总量控制和排污权交易概述

梁玉静

摘 要：随着社会发展和环境质量之间的矛盾日益突出，环境保护和污染治理越来越受到重视。排污权交易制度是一种以经济政策和市场调节为手段的环境管理制度，可以很好的协调经济发展和环境质量之间的矛盾，使两者达到一种最优平衡状态。以总量控制为基础的排污权交易制度可以充分调动企业治理污染的积极性，使社会整体治污的成本实现最小化，达到经济发展与环境的协调统一。

关键词：总量；排污权；交易

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）03-0008-01

1 背景

总量控制制度是我国重要的环境管理制度，它对我国的环境管理理念和体系产生了深远的影响，从污染物末端治理为主的环境保护战略向污染预防为主转变。我国于1996年正式提出污染物排放总量控制制度[1]，经历了从浓度控制到总量控制再到总量、质量双控协同控制的过程。十三五期间污染物总量减排的整体思路是以环境质量改善为主线，实施环境质量和污染物排放总量双控、协同控制，实施分区域、分行业差别化总量控制要求[2]。

排污权交易制度是中国环境政策和环境管理制度创新的必然选择，是实现我国高质量的可持续发展的必要途径。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要推行资源有偿使用和排污权交易制度。国务院办公厅2014年出台的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》中提出，十三五期间，排污权交易要在全国范围内全面开展：2015年底前试点地区要全面完成现有排污单位排污权核定，2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，实行排污权有偿取得。2015年5月，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中再次强调要扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场。

2 内涵

污染物排放总量控制是将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一控制区域的污染物总量控制在一定的数量之内，以满足该控制区域的环境质量要求。

排污权交易，是以一定区域在一定时间内污染物排放总量控制为前提和目标，在满足环境质量达标的情况下，充分利用当地的环境资源容量，通过经济政策和市场调节手段，企业借助排污权交易平台依法出让或受让排污权（允许排污权像商品一样被买卖，这种权利通常以排污许可证的形式表现）的行为。

排污权交易的核心是将环境容量作为一种资源进行管理，在一定的环境目标条件下利用市场经济手段实现环境资源的最优化配置[3]。为了实现总量控制，政府首先将该地区允许排放的污染物总量以排污权的形式分配给排污者，从而实现排污权的初始分配。在利益最大化的驱动下，排污者在购买排污权和治理污染之间做出对自己有利的选择：治理成本低于排污权市场价格的企业会通过治理污染而将自身富余的暂时不用的排污权用于出售，而治理成本高于市场价格的企业会少治理一些污染而通过市场交易来购买自身企业发展所需要的排放指标。市场交易使排污权从治理成本低的排污者向治理成本高的排污者转移，这样整个社会就以最低的成本实现了环境治理，使环境容量资源实现了高效率的配置。

3 存在的问题

虽然排污权交易制度是一种有效的环境管理政策，但排污权交易在我国尚处于起步阶段，在排污权交易的实践过程中出现了一些问题。

3.1 排污权交易相关政策和法律滞后

我国第一部系统性的排污权法规是2014年环保部制定的《排污权许可管理暂行办法》，该办法涉及了排污许可证的适用范围、许可主体、申领范围、许可条件、许可内容、许可证管理和监督等内容。新环保法第44条和第45条也提到，国家實行重点污染物总量控制制度和排污权许可管理制度。但是，我国关于排污权交易的法律法规体系还不健全，从排污权交易实践来看，法律基础太过薄弱，交易过程中法律依据和保障不够充分。

3.2 排污权交易市场不规范

2007年以来，财政部、环保部和国家发改委先后批复了江苏、浙江、天津、上海、山西、河南、广西等11个省（自治区、直辖市）开展排污权有偿使用和交易试点工作。从目前的试点情况来看，大部分地区的排污权交易二级市场发育不成熟，出现了市场不活跃、无供给甚至灰色交易现象，一些有富余排污权的企业限制出售或不愿意将富余指标投放到市场，有的企业甚至哄抬价格，扰乱排污交易秩序。

3.3 排污权交易监督管理存在一定难度，监管力度弱

我国排污权交易监督管理机制尚不健全，具有一定的盲目性和滞后性。事前审核和事后监督机制缺乏。一些企业为了降低成本，谋取更大的利益，进行私下交易，严重扰乱交易市场的健康运行。

3.4 排污权的核定与分配存在难度

进行排污权交易，首先要解决的问题就是排污权的初始分配，排污权分配的方式主要有无偿和有偿两种，两者各有利弊。就目前来看，政府大多采用无偿的形式进行发放，这种方式简单易行，在短期内能达到治理污染的目的，但从长远来看，不利于我国环境的有效治理。在保障排污权初始分配的效率和公平的前提下，究竟以何种方式进行分配仍是今后需要研究的难题。

4 措施

（1）建立和完善排污权交易立法，让排污权交易有法可依，奠定排污权交易法律基础，确保交易的合法性，公平性。（2）建立高效有序的排污权交易市场秩序。鼓励企业参与排污权交易，限制有富余排污权的企业恶意囤积排污权，提高购买排污权企业的准入门槛，改变违法成本低于守法标准或治理成本问题，严厉打击幕后操纵和非法交易，保障交易合法有序竞争。（3）建立健全政府的监督管理机制。排污权交易尚处于起步阶段，还不能完全离开政府的监督管理和行政干预。在排污权交易过程中，政府的有效监督能够确保交易市场的健康运行。建立有效的排污权交易登记和总结制度，从交易者的确定到许可证的分配、交易和审核各个环节都制定一系列的制度，保障交易的实施。（4）安装建设主要污染物刷卡排污总量监控设备，建立以排污许可为基础、总量刷卡为手段的总量管理模式，构建融基本账户、排污许可、刷卡排污、排污权交易于一体的排污权综合信息管理平台。

5 结语

总量控制制度是排污权交易的前提，排污权交易是落实主要污染物总量控制制度的关键。将基于行政刚性的总量控制和基于市场灵活性的排污权交易有机结合，极大的促进了环境管理战略转型，使有限的环境容量资源得到最高效的配置。

参考文献

[1]方馨远.总量控制与排污权交易制度初探[C].华北五省市区环境科学学会第十六届学术年会优秀论文集.北京：北京市环境学会，2009：148-153.

[2]石文十三五污染物减排草案初定[J].石油库与加油站，2015，24（4）：26.

[3]杨晨里.中国排污权交易的可行性研究[J].环境保护，2001，（4）：31-33.