共有产权住房建设的争议焦点与优化路径

刘双良　石丽婷

摘要：共有产权住房的试点推行，对于解决居民住房问题，弥补其他政策性住房产权缺陷带来的福利损失起到了重要作用。随着各试点地区对共有产权住房建设的日益重视，尤其是2017年《北京市共有产权住房管理暂行办法》的颁布实施以及住建部对北京市和上海市共有产权住房建设的支持，我国共有产权住房建设进入了新时代。在回顾共有产权住房相关研究现状的基础上，对共有产权住房的功能定位与后续转化等焦点性争议问题进行识别，系统梳理总结共有产权住房建设实践面临的主要困境，并提出完善之策。

关键词：共有产权住房；功能定位；产权分配；份额分割；后续转化

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2018）02-0021-26 收稿日期：2018-01-05

党的十九大明确提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。随后，中央经济工作会议强调“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度与房地产长效机制”。这是对十九大“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位”的细化与落实，预示着我国房地产长效机制的构建将从局部试点走向全面推广。共有产权住房是建立房地产长效机制的重要举措之一。自2007年江苏淮安市首次提出个人与政府共同拥有产权的住房保障模式以来，共有产权住房已在北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安等6个试点城市率先落地开花。此后，中央要求将“共有产权住房”先纳入现行的保障房体系管理，并作为市场主体增加共有产权住房供应。

试点建设推行以来，共有产权住房在解决保障性住房产权不清、减少福利损失等方面展现出了明显的优势。然而，共有产权住房在推行过程中仍然存在一些具有争议性的问题与潜在的风险。为此，本文在回顾共有产权住房相关研究现状的基础上，对共有产权住房的功能定位与后续转化等焦点性争议问题进行识别，系统梳理总结共有产权住房建设实践面临的主要困境，并提出完善之策，以期对共有产权住房的后续推行与建设有所启示。

1 文献回顾

1.1 共有产权住房的定价机制

顾正欣等从住房的价格以及家庭可支付能力出发，提出了共有产权住房定价模型。张娟锋从土地供应、开发建设和项目销售等流程设计了三阶段定价的思路，并给出了土地结算价格、项目结算价格和项目销售价格的定价标准和流程。颜莉从分配阶段和回购及上市转让阶段构建了上海市共有产权住房定价理论分析框架。邓宏乾、王昱博从初始定价、产权共有期间租金定价、增购剩余产权时的定价以及政府回购定价四个方面研究了共有产权住房的定价机制。

1.2 共有产权住房的产权份额

邓小鹏等描述了出资比例式、产权面积式、完全租赁式和法律推定式等四种共有产权住房份额的计算形式。此外，邓小鹏等还对PPP模式下保障性共有产权住房产权权能的构成、分配与让渡和再分配进行了推演。陈淑云按照“谁投资、谁受益”的原则，从成本构成角度提出共有产权的产权共享标准，认为政府与购房者的产权份额可按照出资比例划分。

1.3 共有产权住房的供给模式

郜浩等提出了共有产权经济适用住房的三种供给模式：政府集中兴建、空置房和二手房转化、配套建设共有产权房，并指出供给模式的选择应该根据保障性住房的供需情况而定。吕萍等认为共有产权住房的资源配置应从行政配置逐步转为市场价格配置，减少住房保障过程中的效率损失。

2 共有产权住房政策设计的争议焦点

2014年住建部《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号）确定了北京、上海等6个城市为共有产权住房试点城市。就试点地区总体情况来看，共有产权住房建设还存在两个焦点性争议问题。

2.1 共有产权住房的功能定位问题

目前对共有產权住房的功能定位主要有两种情况：一是以北京和深圳为代表，将共有产权住房定位为政策性商品住房，具有保障性和市场性的双重属性；二是以上海和淮安为代表，更加侧重于住房的保障功能，将共有产权住房视为对经济适用住房的一种改进。共有产权住房定位的不同首先导致了住房定价上的差异，相对于北京，上海、淮安的共有产权住房价格与市场价格的差别更大。其次，功能定位的差别也带来了共有产权住房准入人群的差异，《北京市共有产权住房管理暂行办法》规定将不少于30%的共有产权房源给本地工作的非北京籍家庭，而上海、淮安共有产权住房的供应对象仅限于本市户籍住房困难家庭。此两项差异实则反映了共有产权房的功能定位还需进一步探索，两种功能定位之间的差异性还存在互补与调整的空间。

