公务船船员身份定位和职业发展困境与对策

张 军

我国现有公务船主要属于海事和海警两大系统。海事公务船是隶属于各海事管理机构的海巡船艇，是保障海事管理机构行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染水域、水上搜救、海事调查、航海保障等海事中心工作顺利进行的重要工具。[1]中国海警局由原海监、渔政、海关缉私和公安边防海警整合而成，其所属船艇承担着管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，参与海上应急救援，依法组织或参与调查处理海上渔业生产安全事故，按规定权限调查处理海洋环境污染事故等任务。本文公务船船员是指在上述公务船艇上服务，负有船舶安全责任，从事管用养修工作的专职船员，部分由于工作需要同时身兼行政、执法职责。公务船船员是公务船上的能动因素，其素质的高低决定了海上工作的完成质量。

从进入21世纪第二个十年开始，我国为建设海洋强国的需要，对政府涉海部门进行了深化改革。随着改革的进行，公务船船员群体在大环境改变的情况下，面临着诸如身份定位和职业发展等方面的变革。

由于海事系统转制入公对公务船船员缺乏制度设计，使得原任职于船上的人员身份尴尬。而海警局由于是由多支队伍整合而成，所面临的情况更加复杂，其顶层设计已完成，已在国家海洋局下设海警司（海警司令部、中国海警指挥中心），但基层船队整合却进展缓慢，这势必对其船员产生影响。

2016年12月31日，2011年《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》（以下简称《11规则》）过渡期结束，新规则全面生效，而新规则对公务船船员的规定缺位，也对公务船船员造成了不利的影响。

面对新的形势，公务船船员管理改革步伐无法跟上，广大在公务船工作的船员面临职业发展方面的困难。公务船船员作为我国民间、政府、军队三种海上力量的重要一环，解决其现今所面临的困难至关重要。

一、公务船船员的身份定位问题

1.海事公务船船员

海事管理机构的公务船船员按身份编制划分，基本包括以下三类：

①公务员编制。包括直属海事管理机构海巡船在船正式在编人员。

②事业单位编制。包括海事管理机构航海保障部门船上工作的在编人员。

③社会化用工。形式上包括个人直接与用人单位签订合同和第三方管理公司派出两种形式。

身份定位问题存在于公务员编制的船员群体。最明显的问题是，直属海事系统转制入公之后，各海事管理机构并无船员职务序列。[2]公务船船员按《中华人民共和国公务员法》规定纳入一般公务员的职务和级别序列。根据《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国船员条例》对公务船舶和船员的定义，公务船船员应指取得船员注册资格，为政府公务船舶的正常运行而履行职务的工作人员。对其管理理应同时按公务员和职业船员的特点进行。[3]但《中华人民共和国公务员法》作为法律，其优先级高于作为《船员条例》的行政法规。而公务员编制中又无船员岗位，使公务船船员的身份得不到承认，处境尴尬。

2.海警局公务船船员

相比于海事公务船船员的构成，海警局公务船船员构成更加复杂。

①公务员编制：原海关缉私船上人员。

②事业单位编制：原海监和渔政船上在编人员。

③武警现役：原公安边防海警船上人员。

④社会化用工：多存在于原海监和渔政船上。

另外，原海监和渔政系统管理层级不统一，如海监既有直属，又有地方所属，且都有一定规模；各层级渔政机关大多都有相应的渔政船，甚至部分地方渔政海监就是同一批人马。

海警局公务员编制的船上人员面临的情况与海事管理机构的类似。从2017年海警局接收普通高校毕业生公告来看，海警局新接收的航海类毕业生全部加入武警现役，这表明增量船员身份已明确。但是对存量船员来说，限于个人条件，全部转为现役并不现实，随着整合的进一步深入，其最终身份还有待确定。

二、公务船船员的职业发展问题

1.薪酬待遇偏低，激励机制不健全

公务员编制船员薪酬已与船上实际履行职务脱离关系，按照公务员薪酬体系执行，无水陆差异。同时存在责任收入倒挂的情况，例如实际履行船长职责的科员因工作年限和行政级别的原因，收入甚至低于履行驾驶员职责的主任科员。此种薪酬结构虽合乎法律，但显失公平。

事业编制船员各级船上岗位之间级差过小，激励机制有限。目前，在事业单位工资标准定期调整中，船员系列并未单独列出，调整幅度只能参照陆地标准执行，水陆差别大幅缩小，这对从事水上作业的船员显失公平。

社会化船员薪酬水平两极分化。例如，由第三方整套班子派遣船员的公务船，由派遣公司按企业标准提供薪酬，明显高于各单位自有船员。而非整船派遣的社会化船员薪酬水平与相同职务的商业运输船上船员相比较低，又不能享有或只能部分享有在编船员的福利待遇。不同工同酬，难以调动船员的工作积极性，使提高船员竞争意识、促进船员提高素质的目的无法达到。[4]

同时，津贴发放不规范，各单位执行的海上作业津贴、船员伙食费、节油奖、安全奖、目标奖名目不一，标准各异。因船员属于小众群体，社会影响有限，在中央规范津、补贴的政策下，一些对船员来说合理的津、补贴被殃及。另外，现有某些津贴标准明显偏低，例如海事系统航海保障中心的公务船水上作业津贴和伙食补贴依然执行的是10年前甚至是20年前的标准。

