法院“案多人少”的应对困境及其出路——以民事案件为中心的分析

张海燕

自1978年以来，我国法院受理的各类案件(包括一审、二审、再审案件)已从61.3万件增至2015年的1671.4万件，增长了27.3倍，其中民事案件的增长总量和幅度尤为引人注目：各级法院受理的民事案件数量从31.8万件增至1104.5万件，足足增长了34.7倍。同一期间，法官人数也有不小的增长(从1981年的6万多人增至2015年的19.6万人，增长了3.27倍)，但其增幅远远不及案件数量的增长。案件数量与法官人数的不均衡增长必然意味着法官工作量大大加重，法官年均结案数由1981年的20件增至2015年的85件*2015年民事案件数据来源于《2015年法院司法统计数据新鲜“出炉”，新收一审案件数量首次突破千万》一文，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f686f530102wqh4.html，访问日期：2017年7月20日。2015年法官数据来源于《华商报》2016年3月2日A1版的《以案件多少定法官员额》一文。其他数据来源于朱景文主编的《中国人民大学中国法律发展报告2011：走向多元化的法律实施》(中国人民大学出版社2011年版，第1-6、45页)一书，以及尤陈俊的《“案多人少”的应对之道:清代、民国与当代的比较研究》(《法商研究》2013年第3期)一文。。“案多人少”已经成为当下我国法院系统存在的共识性问题。为破解法院“案多人少”这一司法难题，各界纷纷提供应对之策，但目前该问题仍未得以实质性缓解，甚至在本轮员额制司法改革背景下形势更为严峻。鉴于此，笔者认为有必要对我国法院“案多人少”的当下应对困境进行反思，并进一步探寻可能的更优举措。

一、法院“案多人少”的当下应对之策及其评析

2012年和2013年最高人民法院工作报告论及“案多人少”时认为其是我国“基层法院工作面临的困难”，2014年和2015年工作报告指出案件数量“持续快速增长”、“案多人少、人员流失”成为法院的普遍现象，2015年特别强调“案多人少”问题已经非常“突出”。于此背景下，我国目前各界提出的应对“案多人少”问题的方案繁多，但不外乎增加人员、减少案件和提高诉讼效率三种思路，实践中主要表现在以下五个方面：

(一)进一步增加法院人员编制和法官职数

该方案可能是“案多人少”首当其冲的应对之策，但在我国当下不具现实可行性。因为法院系统的部门增生有限，如果一味强调增加法院编制，会导致人员过于膨胀，也会带来办公条件拥挤、管理成本增加、人际摩擦上升和社会负担加重、人浮于事以及效率降低下等问题。而且，员额制要求法院入额法官不得超过全体在编干警的39%。故单从一线办案法官的绝对数量来看，法院短期内增加法官职数的可能性微乎其微，一线法官人数还会受员额制最高限额的冲击而减少。笔者调研数据显示,之前法院一线法官占全体在编干警的比例一般在40%-50%左右，远远高于39%这一员额上限。

(二)提高诉讼门槛，加大当事人接近诉讼的难度

这是从源头上阻止纠纷进入法院的一条路径。苏力教授主张应通过增加诉讼收费提高诉讼门槛来控制进入法院的案件数量*苏力：《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”？》，《中国法学》2010年第6期。。蔡彦敏教授亦主张提高正式第一审程序的门槛和要求，使第一审程序抛却既往“手工作坊”式的非规范审判程序模式，正式确立符合现代诉讼法治理念的“对抗与判定”的诉讼结构*蔡彦敏：《对中国民事司法案件管理机制之冷思考》，载傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》，北京：法律出版社，2015年，第244页。。笔者承认提高诉讼门槛固然短期内能有效阻止大量纠纷进入法院，但这并不适合当前的社会实际。通过设置较高起诉条件和提高诉讼收费来阻断案件进入法院的路径选择显然有违公平正义，高收费会将社会较为贫穷人士挡在法院门外，它与法律面前人人平等原则背道而驰*阿德里安A. S.朱克曼：《危机中的司法/正义：民事程序的比较维度》，载阿德里安A. S.朱克曼主编：《危机中的民事司法：民事诉讼程序的比较视角》，傅郁林等译，北京：中国政法大学出版社，2005年，第43页。。章武生教授也认为法院在面临“积案如山”的困扰时依靠增加接近诉讼的难度来降低诉讼率，并不是明智选择*章武生：《民事简易程序研究》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第18-19页。。

