欠发达地区民营经济发展的制度环境约束

方晓彤

内容摘要：我国区域经济发展差距与地区民营经济发展水平相关。与发达地区相比，欠发达地区民营经济发展相对缓慢，影响到地区经济的可持续发展。经济新常态下，释放民营经济的发展潜能和市场活力，成为欠发达地区经济发展的重要依托。就区域经济发展而言，制度环境是极为重要。弥补民营经济发展在自然环境上的先天不足并营造有利的发展环境，主要依赖于制度环境的改善来实现。欠发达地区市场化进程、体制转轨的相对缓慢，使民营经济面临法律制度、政府管制、融资机制、文化背景和服务体系等方面的制度约束。推动欠发达地区民营经济健康有序发展，必须破解或移除制度层面的壁垒，营造合法规范、公正透明的制度环境。

关键词：欠发达地区 民营经济 制度环境 约束

引言

我国经济发展呈现区域非均衡格局。摩根士丹利在2009年5月发布的《一个国家，三个经济体：中国的地区差距》的报告显示，我国各个地区之间存在着巨大的经济差距。在最广义的地理空间上，我国存在东部、中部和西部三个经济体，它们分别占国民经济的64%、26%、19%。我国经济发展的地区差距，不只是总量上的差异，也是一个结构性问题，体现在城市化水平、对外开放程度、产业布局、所有制结构等方面的差异。经济发展的区域差距，已经对我国经济可持续发展、区域协调发展、经济社会全面发展的战略布局构成现实约束，并在很大程度上诱发了愈益显著的区域利益矛盾。经济新常态下，我国区域经济发展呈现出新的动向：一方面，我国区域经济增长受“三大战略”影响呈现“西快东慢”的态势；另一方面，区域创新能力“东高西低”的整体格局没有改变。

在国家政策的推动下，欠发达地区经济发展取得显著成果，经济增长速度也快于发达地区。经济新常态下，受全球经济疲软和我国经济下行的影响，欠发达地区经济发展面临的困难集中爆发。破解欠发达地区经济发展的结构性矛盾、“一条腿走路”和“低水平陷阱”的困局，需要着力发展民营经济。一方面，与发达地区相比，欠发达地区民营经济发展明显滞后，民营经济没有得到充分发展，依然具有发展的巨大潜力，可以成为经济发展新的增长点；另一方面，我国经济发展面临新型城镇化、经济智能化、产业高端化、经济服务化等一系列新的机遇，民营经济只要顺势而为，必然能够获得广阔的发展空间。

改革开放以来，欠发达民营经济发展取得了显著的成就，在经济发展中的作用也日益重要。但与发达地区相比，欠发达地区民营经济发展呈现出数量少、规模小、素质低、竞争力弱等特征，继续发展也面临着许多障碍和困境。从制度变迁动力学出发，推动欠发达地区民营经济发展，既要利用好经济转型发展创造的机遇和国家政策释放的动力，也要着力破解阻碍、制约民营经济发展的制度壁垒和人文生态。事实上，我国的区域发展差距、欠发达地区民营经济的发展滞后，既与自然环境、地理区位、资源禀赋、基础设施等“硬环境”有关，也与国家政策、法律法规、税负水平、商业气候、政府行政行为及服务水平等“软环境”有关。硬环境的很多因素是自然生成的，在很大程度上是不可逆的，不容易甚至无法改变；软环境的很多因素则是人为建构的，它随着时空场域的变化可以加以再造和优化。毫无疑问，欠发达地区民营经济发展在硬环境上没有多少优势可言，弥补硬环境的先天不足并营造有利的发展环境，主要依赖于软环境的改善和优化来实现。可以说，软环境对民营经济发展起着关键性作用。

