城市雾霾产生机理与治理机制研究

李洋 李盼道 赵新娜

[提要] 通过梳理相关文献，探讨城市雾霾的产生机理及导致雾霾产生的相关因素，并从中演绎出城市雾霾治理机制。治理雾霾，保护环境，需要全社会的共同努力。

关键词：城市雾霾；产生机理；治理机制

本文为山东省社科基金规划项目：“停车资源的有效供给及其产业化发展的动力机制研究”（J17RA227）；指导老师：李盼道

中图分类号：F062.2 文献标识码：A

收录日期：2018年2月1日

一、引言

2013年以来，我国中东部地区相继出现了严重的雾霾天气。极其恶劣的雾霾天气对人们的日常生活和身体健康造成极具破坏性的影响，并引发全社会的高度关注。雾霾是我国为经济跨越式发展所产生的外部性而付出的沉重代价，是长期片面追求经济利益最大化所产生的不良后果。

二、城市雾霾的产生机理与治理机制

（一）城市雾霾的产生机理。目前，对城市雾霾的产生机理虽存争议，但基本趋同。学者刘晓红和隗斌贤认为，化石能源的大量消耗、机动车保有量的快速增长、城市规模的持续扩大、跨区域的污染传输等导致污染物长期累积，当不利的气候条件出现时，就形成了大面积的雾霾。学者查全智认为，我国雾霾发生的主要原因为工业能耗增加迅猛及煤炭消耗巨大、汽车数量剧增及燃油超标排放、民众意识淡薄及环保参与不足、自然环境破坏及气候异常等。

1、城市雾霾产生的外因分析。气象环境是进一步促使雾霾天气出现的一个重要原因。在我国，秋冬季节是雾霾天气出现的主要季节，此时的气象条件是造成最近雾霾天气频发的主要原因。近期，出现在我国中东部地区的冷空气较少，且强度不大，地面风速较小，有助于水汽在大气地层积累，给雾霾天气的形成创造了有利環境条件。在对流层中，正常情况下气温是随着高度的增加而降低的。但是，有些时候会出现气温会随着高度的增加而升高的反常情况。一般来说，近地面的空气冷却较快时，或者有一股较暖的空气移来时，上层空气温度就会高于近地面空气，这时就出现逆温了。逆温的出现就不利于空气的上升运动，如果有污染物的话，污染物就会长期停留在原处而造成污染。因此，以低风速和逆温为特征的不利气象条件是雾霾形成的外因。

2、城市雾霾产生的内因分析。城市雾霾产生的内部因素主要有工业废气、废水、废渣的随意排放，汽车尾气的排放和燃煤污染等污染排放。具体来讲：一是工业垃圾的随意排放，经过日积月累的暴晒、水渗透、空气氧化，逐渐在大气中释放出PM2.5甚至更大颗粒，成为雾霾的来源之一；二是机动车排放颗粒物很少，但是它排放的气态污染物可以在后续变成二次颗粒物，它对成霾的贡献主要在二次颗粒物上，所以还要重点控制机动车的排放；三是我国的能源以煤为主，煤炭在燃烧过程中所产生的二氧化硫等有害物质是大气污染的主要来源。

（1）工业垃圾的随意排放。我国经济发展正处于工业化中期阶段，钢铁、水泥、电力等高耗能、高排放行业比重较大，占工业排放比重的30%～50%。快速的工业化发展，以数量的增长速度为核心的粗放型经济发展方式催生出大量的过剩产能，不仅使经济发展质量难以提高，资源环境也不堪重负。随着我国工业化进程的加快，中东部许多地区的PM2.5超标严重，这和我国以煤炭、矿产及石化为主的能源、资源结构有密切关系。在电力、钢铁、石化、水泥等行业生产中，粉煤灰、钢渣、煤渣和各类烟尘等废气、废水、废渣的“三废”长期随意排放，经过日积月累的暴晒、水渗透、空气氧化，逐渐在大气中释放出PM2.5甚至更大颗粒，成为雾霾的来源之一。