(三)建立多元化的诉外纠纷解决机制

从应然意义上，如同增加当事人接近诉讼的难度一样，建立有效的案件分流机制也是解决“案多人少”问题的治本之策。司法本应是纠纷解决的最后一道防线，但现在却成为当事人纠纷解决的首要选择，纠纷往往不经任何过滤和分流直接进入法院。目前我国法院的角色定位已发生很大变化，从之前的出门寻案变为现在的积极分流案件。诉外纠纷解决机制的建立是阻止案件进入法院的第一道关卡，将能在诉前化解的纠纷消解于立案之前，这既能减轻当事人的诉讼负担，也能缓和法院的人案矛盾。然而，我国十几年来建构的诉外纠纷解决机制尚未有效发挥其截流作用，原因在于法院所持之公权力对于诉外纠纷解决方式具有天然相对优势，理性当事人陷入纠纷时会优先选择诉讼。我国立法和司法层面已认识到该问题，近年来不断强化诉外纠纷解决方式的权威，旨在改变当下纠纷化解过度依赖国家公共资源以及社会力量特别是基层组织解纠功能发挥不足的状态。尽管法规范层面努力不断，但运行实效依然不佳。对此，笔者赞同荷兰学者兰姆寇·凡瑞的分析，其主张中国和欧洲通过诉讼外途径解决纠纷(比如中国的人民调解制度、欧洲多样化的法院附设调解机制)的前景是存疑的，因为由国家法院对私益诉讼做出判决是更优的纠纷解决路径，诉讼可以实现超越个案的目标且有助于强化法治。诉讼所具有的法律确定性(可预测性)众所周知，潜在的诉讼当事人可通过之前类似案件的裁判来估测其纠纷的可能结果，并因此可能决定不提起诉讼；而替代性纠纷解决机制则通常缺乏公开性因而无法对潜在诉讼当事人的决策产生影响*参见傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》，序言第5-6页。。

(四)强化法院内部挖潜提高审判效率

应对“案多人少”，既然不能过度依赖从总量上增加法官职数，就必然会考虑从内部存量上深度挖潜。法院内部挖潜的方式主要有两种：一是进一步规范案件的审判管理。2010年11月始法院系统自上而下设立案件审判管理办公室(简称审管办)，管理案件审理流程以提高案件审结效率。审管办的一个重要职责就是督促法官在法定期限内审结案件。实务中，审管办的工作一方面大大提高了法官的审判效率，但也给法官施加了沉重的办案压力，因为目前各级法院普遍将结案率作为绩效考核的重要指标。二是进一步优化配置法院内部现有审判资源。长期以来，我国法院系统自身的行政管理事务以及配合地方政府工作占用了大量法院资源和法官精力，法官职业的行政化色彩曾经一度使得越高级别的法官越远离一线审判工作。本轮司法改革刚好为法院内部人力资源的重新整合提供了一个良好契机。我们承认，法院内部的深度挖潜能够在短期内盘活法院现有审判资源、提高审判效率、缓解审判压力，但该举措毕竟无法超越普通人所能承受之能力极限。傅郁林教授曾指出：“我国民事普通案件的个案审理效率和速度已接近法官主观努力的极限，司法效率的提升空间已接近边际，这种边际效应应当引起司法管理的充分重视”*傅郁林：《中国司法管理的民事审判视角》，载傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》，第253-254页。。此外，审判人员在高效裁决案件的同时，可能会产生民众对于司法质量的抱怨，因为在法官个人精力和工作时间总量相对恒定的情况下，在法官不可能短期内明显提高审判业务能力的前提下，案件的大量增加必然会压缩法官处理个案的时间和精力，导致劣质司法出现的可能。

(五)法院进行案件审理的繁简分流

繁简分流是指对于进入诉讼程序的案件，根据案件本身特点进行繁简有别的程序应对，以符合司法审判资源配置的比例原则。繁简分流是在“保障诉讼公正的前提下，尽可能地节约当事人和国家的诉讼成本，使用于解决争议的程序与案件的价值、重要性和复杂性成合理比例”*王福华：《民事案件管理制度评析》，《法学论坛》2008年第2期。。由于诉外纠纷解决机制运行实效不佳，面对蜂拥而来的案件，法院又难以在传统一审程序之外寻觅到有效方案，这决定了法院难以改变继续走简易程序扩大化、普通程序简易化的老套路*蔡彦敏：《对中国民事司法案件管理机制之冷思考》，载傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》，第242页。。近年来，司法实践特别强调简易程序的扩大适用：《民事诉讼法》(下称《民诉法》)第157条增加了简易程序的合意适用制度；最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(下称《民诉法解释》)第258条规定简易程序的审理期限可以延长至六个月，第260条规定普通程序开庭前还可以转为简易程序；《民诉法》第162条在简易程序中增设了小额诉讼程序。2016年最高人民法院工作报告中明确指出要“加强繁简分流，依法适用简易程序、小额诉讼程序、刑事案件速裁程序，减轻群众诉累”。可以说，“从各国民事司法发展和改革趋势来看，繁简分流旨在以合乎理性的规范使案件各入其道，使普通程序的正当化在司法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性”*傅郁林：《民事司法制度的功能与结构》，北京：北京大学出版社，2006 年，第 124 页。。对于当下流行的简易程序扩大化以及普通程序简易化做法，笔者不否认其对于案件快速解决的积极意义*范愉：《纠纷解决的理论与实践》，北京：清华大学出版社，2007年，第245页。，但认为需要注意两点：一是作为繁简分流重要组成部分的小额诉讼程序设立旨趣绝不是为了分流司法压力，而是为了弥补正式司法在满足民众接近司法需求方面存在的缺陷*傅郁林：《小额诉讼与程序分类》，《清华法学》2011年第3期。；二是随着法治社会的不断发展，人们对诉讼期待过高，当社会把纠纷解决都推向法院时，最先受到危害的往往正是司法本身：小额诉讼程序可能会满足对司法“敞开供应”的心理需要，但可能诱发滥诉甚至造成纠纷解决机制紊乱，劣质司法会彻底毁掉法院的权威和公信度*刘晶：《浅谈小额诉讼程序》，《中国审判》2012年第11期。。