2.《11规则》对公务船船员的不利影响

2011年11月27日公布的《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》于2012年3月1日起生效。对持有各类证书的公务船员的影响是全面的，[5]总体上对公务船船员的考试发证设置了人为的障碍。不利影响如下：

（1）使公务船船员考试发证无规可依

一直以来，各公务船所属单位实行自管模式，即由所在单位自行管理。[6]我国并未出台过国家层面的公务船船员考试和发证管理办法，[2]仅有深圳海事局制定实施了《深圳公务船船员适任考试和发证办法》，其他规范性文件也较少。在《11规则》实施以前，公务船船员一般按照商船船员要求参加评估、考试、见习来取得适任证书。

而《11规则》第六十条第（五）款明确规定，在公务船服务的船员不适用本规则。这就从根本上否定了公务船船员按照《11规则》取得适任证书的合法性。

尽管《11规则》设定了到2016年12月31日截止的过渡期，但而今过渡期业已结束，公务船船员的培训考试发证规则仍未出台。面对公务船船员的换证和职务晋升需求，各单位和船员个人在无规可依的情况下不得不采取特事特办的方式，继续参照《11规则》执行。

（2）适任培训要求难以满足

《11规则》明确规定，申考管理级船员必须满足相应的适任培训要求。现只有大型公务船工作休息制度尚能满足脱产学习要求，中小型海巡船艇受人员编制数量和工作制度限制，难以满足在岗人员三个月的脱产学习要求，而不脱产势必又要面临难以满足培训出勤率要求的两难境地。

现有制度下，除整船交由社会化管理的船舶外，船上工资收入普遍不高，水上作业津贴标准偏低，甚至部分项目还停留在20世纪90年代的水平。而各培训机构收取的培训费用少则七八千，多则上万，在大连地区相当于公务船操作级船员月工资的两倍左右，完全由个人承担是一笔沉重负担。在当前国家严格财政制度的前提下，各单位对这一新增培训费用的态度和规定各异。

3.服务资历认定困难

船上服务资历是船员晋升考试的依据，是保持适任证书有效的必要条件之一，对每个船员的重要性不言而喻。

从2013年4月1日起，中国籍船员需携带二代居民身份证、船舶签证簿或船舶IC卡或公司相关证明材料，办理船员任解职登记，海事管理机构对船员服务资历实行电子化管理。而实际上由于公务船所属主体和工作性质特殊，使得该项制度与公务船船员服务资历管理对接困难。

目前公务船船员若要录入船员服务资历，或是持单位相关证明到海事管理机构办理任解职登记，或是采取一事一议的方式，由公务船所属单位和海事管理机构协商解决。但这两种方式仅适用于在海事管理机构登记、系统中可以查到信息的船舶上服务的船员。据了解，除海事管理机构所属公务船外，有相当部分原海监、渔政船艇和全部公安边防、海关缉私船艇，由于所属主体的特殊、工作性质和职能不便在海事管理机构登记，未纳入海事管理机构船舶管理系统之中。现行的发证系统又要求以网上资历为准，在海事管理机构船舶管理系统查无此船的情况下，服务在这部分船艇上的船员服务资历就无法录入。

大多数公务船在招录船员时持有海事管理机构签发的适任证书是必要条件之一，面对无法正常录入服务资历的情况，别说职务晋升就连保持证书有效难度都大大增加。以上困难导致部分人员选择放弃海事管理机构签发的适任证书，改持渔业证书甚至伪造资历或干脆无证上岗。面对此种现象，作为国家船员主管机关的海事管理机构又缺乏有效监管手段。

4.职业目标模糊

（1）在编船员的职业目标问题

船员岗位通常按专业技术类对待，实际中因为单位性质和工作性质的原因，公务员编制和事业编制的公务船船员部分还要兼有行政、执法等职责。

毋庸讳言，由于历史传统和客观条件的限制，涉海政府部门存在重陆轻海的管理倾向。公务船船队地位较为边缘，这从各涉海机构的内部部门设置排序上就可见一斑。现行公务船船员管理各部门、各单位自成一体，没有一套体系完整、有激励机制、能使从业者获得职业荣誉感的制度。

对于在编人员，尤其是受教育程度高、专业素质好的中青年船员，更倾向于走上行政管理、执法等人们认可度更高的岗位。再加上上述各种原因导致的船上工作吸引力下降以及船上相对艰苦的工作环境，使很多人感到船上工作看不到前途，在意愿上不愿从事船上工作，倾向于向陆上机关发展。导致在编船员流失，破坏了正常的人员年龄和职务比例以及队伍的稳定性。

而现实情况是很多青年骨干尽管能力强，业务精，却因其船员身份在竞争中处于劣势。对于有些机关编制为公务员或参公管理而船上为事业编制的单位，要想跨越编制类别的鸿沟更是难上加难，意愿和现实存在的巨大差距反过来又进一步影响到在编船员的工作积极性。