值得注意的是，经济发展中的软环境，与“制度环境”是一致的。现代制度理论以组织与环境的互动性共存为前提，将影响组织行为、组织活动的制度性因素区分为内在于组织的制度规则和外在于组织的制度环境。制度规则是组织内部的微观治理要素，它建立一个组织运转的规范性体系。制度环境是外部宏观治理因素，它通过影响要素配置效率和创新激励效应，对制度环境覆盖范围内的所有经济主体产生影响。就区域经济发展而言，制度环境是极端重要的，它确立了特定地域组织運转的制度化规则和标准。Scott依据不同环境变量对组织的影响方式，将制度环境划分为强制性制度、规范性制度和意念性制度（文化认知层面的制度）。在新制度经济学中，广义的制度涵盖了正式制度、非正式制度及它们的实施机制。正式制度是指人们有意识创造的各种制度安排，包括强制性制度和大部分规范性制度。非正式制度是人们在长期社会交往中无意识形成的，主要指文化认知层面的制度，包括共享的价值观、信仰和认知框架。需要指出的是，制度只给出了人们行为的规范性标准，要保证这些标准顺利实施，必须依赖有效的实施机制。从广义制度论的视角来分析民营经济发展的制度环境，可以使我们注意到一些隐性的非正式规则，譬如，地域文化、商业传统等。这样，有助于我们从国家制度设置和文化情境塑造的双重维度来反思欠发达地区民营经济发展的制度约束。

法律制度的约束

我国民营经济的发展是在国家力量主导下展开的。从法律地位上看，民营经济在改革开放以来逐渐取得了法律承认，经历了从“有益补充”到“重要组成部分”、再到“三个平等”的演变。在这一过程中，民营企业取得了合法地位，围绕着生存权、产权、竞争权和发展权的保障，有关民营经济的法律法规从无到有，逐渐建立起来，民营经济与国有经济的位差在逐渐缩小。尽管如此，我国在市场主体立法上，已然依据所有制性质分别进行立法，公有制企业、非公有制企业各有一套立法体系。这种立法上的差别对待，造成法律对不同经济成分的保护与制约不够均衡与对称，造成非公有制企业法律地位事实上的不平等。同时，我国有关民营经济发展的一些法律条款散见于相关的法律法规中，更多的停留在行政立法和政策规制层面，立法层次不高，法律的权威性不够、法治保障刚性不强。受此影响，民营经济主体面临产权不安全风险，财产的可靠性和稳定性受到侵占、罚没的威胁，民营企业面临不公正待遇和不公平竞争。

欠发达地区民营经济面临的法治困境，表现为地方性法规在立法思路和法律规则上未能与时俱进。民营企业在参与国有企业重组、科技成果产业化、知识产权保护等方面被非法侵占、损害权益的问题时有发生。现实中，行政部门“一身兼二职”，既是“运动员”又是“裁判员”，严重破坏了法律的公信力和公正性。多头管理体制下，行政部门之间职能交叉、职责不清，各部门秉承“趋利避害”的原则，对有利于己的事务争相介入、对不利于己的事务却无人问津，存在部门权力利益化、部门利益法制化倾向，部门规章之间的互补性和兼容性差。在限制发展和行政管制思维下，民营企业的合法权益保护与司法追究明显失衡。在市场和行业准入上，受立法层次低、刚性约束弱的影响，一些行业领域在政策规定上允许民营企业进入，但却在实施方案上设置过高的资质条件或限制性规定，民营企业无形中被这些规则“过滤”掉。这种实际操作层面的歧视待遇，使得民营企业在市场准入、行业竞争上面临着玻璃门、弹簧门、旋转门的无形障碍。概言之，欠发达地区民营企业在法律规范、行业进入、权益保护和法治监督诸方面都存在突出问题。应以此为依据，对不合时宜的法律进行以修订，营造民营经济发展的法治环境。endprint