综上，在前述法院应对“案多人少”困境的五种方法中，每种方法均具有理论上的可能性，但实践层面却效果不佳:第一种不具现实性，第二种欠缺正当性，第三种权威性不足，第四种已接近边际。目前，法院系统自上而下对作为第五种路径的繁简分流寄望很大、倚重颇深。那么，繁简分流能否在应对“案多人少”问题上发挥良好效果呢？

二、繁简分流应对“案多人少”的逻辑困境

就一个国家的司法系统而言，普通程序与简易程序的划分体现了国家对其可支出司法资源的结构性安排，目的在于实现诉讼制度纠纷解决机能的最大化。繁简分流的理论基础是比例原则，英国学者朱克曼教授主张：根据比例理念，用于解决给定法律争议的程序应当与该争议的价值、重要性和复杂性成比例*A. A. S. Zuckerman, Civil Justice in Crisis-Comparative Perspective of Civil Procedure, Oxford：Oxford University Press, 1999, p.48.。繁简分流理论的实践落脚点在于民事纠纷的类型化处理。然而，长期以来我国实行繁简分流的实践似乎并未取得令人满意的效果，原因何在？是路径错误还是执行力度不够？对此，笔者认为根本原因在于繁简分流本身存在内在逻辑冲突，繁简分流进行合理化资源配置的一个重要逻辑前提是合理设定简易程序的适用范围。笔者接下来的论证建基于对S省A市中级人民法院下辖基层法院适用简易程序情况的实践调研。S省A市中级人民法院下辖12个基层法院，42处人民法庭，全市法院共有正式干警1495人，员额法官470人，占全体干警人数31.44%。本文以其中6个基层法院(分别为RC、ZC、YZ、QF、JX和LS法院)作为分析样本，初步得出实务中民事案件繁简分流实施过程中主要存在三个问题：

(一)案件繁与简的判断标准主观性太强，实践操作性较差，容易受法院系统政策的影响

《民诉法》第157条规定简单民事案件的标准是“事实清楚、权利义务关系明确和争议不大”。实务中各基层法院多由立案庭来判断案件是否简单以及决定案件适用何种程序。但操作中对于案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确、当事人争议是否不大这三个判断案件是否简单的基本要素，立案法官难以仅凭当事人的一纸诉状和一些零散证据做出精准判断。因为实务中有些案件名为房屋买卖合同纠纷却实为民间借贷合同纠纷，有些案件争议标的金额较大看似复杂实际法律关系却较为简单，立案法官在立案时难以甚至根本不可能对这些案件进行有效甄别。

笔者对S省A市6个基层法院立案庭的调研发现，它们在立案时确定案件适用何种程序的具体做法主要有三种：(1)将所有民商事案件默立为普通程序。该情形下简易程序适用率较低。比如，RC法院2015年上半年之前一律将争议标的金额10万元以上的案件立为普通程序，不足10万元的案件才立为简易程序；ZC法院2015年上半年之前将所有案件默立为普通程序；QF法院2012年之前出于普通程序诉讼收费高的考虑，立案时将案件默立为普通程序。(2)将所有民商事案件默立为简易程序，法律规定不能适用简易程序的除外*比如，起诉时被告下落不明案件、第三人撤销诉讼案件以及发回重审案件等。。该情形下简易程序适用率非常高。比如，YZ法院2003-2015年上半年之间，一直将民商事案件按简易程序立案。目前，最高人民法院强调繁简分流，地方各高级人民法院通过多项举措着力提升简易程序适用率，比如S省高级人民法院2015年通过每月一通报的方式督促辖区内各基层法院提高简易程序适用率*需要注意，理论界和实务界在改革中存在两种不同的主张：理论界多期待我国民事诉讼能够建立起一套兼具公正和效率价值的民事案件纠纷程序，而实务界最为关注的则是如何解决一直困扰他们的“案多人少”这一当务之急问题。或言之，实务界之改革举措更加注重当下性、情境性、现实性问题的解决，理论界之研究关注则更加注重长远性、系统性和全局性问题的回应。。此种命令式或者变相考核式提高简易程序适用率的要求，已使省内多数基层法院在立案时将民商事案件默立为简易程序，而不再考虑案件自身性质和争议标的金额等因素。当然，该刚性要求也遭到了一些基层法院的反感甚至反对，认为上级法院对于简易程序高适用率的过度追求未考虑基层法院的人员与硬件情况，会进一步增加基层法官的工作压力。(3)根据案件性质和具体情况确定审理程序。比如，QF法院对于第二次离婚的案件均立为普通程序；JX法院2015年上半年之前以案由为标准决定是否适用简易程序，将婚姻家庭、交通事故和民间借贷等案件皆立为简易程序；LS法院2015年4月份通过院内文件明确了适用简易程序的两个条件：事实清楚、权利义务明确和当事人约定适用。