（2）汽车尾气的排放。汽车所带来的排放，主要是VOC（挥发性有机物）的排放。柴油车带来的主要是氮氧化物的排放，当然柴油车也排放一些颗粒物，但总体来说，机动车排放颗粒物很少，但是它排放的气态污染物可以在后续变成二次颗粒物，它对成霾的贡献主要在二次颗粒物上，所以还要重点控制机动车的排放。首先，我国机动车保有量大。2017年，我国机动车保有量突破3亿辆。并且机动车市场潜力巨大，机动车排放总量也很大；其次，我国公共交通总体不发达。国外多数国家有着较为发达的城市交通网络，而且人们上下班基本依靠公共交通，同时家庭购车也都基本偏向于小排量汽车。而中国无论是政府、企业还是家庭购车都偏好排放量大的越野车型，这也从一定程度上加剧了对大气的污染。我国公共交通结构形式单一，以公交车为主，出行分担率低，投入不足。由于地铁、轻轨等公交方式成本较大，并非所有城市都能负担得起；最后，油品质量差。硫含量是燃油的标志性指标，也是形成雾霾的重要组成部分。在排放标准方面，目前我国汽柴油升级均明显滞后于欧美等发达国家。

（3）燃煤污染。我国的能源结构以煤炭为主，煤炭在燃烧时产生的二氧化硫等有害物质是大气污染的主要来源。近些年来随着我国工业的突飞猛进，煤炭的消耗量也在不断增加，由于煤炭的燃烧方式即锅炉燃烧过于落后，其设备的技术性能又较差，由燃烧煤炭所引发的大气污染日益严重，加上现有的气体净化装置在运行上又达不到国际标准要求，有很多工业型城市的大气污染程度相对严重，甚至会对人们的生活与健康造成直接影响，使生态环境急剧恶化。

散煤在存放和燃烧阶段都会造成大量污染，可谓是大气污染的罪魁祸首，由于散煤存放一般是在室外露天存放，因此其挥发和煤粉很容易形成大量灰尘，这些灰尘恰恰是造成空气污染的重要来源之一。而散煤燃烧造成的污染更为严重，这些煤炭在燃烧过程中无任何环保设施，直接对空排放，大量的二氧化硫、氮氧化物和粉尘直接排到空气中，成为空气的最大污染源之一。由于散煤多是价格低廉的劣质煤，居民热衷于利用散煤，因此对煤炭污染物排放的贡献总量很大。

冬季烧煤供暖会产生大量废气。华北地区在冬天，大部分地区气温骤降，供暖压力加大。现在的制热大多还是以煤炭燃烧产生热量为主。在燃烧过程中会产生大量的二氧化碳和废渣废气，也是雾霾形成的原因。

（二）城市雾霾的治理机制

1、严格环境执法和督查问责。对违法违规排放的企业，不论是什么样的企业，坚决依法追究，要让那些偷排偷放的企业承受惨痛的代价。对环保执法部门要加大支持力度，包括能力建设，不允许进行执法干扰和法外施权。环保等执法部门也要敢于担当，承担责任。对工作不到位、工作不力的也要严肃问责，渎职失职的要依法追究相应的行政和法律责任。

2、增强公民环保意识。环境保护不单是环保部门的责任，更是每个公民的责任。人人参与环境保护活动是一种积极的环境保护措施，同时也是提供大众环境保护行为的必要手段。

（1）加强宣传力度，营造良好环保氛围。建立以政府为主导的、各种舆论媒体广泛参与的、旨在普及节能减排知识的常态化宣传机制。充分利用广播、电视、报刊、网站等现代媒体，引导广大群众参加到節能减排活动中来，身体力行，相互监督，共同营造良好的环保氛围；利用好世界性和国家性的宣传日，如以地球日、植树节等，引导广大民众积极投身到环境保护和治理雾霾的活动中来。切实营造全民参与、人人有责、共同努力、群防群治的良好社会氛围，鼓励市民采取绿色、低排放方式出行。