行政管制的约束

欠发达地区市场经济发展相对缓慢，对社会主义市场经济的缺乏理性认识，为保证公有制经济的优势地位同时获得部门利益，在民营经济发展中设置了很多禁区和壁垒，对民营企业实行歧视性的市场准入审查，限制了民营企业经营活动的市场空间和生存发展的制度空间。同时，受计划经济体制政府行政模式的影响，官本位的权力机制也在体制转轨中寻求可依附的土壤。这样，在缺乏有效的法律监管和透明的程序规范下，行政权力以行政审批、行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制等形式，依托于体制转轨提供的制度缝隙，在经济发展中随处“插手”，到处设置“关卡”，滥用行政权力的垄断和官商合谋的垄断随意干预市场行为。民营企业投资审批环节多、程序繁琐、透明度低，行政规制缺乏正当程序。一些税务部门法律意识淡薄，税费征管随意性大。尽管国家有关民营企业的税收减少了，但地方税务部门为完成纳税刚性指标，存在民营企业摊派纳税任务的现象，同时各种税外费用依然存在，“税费倒挂”现象普遍，民营企业税负较重。同时，地方政府缺乏完整的产业指导和引导措施，没有建立有利于民营经济投资拓展的信息咨询、技术支持、法律服务、市场监督等完善的社会化服务组织系统。

市场经济的有序发展，政府的适当干预是必要的，但必须严格限制在“市场失灵”的范围内，主要是要为经济发展提供法律法规、产权保护、制度规则、维护市场秩序、提供基础性的公共产品。新的历史场景下，欠发达地区民营经济发展，必须在“三个平等”的政策框架内，清理制约经济发展的制度壁垒和政策限制，通过“结构性破垄”，逐渐放开市场准入。削减各种行政垄断性措施，减少行政审批事项、简化行政审批流程，推广“并联”审批机制，降低市场准入门槛，通过政策试点，逐渐改“审批制”为“注册制”；按照“非禁即准”的原则和“两平一同”的政策，逐步放宽民营经济、社会资本参与市场活动的领域和范围，支持民营资本以市场方式有序进入部分垄断性行业、城市公用事业，推动混合所有制经济发展。在国家着力推进“放管服”改革的语境下，地方政府要准确界定政府职能和行为边界，解决政府的“越位”、“缺位”和“错位”，强化政府职能的服务取向和服务效能，激发民营经济有序发展的制度演进动力。

融资机制的约束

融资难、融资贵是制约我国民营经济发展的重要限制因素。据统计，2015年民营企业500强中，有241家企业认为融资较难；《2015年企业负担调查评价报告》显示，66%的企业反映“融资成本高”。欠发达地区民营企业总体上还处于原始资本积累阶段，在技术创新、产品研发、市场开拓以等方面，都需要大量的资金投入。然而，民营企业整体规模偏小、实力较弱，普遍存在融资难、贷款难、担保难的问题，资金供给严重短缺，对民营企业发展形成了现实约束。一方面，欠发达地区经济基础差、资源依赖性强，经济发展水平低，企业自有资金规模小；民营企业技术装配和和经营方式落后，企业的经济效益相对较低，企业自我资金积累和内源性融资能力弱。另一方面，欠发达地区自然环境和交通条件差，信息网络建设滞后，社会经济主体长期处于相对封闭的状态中，社会大众投资意识落后、投资渠道相对单一，民营企业难以集中社会闲散资金；同时，民营企业财务管理和会计制度不健全、经营信息透明度低，融资条件薄弱，金融机构不愿向民营企业贷款，企业外源性融资短缺。

近年来，在国家大力发展非公经济的政策环境下，各地建立了一些专门针对私营企业、小微型企业的融资服务机构和服务平台；各大银行也设立专门服务于小企业的信贷部门，推出了一些针对小企业融资需求特点的信贷产品和服务方式，民营企业银行贷款有所增长。各地针对民营企业出台了一些融资优惠政策，但在实际操作中，民营企业在向以国有商业银行为主体的银行体系申请贷款时，往往会受到所有制歧视和规模歧视企业发展所需资金很难得到银行的支持。银行技改贴息贷款、加速折旧减免税收等财政金融优惠政策，与绝大多数民营企业无缘。在此背景下，一些个体、私营企业开始依靠大众筹资和民间借贷，甚至地下钱庄、高息过桥等方式和途径来融资。这种资金筹措方式，不仅成本高、风险大，加重了企业资金成本；而且在一定程度上扰乱了国家正常的金融秩序。