上述基层法院采取的繁简分流具体做法均非法定的“事实清楚、权利义务关系明确以及争议不大”这一主观标准，而是实践中基层法院基于上级法院政策性要求做出的适应性被动行为选择或者基于绩效考核利益最大化进行的功利性主动行为选择。但法院的行为选择似乎又蕴含着一种经验性的判断标准:通常情况下法院会根据案件性质和争议标的金额大小来确定案件简单与否，但当面临上级法院的政策性考核指标时其通常做法便会遭受冲击或者挤压。前文所言当上级法院强调提高简易程序适用率时，多数基层法院在立案时将全部民商事案件默立为简易程序而不再顾及案件性质和争议标的金额的做法，便是一典型例证。

(二)民事简易程序的适用并未使法院和法官得到程序上的实质便利，反而在某种程度上增加了法官审案的压力

简易程序设置的旨趣在于快速审理简单案件，使当事人及时获得司法救济，节省司法资源，提高诉讼效率。实务中简易程序确实能够使法官在诉讼文书送达和传唤当事人等方面节省办案精力和司法资源，能够使当事人一定程度上获得及时裁判从而减少诉累。然而，实务中简易程序表现出来的两个问题不容忽视：第一，从法官个体层面看，在目前司法改革愈发强调主审法官责任以及当事人信访压力巨大这一背景下，诉讼程序不完整很可能成为当事人不满法官裁判的托词。法官出于规避诉讼风险和强化自身保护考虑，往往非常重视诉讼程序操作，即使简易程序甚至小额诉讼程序也将庭审进行得如同普通程序般完善、将判决书论证得如同普通程序般缜密*当然，法官如此行为还可能有另外一种解释，即主审法官既适用普通程序又适用简易程序审理案件，基于职业思维及行为习惯，会下意识地将普通程序的庭审节奏带入简易程序中。，法官宁愿在简易程序中多花一些时间，也不愿在程序上出现丝毫纰漏，成为日后当事人信访甚至司法追责的可能借口。第二，从法院整体层面看，在立案登记制背景下，2015年各基层法院民商事案件的收案量大约增长了20%左右，又加之简易程序和普通程序的高度同质化，这必然会增加基层法院法官在单位时间内的结案压力。如此一来，简易程序的大量适用实际上是加重而非减轻了法官的工作强度，一定程度上激化而非缓和了法院的人案矛盾。法院作为独立的行为博弈主体，若无上级法院的命令式或考核式要求，简易程序的适用并非其优先的行动策略选择。

(三)简易程序扩大化和普通程序简易化的做法在一定程度上产生了诉讼效率高和司法品质低之间的紧张关系

鉴于法院立案时无法精准判断案件是否简单这一认知现状，法院进行案件繁简分流时可能出现三种情形：(1)将本质上简单的案件适用普通程序审理，既增加了不必要的烦琐程序，又会延长案件的审理期限，浪费司法资源，降低诉讼效率。(2)将本质上复杂的案件适用简易程序审理，在法律文书送达、庭审程序进行以及裁判文书论证说理方面予以简化，难以保障当事人的程序权利，影响诉讼公正的实现。(3)将所有案件先假设为简单案件适用简易程序，如果发现案件复杂三个月内无法完成则转化为普通程序*根据《民诉法解释》第258条，经双方当事人同意并经本院院长批准，简易程序的审理期限可以延长至6个月。，该做法容易使简易程序成为法官延宕审理期限的一种借口，影响案件的诉讼效率。上述三种情形，第一种发生的可能性较小，第二、三种近年来多受学界诟病，认为简易程序的扩大适用引发了我国“效率性高”而“公信力低”的悖论现象*蔡彦敏：《对中国民事司法案件管理机制之冷思考》，载傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》，第226页。。