（2）转变消费观念，倡导低碳生活方式。倡导绿色简约的生活方式，推进低碳经济发展。倡导绿色消费方式，推动绿色发展。要积极引领消费者转变消费观念，努力营造绿色、低碳消费模式的成长环境。积极优化消费结构，提倡消费的简约性、耐久性、共享性、无害性和体恤性，提倡节制消费，以适应大自然赐予我们环境的承载能力，实现理性消费、科学消费，正确处理发展与资源、环境的关系，实现经济社会的和谐发展，实现人与自然的和谐发展。

（3）发挥社团作用，促进低碳经济发展。社会团体属于非营利组织的一种形式，其在凝聚民众、宣传民众、推进环保等方面具有不可或缺的作用。可以利用其独有的群众性、信息的共享性、组织形式的非正式性，潜移默化地影响人们的生活方式和消费观念，使低碳发展理念深入人心。并可以利用其独有的群众属性和桥梁纽带作用，将公众的环保意愿和环保要求如实回馈到政府部门，以修正政府在环境保护政策的制定与实施过程中存在的偏驳和失误。社团还可以利用其独有的群众组织属性，密切联系群众，广泛发动群众，为公众提供参与环境保护的有效途径，促进环保意识付诸于环保实践。因此，必须鼓励建立环保社团，积极支持环保社团的工作，努力促进全社会形成秉承低碳经济和低碳生活的新风尚。

3、防堵雾霾产生源头。我国的雾霾问题复杂多样，治理过程中多个源头需要综合考虑，齐头并进开展治理，尽量避免出现“按下葫芦浮起瓢”的连锁后果。雾霾本质上是自然科学问题，更是社会管理问题，只有加大社会管控治理力度，并持之以恒，方能从根本上得到解决。一是要对落后产能进行集中整治，牢固树立和践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，加快实施能源清洁化战略，充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用，严格执行环境保护、节约能源、清洁生产、安全生产、产品质量、职业健康等方面的法律法规和技术标准，依法淘汰落后产能，大力发展绿色低碳循环经济；二是要开展重点行业污染治理专项行动。对所有重点工业污染源，实行24小时在线监控。明确排放不达标企业最后达标时限，到期不达标的坚决依法关停；三是要做好污染控制管理，做好减排技术更新，加快落后产能淘汰，加快传统产业改造升级，大力发展环保产业，向雾霾宣战，坚决打赢大气污染防治这场攻坚战。做好污染控制管理要加快调整能源结构，实施跨区送电项目，合理控制煤炭消费总量，推广使用洁净煤。

4、强化工业污染管控。强化工业污染管控，要确保化工等主要行业重点企业环保设施稳定高效运行，全面降低工业企业污染排放，减少随意排放；加强对电力企业的监管，按重污染天气级别采取相应的限产措施，减少污染物排放。

严格落实企业管控措施，对所有涉及排放不达标，手续不齐全的企业全部停产到位，安排驻厂人员24小时驻厂监管，确保关停到位。强力拆除“小散乱差”企业，对拆除不到位的企业进行了二次清除，将拆除后的设备全部清理到位，同时坚持定期排查，严防“小散乱差”企业死灰复燃。

防治工业污染要树立经济建设和环境保护同步发展的指导思想，把工业污染防治纳入统一的社会经济发展规划；贯彻“以防为主，防治结合，综合治理，化害为利”的方针；通过技术改造，发展无污染和少污染的新工艺、新设备、新材料、新产品。不合理的产业结构是造成雾霾频发的深层原因，因此必须尽快调整产业结构，严控钢铁、汽车、石化、水泥等项目的审批，优先发展太阳能、水电、风能等清洁能源项目。

5、加强汽车尾气治理。要进一步加大工作力度，不仅要加强汽车和其他机动车尾气排放检测，也要切实加强对机动车生产、使用、淘汰等全过程环境监管，加强机动车尾气污染治理。同时，要结合国外发达国家治理汽车尾气的经验，制订一套行之有效的快速治理汽车尾气排放的方案，建立统一标准的汽车尾气治理站及统一检测治理数据库和汽车技术档案，对严重超标排放的车辆进行强制修理，或强行淘汰报废。

