从新公共管理到整体性治理

卜霄宇

[提要] 整体性治理是结合新公共管理实践经验与现阶段时代发展的要求形成的理论。本文主要通过介绍整体性治理思想的基本内容并对整体性治理思想作出简单评价，以使大众对这一新型理论形成基本了解和关注。

关键词：整体性治理；整合；信息技术

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年1月22日

一、整体性治理理论产生的背景

整体性治理理论形成于两个方面的背景：一是风行一时的新公共管理制度的没落；二是信息时代的迅速发展。

（一）新公共管理制度的没落。新公共管理主要有三个方面的内容：强调分散化——在大的等級部门内部分散成扁平的结构，对信息和管理系统进行重新制定和调整，从而形成多样的控制形式；强调竞争——在公共结构中将购买者和提供者进行分离，使得提供者中形成更大的竞争空间，从而在内部竞争的过程中形成志愿的分配来代替等级式的决策；强调激励——建立起绩效激励的制度，并从最初以分散的公共服务为标准发展成为更加具体的模式。

新公共管理的碎片化治理形式存在众多方面的问题，通过美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰、新西兰等发达国家应用公共管理系统的时间可以看出：这种治理模式容易因为机构自身功能的冲突，在机构的运作中表现出对立性。新公共管理的分散性导致浪费，并且给购买者带来不满意的服务体验。在这种管理模式下由于缺乏沟通，不同机构或部门很难仅凭自身力量达成真正的要求。

新公共管理分散性、碎片性的弊端使得这种管理模式不断走向没落，在其内容上发生了变化。在分散化方面，以比较为标准的竞争被舍弃，经过改进的具体模式下的绩效衡量和绩效合约被保留；在竞争方面，外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制被舍弃，准市场和凭证计划被不同程度保留；在激励方面，资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财物创议和私人合伙被舍弃，重新制定产权、管制和项目涉及的资本市场被不同程度保留。

（二）信息时代的迅速发展。现阶段网络信息技术的迅猛发展对人们生产生活的方方面面都产生了不容忽视的影响，信息时代的迅速发展也使得政府信息技术在当代公共服务系统理性和现代化变革中占据了重要的位置。

信息技术不仅在现代化变革中具有重要作用，也在公共管理中占据了重要地位，主要可以体现在以下四个方面：第一，信息系统由纸质化发展为电子化，在发展现代官僚组织即社会技术系统的建构中发挥着日益重要的作用。同时，中央官僚机构受到信息技术发展的影响对信息技术人才的需求不断增多，在整个信息技术支出中占比增多；第二，信息时代的发展使得政府组织机构发生了变化。以税收、社会保障和移民部门等为主的采用等级官僚制的政府机构，成为使用信息技术程度最高的组织形式；第三，信息技术在政府任务中发挥的作用。信息技术能够通过建立更加可感的组织记忆，创造出获取和发现更多、更丰富信息，为后工业社会进行服务的技能以及产生提高决策效率的能力的这三种方式辅助政府任务的完成；第四，信息时代的发展和信息技术的变化推动着信息技术、公共管理改革以及主要政策的变革。

二、整体性治理理论的内容

（一）整体性治理理论主要思想。整合作为整体性治理理论所着眼的主要概念，主要涉及以下几个方面的内容：（1）逆部门化和碎片化。主要指通过采取将功能相近的机构进行重新整合，撤销一部分政府机构，建立起合作的、以社区为基础的机构；（2）重新政府化。主要指将在之前改革过程中将公共部门的活动外包给私人部门的活动重新交给公共部门进行；（3）重新加强中央管理。为了改变新公共管理模式造成的分散竞争下的无政府主义，在一些经济领域，特别是信息技术领域加强中央控制的力度，恢复政府稳定秩序的做法；（4）实行集中采购和专业化。综合考虑各种专业化因素和性价比因素，以在少数几个符合要求的采购中心进行采购的做法取代在全球范围内采购的做法；（5）在“混合经济模式”基础上的共享服务。通过一些灵活易操作的方式，在规模较小的部门和机构中发展共享服务。鼓励部分规模小的机构在与政策相关的服务和一些服务支撑功能的服务中实现共享。这种共享服务的模式，改进了旧模式集中提供服务下容易出现的反应不及时、效率低下的弊端，适应信息时代高标准、高速度的发展需要；（6）尽可能压缩行政成本。对政府部门的人员进行精简，减少不必要行政成本的损耗和浪费，压缩行政成本。重新整合概念的组织基础，建立于以公民为基础、以服务为基础、以需要为基础之上，作为对新问题灵活反应的新模式，其含义几乎可以遍布所有相关的公共部门网络。