我国民诉法规范和案件质量评估系统要求法官应当在审限内结案。为避免超审限可能导致的不利评估，扩大适用简易程序便成为法院系统首选的应对之策。于此背景下，实务中部分法院强调立案庭应将全部案件默立为简易程序，这种法院单方意志决定下的简易程序扩大化做法，实际带来的可能是一种饮鸩止渴的效应。简易程序扩大化适用产生的直接影响是法院简易程序适用率的提高，但案件审结数量之多并不等于质量之高。有些法官甚至直言法官审结案件数量的大幅增长必然带来低质的司法裁判结果，两者已呈现出紧张的负相关关系。诉讼的进行、法院的审判，应有适度的节奏，具备必要的品质，且均应与当事人诉权保障和适时审判请求权的实现紧密相连，诉讼程序既不可过分匆忙，亦不可过分延滞。就此而言，我国民事司法的速度不是太慢了而是太快了，诉讼程序不是太烦琐了而是太简化了，李浩教授曾明确提出“宁可慢些，但要好些”的建议*参见李浩：《宁可慢些，但要好些——中国民事司法改革的宏观思考》，《中外法学》2010年第6期。。我国简易程序扩大化和普通程序简易化，导致了过快的诉讼程序，缺失了必要的品质，甚至忽视了对当事人正当程序权利应有的最低限度关注，从而损害了当事人的适时审判请求权，也危害了诉讼公正。

三、法院“案多人少”应对困境的出路：基于对我国民事诉讼案件结案方式的分析

(一)对我国2002-2014年民事诉讼案件结案方式的分析

民事诉讼案件的结案方式根据当事人态度之不同可分为自愿性结案方式和强制性结案方式两种，前者如撤诉、调解，后者如判决。前者蕴含着当事人可就案件实体权利义务关系进行协商的极大可能性。鉴于此，笔者将我国法院系统2002-2014年民事诉讼案件(婚姻家庭、继承纠纷、合同纠纷和权属、侵权及其他纠纷*这三类案由的选取依据是法院系统信息平台对于民事案件的司法统计分类。)作为分析样本，通过对案件结案方式的考察，发现调解、判决和撤诉三种结案方式约占全部案件的95%以上*其他结案方式还有：驳回起诉、移送其他法院以及终结诉讼等情形，但所占比例很少。。在该分析样本中，婚姻家庭、继承纠纷13年间撤诉结案的比例在17.58%-25.3%之间，最高值为2011年，最低值为2002年，均值为20.91%；调解结案的比例在43.09%-48.93%之间，最高值为2010年，最低值为2002 年，均值为46.15%；判决结案的比例在25.02%-37.97%之间，最高值为 2002年，最低值为2012年，均值为31.68%。合同纠纷13年间撤诉结案的比例在23.36%-31.6%之间，最高值为2010年，最低值为2002年，均值为27.74%；调解结案的比例在26.54%-38.33%之间，最高值为2012年，最低值为2003年，均值为31.24%；判决结案的比例在28.1%-45.27%之间，最高值为2002年，最低值为2012年，均值为37.58%。权属、侵权及其他纠纷13年间撤诉结案的比例在14.7%-19.33%之间，最高值为2009年，最低值为2002年，均值为17.35%；调解结案的比例在18.94%-42.15%之间，最高值为2012年，最低值为2002年，均值为30.36%；判决结案的比例在28.35%-46.85%之间，最高值为2002年，最低值为2012 年，均值为37.75%。三类案件13年间撤诉结案的比例在19.97%-26.62%之间，最高值为2011年，最低值为2002年，均值为23.59%；调解结案的比例在29.94%-41.7%之间，最高值为2012年，最低值为2003年，均值为34.76%；判决结案的比例在27.46%-43.46%之间，最高值为2002年，最低值为2012年，均值为36.01%。具体情况见图1-4。

这样一来，广泛意义的“道家思想”在《文》一书中就有了多种体现，如引用(化用)道家典故、语句和思想，引用(化用)代表人物名字、著作名称及名词概念等。为了能更突出的显示道家思想对《文》的影响，此处忽略“引用(化用)代表人物名字、著作名称及名词概念”的情况，不计入统计范围，也不作过多冗赘，仅在第二部分简单分析。为明确观察，现逐一将《文》中引用(化用)道家典故、语句的情况摘录如下：

图1 全国法院系统2002-2014年婚姻家庭、继承纠纷主要结案方式的适用率 图2 全国法院系统2002-2014年合同纠纷主要结案方式的适用率

从样本数据来看，当事人的撤诉率相对比较稳定，数值在19.97%(2002年)-26.62%(2011年)之间，均值为23.59%，总体维持着一个稳中有升的状态，但提升幅度较小。调解结案率走向非常明显，2002-2012年之间基本是逐年缓慢攀升，比例保持在29.94%(2003年)-41.7%(2012年)之间，均值为34.76%，2012年达到峰值，之后连续两年下行，2014年为33.37%。判决率的走向也很明显，正好与调解率相反，2002-2012年之间基本处于逐年缓慢下降的态势，比例在27.46%(2012年)-43.46%(2002年)之间，均值为36.01%，2012年跌至谷底，但2013和2014两年则连续上行，2014年为36.47%。就民事纠纷类型来看，婚姻家庭和继承类纠纷中，2002-2014年13年间调解率一直高于判决率；合同纠纷以及权属、侵权和其他纠纷与案件整体趋势相同，在2010-2013年间调解率高于判决率，其他年份都是判决率高于调解率，之所以如此，很重要的一个原因是最高人民法院在2008-2012年间特别强调民事案件的调解率，将其作为一个重要的绩效考核指标。