在民营经济主体在融资过程中面临较为普遍的信息不对称的制约。就银行方面来看，个体私营企业量大面广，银行无法像对大企业那样准确获得个体、私营企业的贷款需求、经营状况、项目前景和诚信情况；就民营企业方面来看，企业无法充分获取金融政策、信贷政策、信贷条件和信贷程序等方面的信息，更不熟悉不同银行的业务特点、工作流程和信贷产品。信息不对称，造成银企双方在融资理念、沟通方式上的差别，对民营企业获得信贷支持造成障碍。近年来，各地举办了一些银政、银企对接活动，取得了一些成效，但由于政府、银行与企业间互动交流的长效机制没有形成，缺乏科学有效的沟通合作平台，特别是中小企业主管部门不能及时、准确、全面的掌握银行对中小企业的贷款信息，无法起到引导和桥梁作用，银政、银企合作的实际效果不理想。破解民营企业融资难、融资贵的问题，一方面要通过制度完善和政策保障，根本解决金融机构对民营企业抽贷、断贷、压贷和“高息过桥”等问题。另一方面积极进行融资制度创新：一是扩大企业综合授信信用贷款，以企业的信用评估等级为依据，向资质合格、征信记录良好的企业发放信用贷款；二是在商业银行设立投资公司，发行认股权证，建立投贷联动机制；三是推广供应链金融，面向供应链成员企业提供灵活的金融产品和服务；四是有序发展互联网金融，建立融资担保、融资租赁和证券公司三方合作的制度平台。

文化环境的约束

经济发展具有文化的根植性。著名政治经济学家卡尔·波兰尼提出的“根植性”概念，揭示了社会网络和文化环境对经济活动的重要影响。近年来，有关文化与经济发展的关系的理论和实证研究表明，文化作为一种非正式制度因素，对经济发展具有重要影响。地域文化是经济发展植根的“土壤”，影响着区域民营经济发展。就此而论，欠发达地区民营经济发展滞后有着深刻的地域文化方面的原因。第一，封闭的思想观念约束民营经济的发展。地域文化对传统观念的固守，使人们的行为在市场经济的浪潮面前显得无所适从，缺乏应有的精神和心理准备，在经济机会面前缺乏应有的敏感；第二，长期的农业文明导致个体意识的缺位。农业文明所塑造的自在自发的生存模式和计划经济體制对职工个体意识的消弭，导致了地域文化中这种个体意识的缺位，使多数人即使在面临着需要强烈主体意识性和创造性的社会活动和精神生产时，表现出消极无为的状态；第三，国有意识根深蒂固，人们的思想观念上仍然对民营经济抱有一定程度的偏见，对民营经济的社会认同度较低。调查表明，由于个别民营企业在市场竞争中的不当行为，使相当一部分社会成员对民营企业特别是民营企业在产品质量、合法经营、诚实守信等方面还存在一定程度的怀疑，民营企业家整体形象欠佳，对民营经济的发展产生了不利影响。endprint

