土地发展权与土地增值收益分配的再认识潘

静雯?林进文?陈金木

【摘 要】 该文通过对英国土地发展权与土地增值收益分配历史的考察，分析了我国目前土地制度中土地发展权与土地增值收益之间的关联及学术界的不同认识，并建议在未来土地制度改革中，应当完善土地增值收益分配机制，让最终分配结果能使各方利益得到平衡，实现分配正义。

【关键词】 土地发展权；土地增值收益；分配正义

改革开放以来，伴随着经济的不断发展，城镇化已成为社会发展的必然趋势。基于公共利益的需要，国家必然需要通过逐步征收集体所有的土地来推动城镇化的进程，土地征收也成为社会关注的焦点问题。

在现行城乡二元制土地結构的框架下，政府垄断了土地征收权和土地出让权，这就使得政府可以按“年产值倍数法”低价从集体手中征得土地，再以高价出售给建设单位，并从中获得巨大的价差。集体土地通过用途变更会产生巨大的增值收益，而这些收益绝大部分成为了地方政府的财政收入，只有极少数归集体和农民所有，这也引起大量失地农民的不满。基于此，国家也在积极推动土地管理制度的改革。例如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，这一点也在国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）中得到了体现。2015年，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）行政区域进行试点，要求合理确定土地征收补偿标准，允许集体经营性建设用地入市。

土地增值收益到底应当如何合理分配呢？在我国现有的法律体系中，缺乏相应的法律概念对应这种取得土地增值收益的权利，在此背景下，大部分学者将土地发展权作为我国土地增值收益分配的理论支撑和法律载体。那么是否有必要借鉴域外的土地发展权理论来解决土地增值收益分配问题呢？这就需要进一步探讨土地发展权和土地增值收益的关系，并明晰二者的性质，以资中国未来土地制度改革参考。

一、土地发展权与土地增值收益关系的现有观点

关于土地发展权的概念，国内学者的界定并不一致，大致有狭义和广义两种理解。持狭义土地发展权说的学者认为，土地发展权仅指土地原有用途或性质变更的权利。持广义土地发展权说的学者认为，土地发展权包括两方面的内容，一是改变土地原有用途或性质的权利，二是改变土地利用强度所获的权利。就本文讨论的内容而言，文中所称的土地发展权更类似于狭义土地发展权的概念，即农用地转为建设用地时所获的权利。土地增值包括人工增值和自然增值两个部分。本文所指的土地增值收益主要是指土地的自然增值收益，即由于社会投资的影响、土地供求关系变化、土地用途转换等外部因素形成的土地增值。[1]土地增值收益分配就是为了解决土地自然增值的归属。

在土地发展权理论的基础之上，学界对农地转用过程中的土地增值收益分配，提出了两种截然相反的观点。

一种观点认为，土地发展权应属私有，土地增值收益归私。持该论点的学者认为：土地发展权派生于土地所有权，所以土地所有者有权获得农地用途转换所产生的增值，增值收益就是土地发展权的真实价值的体现。[2]尽管农地用途转换所带来土地增值收益与国家管制不无关系，并在一定程度上得益于社会性投资对该地块的辐射和国家的基础设施建设，但在土地所有者没有变更的前提下，这种外部的正效应还是应由土地所有者受益，况且国家规划和用途管制本身就是以限定所有权人的土地用途、牺牲其利益为代价，因此，涨价应当归私。集体经济组织作为集体土地的所有者，是土地发展权的当然享有者，土地发展权应归集体，土地增值收益也应归集体。国家可以通过土地增值税来实现增值收益的二次分配，从而达到促进社会公平，维护社会稳定的目的。