共有产权住房是通过政府和保障对象的共同努力解决住房问题，在功能定位设计时应遵循帮扶的原则，避免产生寻租、与居民套利的现象。对于共有产权住房的功能定位，无论是将其定位为保障性住房还是定位为商品房都有失偏颇。如果过度强调共有产权住房的商品房属性，则会导致一定的牟利空间，削弱共有产权住房的作用；如果只将共有产权住房看作是对经济适用住房的一种改进，则会使得共有产权住房达不到其保障效果。陈杰等认为共有产权住房定位为保障房是不合适的，因为共有产权住房是要解决首套产权住房刚需、暂时没有能力购买市场化住宅的“夹心层”群体的住房困难，应该从完善供应体系的高度去看待共有产权住房，把共有产权住房上升到供给侧改革的高度，而不是仅仅局限于保障性住房的视野。共有产权住房的购买应该设定为一生只有一次的权利，转售共有产权住房后不得再次购买。

2.2 共有产权住房的后续转化问题

共有产权住房后续能否转化为商品住房，是理论界一直存在争议的问题。目前，在6个试点地区，共有产权住房在满足一定条件时，大都可以转化为具有完全产权的商品房。如《上海市共有产权保障住房管理办法》规定，“取得房地产权证满5年后，共有产权保障住房可以上市转让或者由购房人、同住人购买政府产权份额”“上市转让或者购买政府产权份额后，住房性质转变为商品住房”；淮安、黄石、成都等地也都对共有产权住房的上市管理有类似的规定。《北京市共有产权住房管理暂行办法（征求意见稿）》中也同样规定了“购房人取得不动产权证满5年，也可按市场价格购买政府份额后获得商品住房产权”。但在征求意见之后，于2017年9月20日正式颁布的《北京市共有产权住房管理暂行办法》取消了共有产权住房转化为商品住房的渠道，规定共有产权住房在上市流通后“新购房人获得房屋产权性质仍为‘共有产权住房，所占房屋产权份额比例不变”。

主张共有产权住房后续可以转化为普通商品住房者较为强调住房资产分配的公平性，认为购买共有产权住房的中低收入群体在满足一定条件时，可以通过共有产权住房转化为商品住房而获得财富积累带来的收益，缩小与拥有多套商品住房的高收入家庭差距。而持反对意见者则认为，共有产权住房在任何条件下都不应该转化为商品住房，共有产权住房设置的初衷是要保证实现“住”的功能，满足中低收入群体的首套住房需求，实现“住有所居”，而不是通过共有产权住房获得资产增值的机会。如果共有产权住房可以转化为商品住房，极有可能成为投资投机的对象，容易出现寻租，而且共有产权住房转化为商品房后，将会导致共有产权住房的现量不足，要保证共有产权住房的持续供应，则必须持续的进行投资、新建，这将加大政府的负担。

显然，共有产权住房应该严格遵循“封闭管理、循环使用”的原则，保证其仅在符合条件的低收入群体中流转，上市后仍不改变其共有产权的性质，与商品房进行严格的区分，只有这样才能使共有产权住房朝向“房子是用来住的，不是用来炒的定位”建设发展。

3 共有产权住房建设管理中的突出问题

目前，试点城市共有产权住房建设在取得一定成绩的同时，在具体的推行建设过程中也还存在一些亟待完善和改进的突出问题，主要包括：

3.1 销售定价与产权份额分割困难

对于共有产权住房的销售定价，目前是以政府基准价格为依据的，但政府的基准价格与市场价格之间有一定的差距，而且由于基准定价往往是计划定价，可能会严重滞后于市场价格的变化，这就表示在此种方式下，牟利空间是不可避免的。共有产权住房的产权份额分割是共有产权住房建设有效推行关键，也是突出难点。根据对共有产权住房定义的理解，政府持有的产权份额应该是其“让渡的部分土地出让收益”，而土地的价格是受市场房价和建安成本影响的，由于市场房价具有一定的不稳定性，所以一般以政府制定的基准价格与建安成本的差额作为土地的价格。因此，如果严格以此种方式确定政府产权的份额其实是不确定的，随意性是比较大的。但如果政府所占产权较大，就会增加政府负担，从而降低地方政府共有产权住房建设的积极性；如果政府持有的产权过少，则在北京、上海等房价较高的城市，保障对象将会缺乏购买支持力。