对于我国法院一审民事案件结案方式的大样本分析，有利于我们宏观了解民事诉讼案件的结案情况。图4应当被重视，该图清晰显示了撤诉率和调解率在2002-2014年间呈逐年缓慢上升的趋势，撤诉率基本保持在20%-25%之间，调解率大致保持在30%-45%之间。2013-2014年撤诉率和调解率开始下降，2014年撤诉率为23.67%，调解率为33.37%，在10多年中该比率虽较峰值有所降低，但仍在前述两个比率的大致范围中。当事人撤诉在合同纠纷中的发生率最高，高出总体案件撤诉率的5%左右。对于此类案件，当事人之间的争议相对容易调和，具有在审前程序将案件分流的现实可能性。另外，调解结案的案件数量巨大，这一定程度上能够说明双方之间的争议具有可调和性，也具有在立案前或审前程序被分流的可能性。诚若如此，我国一审民事诉讼案件将会有一半左右在审前程序被分流而无须进入庭审程序。即使保守估计，仅计算撤诉案件，那也会有1/4左右的案件被分流，这将大大减少法官庭审和制作裁判文书的压力。鉴于此，下一步的核心任务便是针对那些不必进入庭审程序的民事案件建构切实可行的分流机制。

(二)关于缓解人案矛盾的两点建议

1.扩展强制性调解程序的适用范围

纠纷当事人客观上接受调解，不外乎两个因素，或者基于调解的利益诱导而主动做出的自利行为选择，或者基于法律的强制性规定而被动接受。我国民事领域的调解主要有三种：(1)纠纷进入法院前由人民调解委员会、行政机关、行业组织以及其他个人或组织主持的调解；(2)纠纷进入法院后立案前法院委托人民调解员、律师或行业组织主持的调解；(3)立案后法官主持的调解。前两种为诉前调解，第三种为诉讼调解。虽然立法针对诉外调解协议规定了当事人免费的司法确认程序，但由于诉外调解并未凸显出相对于诉讼的显著优势，现有利益引诱动力不足，具有自利倾向的当事人自觉进行诉外调解这一行为选择的热情不高。法律的强制性规定并非出于对当事人选择偏好的考虑，也并非从当事人利益的立场出发，而是在没有其他更好的能够激发当事人选择调解的情况下的一种维持制度运行的基本策略*唐力：《诉讼调解合意诱导机制研究》，《法商研究》2016年第4期。。

法律对于调解进行强制性规制的方式有直接强制和间接强制两种。直接强制是指将调解明确规定为某类纠纷解决的前置程序。调解前置有两种模式：一是诉前调解前置，将调解规定为纠纷当事人向法院起诉的前置程序，未经调解不得直接向法院起诉。例如，《德国民事诉讼法施行法》第15条规定了起诉前强制调解*内容为“诉讼标的额在750欧元以下的财产纠纷、邻地纠纷和没有经过媒体、广播报道的个人名誉损害，必须在起诉之前先经过调解解决。”。我国《民诉法》第122条规定了民事纠纷立案前的先行调解，但未对其进行强制规定。二是诉讼调解前置，将调解规定为法院做出判决前的必经程序，该调解前置是相对于判决的前置，实质上刚性确定了法院所采结案方式的顺位关系。我国《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条，将调解规定为婚姻家庭纠纷、劳动合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷以及诉讼标的额较小的纠纷的前置程序，除非根据案件性质和当事人实际情况不能调解或者显然没有调解必要。间接强制是指虽未将调解作为某类纠纷的前置程序，但对于无正当理由拒绝调解执意进行诉讼的当事人予以一定费用的制裁。比如英国的诉讼费用制裁制度(cost penalty)，当一方或双方当事人拒绝法院或者当事人自身提出的适用ADR解决纠纷的建议,法院会做出拒绝其全部或者部分诉讼费用请求的命令*张海燕：《英国〈民事诉讼规则〉中的调解制度研究》，《环球法律评论》2009年第2期。。