在地域文化的深重影响下，逾千年而不变的文化传统所造就的社会心理和价值观念对新气息、新观念的流入持顽固的排斥作用，欠发达地区民营企业大多很难将注意力集中于制度建设上，企业制度规范和文化生成处于一种自发的生成状态。其一，民营企业家小富即安的思想对企业发展形成了现实约束。对比东部发达省份，欠发达地区民营企业家的思想相对封闭，普遍存在小富即安的思想，风险意识、创新意识、竞争意识不强，难以适应现代市场经济中激烈而多变的竞争环境；其二，相对封闭的自然环境和心理结构，使本土地企业缺乏现代化的洗礼，表现为以技术理性和人本精神为内涵的经营哲学和价值目标的模糊，在现实中表现为企业行为的随意性和短视化；其三，滋生于小农生产方式的各种落后意识会渗透到企业中，在企业的制度建设中往往带有各种小农意识的散漫性、主观随意性，在管理的各个环节缺乏严格规范和精确量化的制度；其四，传统文化以宗法家庭为背景的特质在欠发达地区尤为明显，这种取向会通过企业管理者不自觉地渗透到企业文化中，在企业人员任用、权力分配、经营管理等方面都受到宗亲关系 亲疏的影响，形成了家族式管理模式，家族式管理以人情代替制度，切断了人力资本和货币资本的结合，形成一种对人才“存劣去优”的逆向选择机制；家族式管理使科学、民主的决策机制难以形成，造成企业决策的随意性、盲目性和高风险性，难于适应市场经济对制度创新和技术创新的需要。在这些因素的综合作用下，欠发达地区本土企业成长缓慢、发育不良。以浙商为代表的非本土民营企业，由于市场意识、制度规范、管理模式比较先进，拥有对本土企业的比较优势，本土民营企业发展步履蹒跚。破解区域经济发展的文化约束，必须采取“走出去”和“引进来”相结合的方略，孕育市场经济伦理和现代商业文明，重点培养人们的市场意识、经营观念和进取精神。

服务体系的约束

要坚持社会化、专业化、市场化的原则，建立健全为中小企业和民营经济发展服务的各类中介组织和社会化服务组织。欠发达地区社会自主空间和民间力量成长缓慢，面向企业社会服务机构数量偏少，支持中小企业发展的信息服务、创业辅导、科技培训、投资咨询、管理诊断、人才引进、技术创新的中介服务机构的数量偏少、功能不强。多数行业管理组织仍依附于政府主管部门，难以发挥行业管理组织的协调沟通、信息服务和管理规制作用；一些中介组织异化依附于政府的代理机构，垄断服务项目和资讯，其联通上下、沟通左右、缩减环节、降低成本的功能无法实现；行业协会、商业、技术服务机构的发育滞后，难以为民营企业提供信息沟通、技术传递等方面的服务。创业孵化基地、高新技术园区和技术交易平台数量偏少，仅有的也多集中在省会城市及其周边地区，空间布局不合理，限制了其服务半径和协同功能。此外，企业信用评价体系、市场开拓体系等尚未建立，信息化服务网络不健全。社会服务体系发展滞后，既影响民营企业自身的发展，又使政府在项目建设、技术创新、工艺改造、管理咨询、职工培训、信息服务、资质认定、信誉认证等方面对民营企业的支持与服务缺乏社会性依托，使政府在扶持和引导民营企业发展过程中显得力不从心。

现阶段，尤为突出的问题有：一是担保和信用体系不健全。现有担保机构规模小、数量少，与银行间“利益共享、风险共担”的合作机制没有形成；有效支持担保机构发展的风险补偿机制和再担保机制还没有建立起来，规范和扶持担保体系发展的政策措施还不完善；社会化服务体系发展滞后，难以提供融资担保服务。二是人才服务体系缺乏。特殊的地理区位和经济发展水平，使欠发达地区面临吸引人才难、留住人才难的问题。政策不透明、机制不灵活，缺乏科学的人才选任和培养制度，创业辅导、管理研修和职业技能培训等服务项目少、形式单一、内容简单，使欠发达地区面临人才规模小、高端人才少、人才结构不合理等现实问题，民营经济发展陷入人才劣势的发展困局。三是产业集聚公共服务平台少，产业集聚程度低。以个体和私营企业为主的民营经济，只有集聚起来，相互协作相互配套，才能形成发展合力。建立产业集聚公共服务平台，是促进资源优化配置、专业化分工协作和技术扩散的重要依托，对促进民营企业群落发展意义重大。目前，欠发达地区产业集聚区服务平台建设尚处于起步阶段，無论是数量、规模、级别还是服务能力、水平都处于比较低的水平，滞后于民营企业成长和区域经济发展的现实需要。今后，要重点培育融资服务体系、人才服务体系、集聚服务体系和技术服务体系、信息服务体系、市场服务体系的建设，助力民营经济发展。

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