3.2 政府监管要求高且潜在风险大

目前尽管各试点地区在共有产权住房建设分配领域还未出现寻租现象，这主要是由于各试点地区的监管高投入和试点范围本身较小，但并不意味着如果进行大范围推行共有产权住房建设就没有寻租等风险。与其他类型政策性住房相比，共有产权住房对政府的监督管理要求更高。从筹资建设、申请、审核、分配、产权份额分割以及后期管理等各个环节，政府及其代持公司不仅需要投入大量的人财物，而且需要运用科学的技术手段，否则更容易产生纠纷。共有产权住房上市分配后，由于政府所拥有的产权份额一般为公司代持，在住房的实际使用过程中更需要加大监督管理。此外，共有产权住房建设在法律、金融和管理等方面还潜藏着较大的风险隐患。比如，在法律方面，作为共有产权持有者的政府或者其代持公司，对共有产权住房日常使用中可能出现的问题负有连带责任；在金融方面，共有产权住房购买者的支付能力一般较弱，而且缺乏一定的资产积累，一旦由于某些原因导致收入中断，就有可能形成不良贷款，诱发金融系统性风险。

4 加快推进共有产权住房建设的策略

4.1 鼓励专业社会组织机构参与共有产权住房建设

共有产权住房的建设管理不论是销售定价还是产权份额分割，都需要更加专业的组织机构介入。比如，英国政府主要负责共有产权制度的顶层设计，对共有产权住房的保障对象、保障标准、运行方式等进行设定，社会组织在住房保障领域中发挥重要作用，共有产权住房的具体运营和管理由住房协会负责；美国的金融信贷机构直接参与共有产权住房建设，不仅拓宽了筹资渠道，而且还有利于风险的分担。国际经验表明，多元化主体参与有助于优化提升共有产权住房的保障水平与运管效率。共有产权住房的性质决定了如果政府介入过多，将会给政府带来沉重的财政负担。未来我国共有产权住房建设可逐步引入专业化社会组织，建立健全共有产权住房市场或平台。政府应逐步减少直接介入，更多利用市场力量，政府角色重在调节控制共有产权住房的土地供给，将共有产权住房专项用地通过一定市场方式出售给社会组织机构，由他们自主建设提供或安排筹集共有产权住房房源；政府严格规定共有产权住房的封闭运行方式，加强监管；专业性的社会组织机构根据市场价格核算确定住房的销售价格；产权份额分割及价款支付方式交由组织机构与购买者按照科学方法协商确定。

4.2 优化共有产权住房合同设计加强运管风险防范

共有产权住房合同是关乎产权持有者权利、义务、责任和利益的重要约束文件。欲使共有产权住房运营管理的潜在风险保持在可控范围，则须加强共有产权住房合同的优化设计与规范管理。一方面，对共有产权份额的出让、抵押、转让等应有更加明确的规定，尽量避免矛盾或纠纷的发生；另一方面，对产权持有者在住房使用过程中的权利、义务以及连带责任等问题应加强规范，最低化共有产权住房使用的法律风险。

4.3 明晰共有产权住房份额增购或回购的制度规定

目前，共有产权住房建设试点地区，除北京外其他地区基本都允许政府产权份额的退出。但今后的共有产权住房建设，政府份额暂不退出应不失为一种较为完善的制度策略。如果允许购买者增购产权份额，则需要对于达到何种条件、多久可以增购、增购时的价格以及利息核算规则等问题作明晰化规定。

在政府回购方面，目前基本都规定了五年的限期，限期内不可上市交易，如果没有达到约定的年限，购房者想将共有产权住房上市时，政府有权优先回购，不回购时才可以进入楼市交易，交易收益按照产权比例在政府部门和购房者之间进行分配。按照当前规定，如果政府不回购产权，只分享利益不分担风险的做法显然是不合适的。因此，未来共有产权住房的制度设计与完善，“封闭式运行”应作为一种基本原则加以规定与遵循，不管是政府回购还是转让交易，应不改变共有产权住房的性质，仍只能按照共有产权住房的性质与管理方式在市场转让，以最大化避免牟利空间和产生新的利益分配不公问题。

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10.陳杰 胡明志.共有产权房：住房供给侧改革何以发力.探索与争鸣.2017.11

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