（二）整体性治理的组成结构。整理性治理的主要结构有以下几方面的内容：（1）互动的信息搜索和提供，这部分内容是建立在所有其他以需要为基础的整体主义因素之上的最基础的内容；（2）建立在顾客和功能基础之上的组织重建。通过对顾客需求和功能提供的标准进行分类和整合，集中提供相关类型的服务；（3）服务提供采取一站式的方式。这种服务提供的方式具有多样化的特点，其形式包括：在一个地方提供多种行政服务的一站式商店、与特定的顾客进行面对面的交往的一站式窗户，以及网络整合的服务。一站式服务提供的优势在于能够将分散的服务功能集中起来，从而能够方便简易地解决一些重复的问题；（4）数据库。一般情况下的行政状况中是不同的信息在关系不明确、功能不适应的层次中排列的，使得信息时而不容易运用，时而只能够用于具体的研究需要。数据库能够充分获得和运用有关福利、税收和保障领域的数据，从而使得政府机构在预测公民的需要和政策的主要风险中发挥重要的作用；（5）重新整合结果到结果的服务内容。从结果到结果的方法能够使得项目负责人关注到整个过程的运行，而不是人为地划分现存机构的边界。通过将现有的信息技术系统里的信息集中起来，达到完全取代表格的效果；（6）使得政府行政过程更加灵活方便。达到政府决策同企业之间在最好实践的竞争中取得速度、灵活性和回应性；（7）可持续性。新公共管理模式下，一般情况不考虑能源使用对环境的影响，只重视公司的经济效益，忽视环境效益。而整体性治理则是将服务作为基础，在综合人民和公司要求的基础上，通过有利于环境的、可持续性的方法发展运作。

三、整体性治理理论评价

从整体来看，整体性治理理论是对新公共管理模式的发展和完善，是从当前信息技术快速发展的形势出发形成的新型的治理模式。新公共管理模式是依据全球经济一体化推进过程中对经济和社会效率的要求，从经济、社会角度形成的管理模式。在当今社会，西方经济已经实现了由生产者社会到消费者社会的转变，依据过时的时代背景形成的新公共管理模式，无法满足当前社会形势下对公共服务提出的多元化要求。并且在新公共管理模式下的官僚体制结构和运作方式不能承担新的历史使命需要。新形势的需要和旧制度的没落催生了整体性治理思想。

整体性治理理论在充分考虑信息技术的前提下，提出了不同于新公共管理模式的治理和运作方式，综合了信息时代的特点，符合新时代下生产、消费的需要。新公共管理在实际应用过程中造成的碎片化弊端，使得政府机构破碎化，增加了决策过程中的复杂性，降低了人们自主解决问题的能力，阻碍了政府信息技术的现代化。因此，整体性治理在当前形势下具有更大的发展潜力。

整体性治理在很大程度上取决于信息技术的发展。政府的电子化改革需要完成以网络技术为基础的三种形势的整合，即不同政府层级的整合、不同机构单位的整合和不同政府网站的整合。这三种类型在最终将整合成为一个单一的政府入口网站。诚然，在当今信息技术发展条件下整合一个单一的政府入口网站是有一定难度的。

除此之外，依托信息时代发展的整体性治理对信息技术型人才具有很大的需求。为人才培养和信息技术的发展形成了强大的推力。在解决组织结构、信息技术以及政府官员能力的挑战后，整体性治理具有深远的前景和巨大潜力。

主要参考文献：

[1]苏丹君.关于新公共管理到整体性治理的分析[J].商，2015.45.

[2]朱翠飞.公共管理的新范式——整体性治理[J].速读（下旬），2015.3.

[3]胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010.1.endprint