另一种观点认为，土地发展权应属国有，土地增值收益归公。持该论点的学者认为：土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制，尽管土地发展权的实现高度依赖土地所有权，但土地增值收益从本质上来源于社会发展，在受城市规划、非农用地供应政策等国家管制政策的影响后，社会发展成果将会集中于特定地块，但只有国家行使土地发展权，才能促进土地的有效利用，平衡土地利益结构，合理分配土地增值利益。因此，涨价应当归公。国家在获得全部土地增值收益后，可以通过公共财政进行二次分配，优先考虑失地农民的发展收益，提高失地农民的征收安置补偿水平，适当照顾没有征地机会的农民，从而实现对社会成果的公平分享。[3]

上述两种观点的区别在于二者对土地发展权的权源认识不同，进而在增值收益分配制度上有着明显不同，但是相同之处在于都认为土地发展权和土地增值收益分配之间存在着内在关联，土地发展权来源于谁，谁就有权获得土地增值收益。值得注意的是，两种观点都认为土地发展权的概念最早起源于英国，并从英国实践出发探讨土地发展权与土地增值收益的关系，因此要明晰二者的关系，必须从历史的角度对英国土地发展权进行考察。

二、土地发展权与土地增值收益的历史考察

在英国，土地发展权被定义为“在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作，或在对任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变的权利”。 [4]这种权利虽然是20世纪才发展出来的概念，但是其法律基础可以追溯到中世纪。

11世纪中叶，诺曼人征服了英国，并借助威廉一世强大的王权，逐步建立了体系完整的封建制度。其间，威廉一世宣布国王为全国土地的最高领主，除了一部分土地留作己用之外，其余部分以保有制的形式授予直属封臣，直属封臣又可以将国王封赐的土地再次分封，由此通过多次的分封形成了一种“金字塔”结构的分封关系，同一块土地上可能存在着多层的保有关系和权益。[5]为了明晰各种权利之间的界限，英国分离了所有权与土地本身，从而使权利的客体从土地变为了抽象的地产权。由于地产权具有抽象性，所以可以将地产权按照不同权能、不同时间、不同内容进行细化分割，地产权成为了一个“权利束”，权利人可以将其拥有的权利从“权利束”中分离出来，单独进行处分和转让。对土地原有用途或性质进行改变的权利，自然也是地产权“权利束”的一束，归属于土地权利人所有。endprint

工业革命后，人口的膨胀和城市化的快速发展为英国带来了一系列社会问题。由于土地用途的多样性与土地总量的有限性并存，土地的所有者会更倾向于选择收益高的利用方式，这就会引起土地在不同用途之间的竞争与改变，土地的开发利用也显得低效和无序。但土地资源是有限的，为了增进公共福利，提高土地的利用效率，土地的利用不仅要为个人利益服务，还要有助于社会整体利益的增加。因此，英国在1909年颁布了《住房和城市规划法》，第一次通过立法的方式对城市开发进行全面规划，为政府对土地开发的规划控制奠定了基础。自此之后，英国陆续颁布了一系列的法律，逐步将土地开发的规划范围扩展至全境，不断限缩私人的土地财产权利，不过土地发展权仍归属于私人所有。

第二次世界大战之后，政府认识到仅凭市场和私人的力量无法满足战后全面重建的需求，政府必须加强对土地的管制。在此背景下，1947年的《城乡规划法》将土地发展权国有化，将土地发展权从地产权“权利束”中分离出来，转归国家所有。如果私人土地所有者或者其他权利人日后想要变更土地用途，在开发之前必须获得政府颁发的许可。与此同时，政府将开发税的比例从75%提高到100%，这就意味着获得开发许可者必须在开发前先向政府交纳100%的开发税，即土地的增值收益全部归公。

100%的开发税完全剥夺了土地权利人的土地增值收益，这也使得土地市场的发展几乎陷入停滞。土地所有者都希望出让价格中包含土地增值收益，购买者却只愿意以土地现用途的价值购买，因为最终的增值收益都要通过开发税归于国家。为了改变这个局面，1953年保守党上台后废除了开发税；但是到了1967年，政府开始征收土地增值税，税率为40%；1971年该税种被再次废除；1976年政府对土地增值超过1万英镑的征收比例不等的增值税；1980年，政府又将征收门槛提高至5万镑；最终于1985年彻底废除了土地增值税。但是取消土地增值税并不意味着增值收益完全归私人所有，英国政府要求获得许可的开发者承担一定的公共设施、经济住宅等基础设施的建设义务，从而将一部分土地增值收益返还给社会。[6]