我国现有法律规范和实践经验已为调解程序的强制性规定提供了充分理论支撑和实践准备，具体可采用两种做法：第一，修改《民诉法》或制定单独的“家事诉讼法”来规定婚姻家庭和继承这类家事案件应当在起诉前先行调解，未经调解当事人不得直接向法院起诉。如图1所示，我国一审婚姻家庭和继承案件13年间撤诉率和调解率合计在60%-70%，说明此类纠纷当事人达成和解的可能性很大，在此正当性基础上，可将调解规定为此类纠纷的前置程序。另外，我国家事案件约占全部民事案件的三分之一。据此，我们有理由推测强制诉前调解可能会减少目前全部民事案件的20%左右。我国已有学者在此方面进行了尝试，比如，南京师范大学刘敏、陈爱武教授提出的“家事诉讼法”建议稿*2016年12月10日山东省武城县法院会议讨论版本。第18条便规定“对可处分的家事案件，在起诉之前，应当向人民法院申请调解，调解不成或者调解被宣告无效、可撤销的，可以向人民法院提起诉讼。家事案件的诉前调解与诉讼调解具有一样的效力”。第二，修改《民诉法》进一步扩大强制诉讼调解的适用范围。目前我国仅在离婚案件以及适用简易程序审理的特定案件中规定调解是判决的前置程序。然而，图4所示我国13年间全部民事案件的调撤率是50%-70%，这便使得对于所有民事案件类型均规定诉讼调解前置具有坚实的实践基础。因此，有必要将调解规定为民事案件判决前的必经程序，除非该案件因其性质或当事人之间的关系而不适宜调解。

2.进行审前准备程序的实质化改造

可见，实质化改造民事诉讼的审前准备程序也是减轻法院负担应对“案多人少”的一项有效举措。2016年最高人民法院工作报告也认可了该思路，提出应当“充分发挥审前主导和过滤作用”。审前准备程序的核心是整理争点和固定证据。该程序若要真正发挥分流案件之功能，需要包含两项内容:一是完善的证据提出制度，切实提高当事人举证能力以保障案件相关证据尽可能呈现于法院，这是审前准备程序能够完成争点整理和证据固定目标的逻辑前提。二是完善的审前会议制度，形成对庭审程序具有拘束力的审前会议协议，该协议载明的争点和证据划定了法官庭审的内容和范围，这是审前准备程序具有强大案件分流功能的根本。审前会议协议本质上是一种诉讼契约，是当事人在法官主持下达成的一种合意，是当事人基于真实意愿做出的理性选择。如果该合意不纯粹，是在某种外部压力影响下得到的话，则合意本身就不能使纠纷的解决正当化*棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第80页。。

我国《证据规定》规定的举证期限和证据失权，旨在使审前准备程序得以固定的证据对后续庭审具有拘束力，符合第二项内容的内在精神，但实践中其无法运行并最终被实质性废除的原因在于缺少了第一项内容，缺失了逻辑前提，这是该制度设计的最大缺陷。当然，《证据规定》并没有直接规定审前会议制度这一形式外壳。《民诉法解释》第224、225条虽然明确规定了庭前会议，貌似从形式上满足了第二项内容，但庭前会议达成的协议对庭审程序不具拘束力，当事人依然可以在后续庭审中提出新的事实主张和证据材料。此外，2012年修改后的《民诉法》以及2015年《民诉法解释》也未在提高当事人举证能力方面有所建树。

既然找到问题症结，就应对症下药来实质化改造我国的审前准备程序。谓之实质化，是因为笔者的完善思路不是对于之前制度的简单重复，而是一种实质性修复，希望既能使审前准备程序具有独立分流案件之功效，又能优化审前准备阶段和庭审阶段的程序配置。

(1)提高当事人的举证能力

提高当事人举证能力是完善我国证据提出制度的核心要素，也是完善审前会议制度的逻辑前提。目前我国民事证据呈现于法庭的方式主要依赖当事人，但当事人的举证能力较弱，相应配套制度要么缺失要么粗疏，我国没有类似美国的证据开示制度，也没有类似德日等国的文书提出义务制度。从应然角度而言，我国提高当事人举证能力的思路有三种：一是借鉴美国的证据开示制度，二是借鉴德日等国的文书提出义务制度，三是进一步扩大法院依职权调取证据的范围。对此，笔者认为首先应当排除第三种思路，因其不符合民事诉讼举证责任主要由当事人承担之原则，且当下我国法院也不可能有如此之人力物力和财力来调取证据。其次，我国也不具备借鉴美国证据开示的基础和条件。美国证据开示建立于较高比例的律师代理和较高司法公信力基础之上，尤其是后者，法院对于违反证据开示规定的当事人给予严苛制裁*根据《美国联邦民事诉讼规则》第37(c)(1)(A)条，不按照法律规定进行证据开示的当事人会被要求承担合理费用，包括因未进行证据开示而产生的律师费用。是保障其得以良性运转的关键，也是审前会议协议所载争点和证据对后续庭审具有拘束力的前提。然而，在我国，一方面民事案件律师代理率较低，2000-2011年12年间的平均律师代理率是24.6%*其中，2006年民事案件律师代理率最高，为29%；2000年代理率最低，为21.8%。参见冉井富、周琰：《我国律师业务发展研究报告》，《人民司法》2013年第6期。；另一方面法院的司法公信力有待提高，并缺乏对于违反法院指示的有效制裁措施*目前我国法院仅可适用的制裁措施是妨害民事诉讼强制措施中的罚款，没有相应的刑事制裁措施，力度不够。。那么，我们能否适用第二种思路呢？笔者认为可以，因为我国在法律规范层面确立当事人或第三人的文书提出义务具有一定的现实性和可能性。文书提出义务指持有文书且不负证明责任的当事人或第三人，因举证人将该文书作为证据方法使用，而负有将其提出于受诉法院以便法院进行证据调查的诉讼法上的义务*占善刚：《证据协力义务之比较法研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年，第68页。。《德国民事诉讼法》第421-431条、《日本民事诉讼法》第419-425条详细规定了文书提出义务的内容，有利于保障证据偏在情形下与案件待证事实相关证据尽可能完整地呈现于法庭，有利于提高负有证明责任当事人的举证能力。我国目前虽未明确规定文书提出义务，但一些法律规范却已实质性涉及到文书提出义务的内容，比如《证据规定》第17、75条、《民诉法》第67条第1款、以及《劳动争议调解仲裁法》第6条和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第9条均直接或者间接地指出当事人以及案外人在特定情形下负有向法院提出证据的义务*袁中华：《文书提出义务的实践与反思——以劳动争议为视角》，《当代法学》2015年第2期。。鉴于此，我国有必要在立法层面规定文书提出义务，明确文书范围、适用程序以及当事人或第三人违反该义务所应承担的制裁等事项。

