀割据政局，造成了护照的管理、制度、形制等各方面的混乱，极大削弱了护照保护国民权益的作用。改革开放以来，随着中国综合国力的提升，特别是“一带一路”建设的倡议下，中国护照得以在越来越多的国家和地区实现免签和落地签；历次成功的撤侨行动，则证明中国护照真正成为了国人在海外的“护身符”。随着中国与世界经济文化交流愈加密切、人员往来愈加频繁，护照管理也面临着新的发展需要。对民国护照历史的研究和借鉴，可以为改革护照管理提供新的思考。

注释：

① 关于护照研究的论述主要有：范振水《中国护照》，世界知识出版社2003年；江云《中国护照制度史》，中国人民公安大学出版社2014年；向党《试论我国护照制度的形成与发展》，《公安大学学报》1986年第4期；何星亮《中国现代“护照”的产生及其发展演变》，《思想战线》1998年第6期；高慧开《中国护照近代化探微》，《武警学院学报》2001年第2期；何国峰《试论我国护照制度的完善》，湘潭大学硕士学位论文，2003年；宋伟荣《民国时期来华外人护照管理探析》，湖南师范大学硕士学位论文，2014年；周雅淇《江门五邑华侨华人博物馆馆藏近代护照研究》，中山大学硕士学位论文，2016年。

② 参见公安部出入境管理局编《出入境证件制度》，群众出版社2008年；项谠《中国出入境法律制度》，中国人民公安大学出版社1993年。

③ 本节所引用护照各项实物数据，均来自江门五邑华侨华人博物馆馆藏护照文物。护照分类模式，参考了周雅淇《江门五邑华侨华人博物馆馆藏近代护照研究》一文。

④ 十二章国徽为1913年2月至1928年间中华民国北洋政府时期的国徽，图案基于中国古代礼服的十二章花纹，设计者为鲁迅、钱稻孙和许寿裳。袁世凯所建立的中华帝国亦沿袭作为国徽。国徽的设计中结合了西方纹章的布局及传统的十二章图案。