三、对土地发展权与土地增值收益的再认识

通过上文对土地发展权起源和发展的梳理，可以发现土地发展权源于土地所有权，“土地所有权→土地发展权”的逻辑链条是正确的，但是这并不能推出“涨价归私”这一结论。因为从英国法来看，土地发展权虽然来源于土地所有权，但其本身是地产权“权利束”中的一束独立的权利，本身可以分离和处分，英国政府将其国有化是有历史基础和法律基础的。既然土地发展权可以归于国家，那么作为土地发展权自然延伸的土地增值收益是该归于土地发展权人还是土地所有者？因此，从土地发展权的权源出发来判断土地增值收益的归属是不可行的，因为土地发展权本身就是一项可与土地所有权分割而单独处分的权利，所以存在着流转和交易的可能性。

土地增值收益也并非土地发展权的自然延伸。从英国模式可以看出，由国家独占土地发展权已成为政府实施土地管理和配置土地资源的主要手段。在土地发展權国有的模式下，开发土地面临着普遍性的禁止，开发者需要从政府申请许可自行开发。国家虽然享有土地发展权，但是在初次分配中土地增值收益是归于私人开发者的，国家仅仅是通过税收等方式回收部分增值收益。虽然根据1947年的《城乡规划法》，开发者需要缴纳100%的开发税，使得土地增值收益全部归于国有，但这与其说是涨价归公，倒不如说这是英国政府基于社会情况而做出的一种政策性安排。因为土地增值收益具体的分配方式和比例是随时代变化的：基于战后重建的需求，政府在1947年选择了将增值收益全部归公；而后土地市场交易陷入停滞，政府又选择废除开发税，以促进私人投资；之后，土地增值税的税率也随着社会情形的变化而几起几落，政府也在不断地尝试运用规划义务等新的分配方式让国家和政府共享土地增值收益。因此，土地发展权人也不一定享有土地增值收益，二者之间并不存在必然的联系。

事实上，土地发展权仅仅是指土地用途变更的权利，并不包括土地用途变更后增值收益的权利，从这个意义上来说，把土地发展权命名为“土地开发权”似乎更为恰当。[7]工业化之前，土地发展权归属于土地权利人。伴随着工业化、城市化的快速发展，人地矛盾开始凸显，为了充分利用土地资源，缓解土地供需矛盾，政府开始采取相应的土地管制措施。在土地发展权归于私人时，土地管制措施构成了对土地发展权的一种限制；在土地发展权被收归国有时，其本身就变成土地管制的一个补充。

而土地增值收益产生于整个社会的经济进步，其分配实际上是一种社会财富的分配。正如罗尔斯所言：“对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但（1）可以合理地指望符合每一个人的利益，而且（2）与向所有人开放的地位和职务联系在一起”。自由权、机会、收入和财富等社会价值都应平等地分配，除非对任何价值或所有价值的不平等分配符合每一个人的利益。这就要求在分配经济、社会利益时以差别原则的方式对“每一个人都有利”，制度安排要保障在分配中处于不利地位的家庭仍然能够享受基本的福利，并且保证通过确定合理完善的程序使分配具有程序正义。[8]土地增值收益分配制度正是一种为了平衡因土地规划造成的利益差距而设置的政策性工具，用于协调土地开发利用过程中公共利益与私人利益之间的矛盾，以此达到社会公平的目标。