(2)将庭审程序中法庭调查的部分内容提前到审前准备程序

我国民事诉讼普通程序的开庭审理包括开庭准备、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议和宣告判决五个阶段*江伟、肖建国：《民事诉讼法》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第285页。。简易程序相较于普通程序仅少了合议庭评议，其他四个阶段依然齐备。在普通程序和简易程序共有的四个庭审阶段中，法庭调查和法庭辩论为实质阶段，其中法庭调查所占时间最多，其核心内容是法庭质证*正是在此意义上，学者段文波主张“法庭调查乃是证据调查程序”。参见段文波：《我国民事庭审阶段化构造再认识》，《中国法学》2015年第2期。。法庭调查结束后法官归纳的争点和认定的证据不具终局性，当事人如果在法庭辩论结束前还有新的争点或证据提出，庭审程序可以再回到法庭调查阶段。但无论如何，法院总会有一个终局性确认当事人争点和固定证据的时间节点，这个节点便是法庭辩论结束。在法官终局性地确认争点和固定证据之后，案件事实认定和法律适用结果也基本确定，本案审理即告终结。从我国庭审程序的阶段可以看出，法官最终确认争点和固定证据的时间较晚，直到法庭辩论结束才算正式确定。如此制度设计严重阻碍了法官庭审效率，大大增加了个案所消耗的司法资源，这对于原本已经形势严峻的“案多人少”困境无异于火上浇油。对此，学者段文波认为应当重置我国当下庭审阶段顺位使庭审功能保持活性化*段文波：《我国民事庭审阶段化构造再认识》，《中国法学》2015年第2期。。笔者在此提出的一个思路则是将庭审程序中法庭调查阶段的争点整理和证据固定内容抽取出来，前置到审前准备程序中，与《民诉法解释》第225条庭前会议的内容相配合，而调整后的庭审程序的核心在于围绕之前归纳出来的争点和固定的证据进行辩论和质证。当然，笔者的建议只是一种程序的适度分开，并没有实质性减少当事人的诉讼权利。而此举却可以真正促成当事人选择通过和解或者撤诉或者调解结案，最终减少进入庭审程序的案件数量。相反，若将大部分案件压缩在庭审程序解决，这无异于在螺壳里做道场。重新配置审前准备程序和庭审程序的内容，将法庭调查阶段的争点整理和固定证据的内容抽取出来前置到审前准备程序中，一方面可以将审前准备程序的功能从单纯的为庭审做准备转变为能够独立分流案件，同时也能防止庭审程序中法庭调查和法庭辩论功能设置的重复和叠合，提高庭审效率，促进庭审程序的顺畅进行。

当然，如果我们选择将庭审程序中争点整理和固定证据内容前置于审前准备程序中，很有可能会遭受如此质疑，即笔者方案借鉴的是英美法系尤其是美国的审前准备程序与庭审程序二元区分的模式，而该模式配套的是庭审的集中审理主义而非我国的并行审理主义。笔者承认该质疑具有一定道理，其建基于美国审前准备程序和集中审理主义的采行与陪审制密切相关或由其决定这一共识。然而，笔者却认为，虽然完善的审前准备程序最初产生于陪审制并与集中审理制相关联，但这并不意味着审前准备程序只能与集中审理制捆绑在一起而不能与其他审理模式相结合。德国、日本等国家积极实践属于审前准备程序的争点整理制度并取得了相当成效，但其庭审模式依然采取并行主义。这或许能够侧面佐证审前准备程序与何种庭审模式相结合并非绝对。