要改变目前以人工检查为主的监管手段，利用机动车现有车载排放诊断系统打造“车联网”，提升监管能力。以车载排放诊断系统为基础的“车联网”能够帮助环保部门实现科学监管。

征收“雾霾税”和“拥堵费”，以治理机动车尾气所产生的雾霾排放。应加大对新能源汽车的支持，提高尾气排放成本。一是研究对汽油加征“雾霾税”，充分发挥成品油价格机制作用，以市场手段减少汽油消耗；二是研究在大城市试点征收拥堵费，在上下班高峰期以及市中心区域征收拥堵费，以减少同时上路汽车所产生的瞬间尾气排放量的大幅上升；三是加大对新能源汽车的补贴力度。基本淘汰黄标车，加快淘汰老旧机动车，对高排放机动车进行专项整治，鼓励使用清洁能源汽车。

油品质量是影响机动车尾气排放的重要因素，当务之急应该提升和改善油品的质量。在我国，政府部门对于汽车尾气排放造成的环境污染问题一直都高度重视，也采取了众多措施手段，但是政府部门仍应加大执法力度。

6、加快解决燃煤污染问题。燃煤污染一直以来都是大气污染的主要来源，也是雾霾灾害频发的重要成因。近几年，各级政府强力治霾，采取超低排放改造，清洁能源替代、清洁高效利用等多种手段治理燃煤污染，取得了较为明显的成效。但随着工业化、城镇化的进程加快，以及能源结构的持续升级，大气污染治理依然形势严峻、任务艰巨。燃煤结构不合理是燃煤污染加重的主要原因，优化能源结构是大气污染治理的重要方向。

燃煤污染治理要全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，实施以电代煤（不应鼓励、补贴使用煤发的电）、以气代煤（首先考虑天然气和各种生物燃气），全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉。出台鼓励性补贴政策，探索淘汰所有大、中燃煤锅炉。淘汰小锅炉无外乎就是改变排放方式，由过去面排放变为点排放，由过去的低空排放变为高空排放。抓紧解决机制和技术问题，优先保障可再生能源发电上网，有效缓解弃水、弃风、弃光状况。加快秸秆资源化利用。

政府要从源头和本质上，从供暖模式、本质治理和工艺上来进行提高和改进。应进一步加大对企业的监管力度，提高企业排放标准；对企业在改变能源结构过程中取得的新途径、新效果、新成绩给予适当奖励。多途径改变能源结构。充分利用市场机制，发挥民间资本的优势作用。

7、有效应对重污染天气。坚决打好蓝天保卫战，要有效应对重污染天气，加强对雾霾形成机理的研究，提高应对策略的科学性和精准性。应当进一步加强针对重污染过程的系统研究，从多污染物协同控制的角度，形成研判—决策—实施—评估—优化的科学支撑体系，以科技创新引领我国大气污染防治进入到精准管理新阶段。

将重污染天气应急响应纳入地方政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制，将重污染天气比照突发事件进行应急管理。重污染天气的预报是技术层面的行为，预警是行政层面的行为。预警信息一经发布，当地政府就应当按照应急预案迅速啟动应急响应。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任。

扩大重点区域联防联控范围，强化应急措施。统一重污染天气预警分级标准，加强区域预警联动和监测信息共享；并强化区域联动机制，探索建立跨地区环保机构。严格落实现有大气污染防治措施，有效减少大气重污染天气的发生；当预测到可能出现重污染天气时，要提前预警，及时启动重污染天气应急预案，果断采取相应措施。

三、结论

我国城市雾霾的产生机理是内外因共同作用的结果，污染物排放是雾霾形成的内因，不利气象条件是雾霾形成的外因。治理雾霾是一个循序渐进的过程，应坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，加强环境治理能力现代化建设，以生态文明建设来推进经济社会健康发展。采取积极有效的政策措施，转变粗放型的经济增长模式，发展集约型的经济增长模式，努力发展低碳经济。同时，雾霾问题也有力推动了产业结构升级和优化能源结构的步伐，引发了政府、企业和民众对于经济发展健康模式的思考。

主要参考文献：

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