四、对我国的启示

因此，将土地发展权与土地增值收益相关联是没有必要的。实际上，我国现有的土地管理制度中已经隐含着土地发展权的概念，《土地管理法》中对土地规划和土地用途管制的规定本质上就是土地发展权的国有化，也就是集体经济组织自行改变农用地用途面临着一般性的禁止，国家掌控着变更土地用途的权利。对于正处于高速城市化和工业化阶段的中国，这种安排立足于土地资源的公益目标，是协调耕地保护与建设用地关系的重要方式，在实践中对保护耕地资源、提高土地利用效率，维护粮食安全都起到了至关重要的作用，这也是社会发展的必然选择。但是，国有并不意味着“涨价归公”。同样是土地发展权国有，我国选择了将土地按原用途价值征收后，在考虑土地潜在价值的基础上将其作为建设用地出让，由此国家在初次分配中获得了土地全部的增值收益，农民集体的利益受到了严重的损害；而英国在许可制的开发模式下，由私人申请开发许可自行开发，国家再通过增值税或者附加规划义务的方式收回部分增值收益，公共利益和私人利益得到了较好的平衡。[9]因此，如何改进具体的增值收益分配制度，兼顾国家、集体、个人的利益，实现社会公正，是我国未来土地制度改革的重点。endprint

笔者认为，土地增值收益分配作为一种政策性工具，初次分配归公或者归私并不重要，关键在于最终分配结果能使各方利益得到平衡。国家应在保证分配正义的基础上，根据社会情况和需要，适当安排分配比例。具体而言，土地增值收益分配要对“每一个人都有利”，这也是实现分配正义的基本要求。首先，要达到使被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障的目标。被征地农民所获得的补偿费是按照土地原用途计算出来的，这种补偿费不足以保障被征地农民在日后的生产和生活上无后顾之忧，而且被征地农民也无法分配到土地增值收益。因此应当使被征地农民获得保障性补偿，通过提高征地补偿标准、购买社会保障、分配股权等多种方式使被征地农民可以参与土地增值收益的分配。其次，应当充分考虑对不同区位农民土地增值收益分配的公平性。如果完全按照市场价值补偿，土地增值收益将会被占有特殊地理位置的近郊农民所获取；而远郊农民则因远离城市，其被征收的土地市场价值低，增值空间小，难以获得正义的补偿。因此，要平衡不同区位的补偿标准，以使他们能公平分享土地增值的收益。最后，要保证政府一定的分配比例，在保证被征地农民权益的前提下，可以根据社会需要适当调整分配比例。在当下中国分税制尚未改革的情况下，“土地财政”是地方财政的重要来源，如果一味强调对被征地农民的补偿，可能会影响地方政府公共产品的供给和公共服务的提供。

【参考文献】

[1] 朱一中， 曹裕. 农地非农化过程中的土地增值收益分配研究——基于土地發展权的视角[J]. 经济地理， 2012（10）.

[2] 程雪阳. 土地发展权与土地增值收益的分配[J]. 法学研究， 2014（5）.

[3] 陈柏峰. 土地发展权的理论基础与制度前景[J]. 法学研究， 2012（4）.

[4] [英]巴里·卡林沃思，[英]文森特·纳丁. 英国城乡规划[M]. 东南大学出版社， 2011.162.

[5] 咸鸿昌. 论英国普通法土地保有权的建构及其内涵特征[J]. 政治与法律， 2009（9）.

[6] 高洁. 英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示[J]. 经济社会体制比较， 2011（4）.

[7] 张先贵. 土地开发权与土地发展权的区分及其法律意义[J]. 内蒙古社会科学（汉文版）， 2015（4）.

[8] 廖申白. 《正义论》对古典自由主义的修正[J]. 中国社会科学， 2003（5）.

[9] 彭錞. 土地发展权与土地增值收益分配——中国问题与英国经验[J]. 中外法学， 20.

【作者简介】

潘静雯（1995-）女，云南昆明人，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业2016级硕士研究生，研究方向：行政法学.

林进文（1974-）男，福建安溪人，福建省安溪县人民检察院检察员，研究方向：刑事法学.

陈金木（1979-）男，福建安溪人，水利部发展研究中心研究员，研究方向：水利政策与水利法治研究.endprint