（2）社会化船员的职业目标问题

目前，除少数大型公务船外，公务船通常航区为沿海航区，又以中小型船艇占多数。在现行船舶航区、等级划分上层次较低，甚至有部分本港船，而本港船的证书管理都没有被纳入《11规则》体系之内。在公务船考试发证规则未出台以前，即使参照《11规则》执行也使得在公务船上服务的船员处于不利的地位。

首先，我国绝大多数航海类院校培养目标都是持无限航区一等适任证书的船员，很多在公务船上服务的船员若要参加职务晋升考试，就必须面对证书降航区、降等的问题，因社会化船员完全依赖船员职业谋生，因此对证明其职业资格的适任证书和服务资历更加看重。这一点使公务船对高素质船员的吸引力降低。

其次，由于公务船的日常业务和一般商船差别明显，公务船上的服务资历对于船员再接受其他船东雇佣时毫无优势可言，甚至还是在与拥有商船资历的船员竞争职位时的短板。对没有编制保障的社会化船员来说，这进一步降低了公务船对高素质船员的吸引力。

另外，在船上职务晋升方面，社会化船员和在编人员混合编组的船上，社会化船员常处于劣势。通常部分或全部高级船员、船长由在编人员担任，这在很大程度上限制了社会化人员在船上职务的晋升空间。

以上原因使社会化船员很难树立坚定和长期的职业目标，职业目标的缺失不可避免地对船员责任感和工作动力产生不利影响。

受上述原因影响，公务船船员职业发展困难新旧叠加，解决问题渠道不畅，让有体制化依托、本应有正规化优势的公务船船员群体成为“灯下黑”。这种形势极不利于公务船船员队伍的稳定、建设和发展，造成了人员流失，挫伤了公务船船员的工作热情。船员作为特殊职业，培养周期长，专业化程度高，流失容易回流难。

尽管各公务船所属单位都做出了一些努力，但各自为战力量分散，不足以系统解决这一问题。应该说，多年的努力已经使我国公务船船员队伍逐步迈向专业化、正规化。在顶层设计上，公务船已被划分为归属海事和海警两大系统。但具体到基层各单位部门，海事公务船受转制入公的影响，海警局内部原各部门之间的公务船正在整合中，都涉及公务船船员的方方面面。各船员使用单位和船员主管机关的关系尚待理顺，公务船和公务船船员的相关法规还不健全，诸多方面都影响到公务船船员的身份定位和职业发展问题。

三、建议

为明确公务船船员身份定位，尽快使其摆脱职业发展困境，本文提出如下对策建议，按照难易程度近期可重点解决：

1.近期目标

（1）各公务船所属单位设置专门部门或人员负责公务船船员培训和证书管理事务，帮助船员解决包括资历申报、培训、考试、发证、知识更新、证书再有效等一系列专业而烦琐的问题，使公务船船员更好地发挥在公务船上的主体作用，更好地履行职务职责。

（2）国家海事管理机构尽快出台公务船船员培训考试和发证办法，使公务船船员考试发证有规可依。新规则应根据公务船船型和业务特点合理划分航区和等级，调整公务船和商船适任证书的关系，使之能顺利对接。

深圳海事局2004年施行的《深圳公务船船员适任考试和发证办法》可作为参考的成功范例，不仅海事系统，当时包括渔政、海监等部门的公务船船员都被纳入其中，提升了深圳海事局辖区公务船船员队伍的专业化和正规化水平，起到了良好的社会效果。

2.中期目标

中期应着力于以下方面：

（1）完善制度设计，明确公务船船员身份。海警局船员以武警现役为主，减少其他编制类型。应利用好专业技术类公务员管理办法落实的契机，完善所属船员内部管理制度。

根据《中华人民共和国公务员法》第十四条规定：“对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”应充分考虑船员的风险性、艰苦性、流动性等因素，推动船员职位单独管理，从制度上解决公务员编制船员的身份问题。

（2）在法律允许的框架内，提高公务船船员待遇。

对于公务员《中华人民共和国公务员法》明确规定公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。船员由于其特殊的工作环境和工作性质，理应在法律允许的范围内探讨津补贴种类和标准，适当提高船员待遇。

事业单位应抓住改革的机会，增设水上系列正高级职称，建立水上中高级职称的水陆对接互认，完善船员职务和薪酬制度，合理规范船员调整工资标准与陆地工作人员的比例。

对收入标准偏低的社会化船员可参照在编人员的工资标准，实现同工同酬。

（3）发挥海事管理机构作为船员管理机构的作用，与海警局共同就持非军事船员证书人员协调建立一套行之有效的船员监督管理办法。

3.远期目标

各公务船所属单位应逐步简化和明确公务船船员编制类别，建立公务船船员职业发展规划，建设一支专业化正规化的公务船船员队伍。要实现远期目标应：

（1）从入口上根据实际需要补充人员，甚至适当扩大招录比例，增加人才储备，除面向社会公开招考外，还可以与航海类院校合作，扩大后备人员的储备。

（2）建立正常的岗位晋升和跨部门流动机制，人员流动不宜过缓也不宜过急，选拔比例可按招录时扩大的比例。

（3）继续加强组织建设和政治学习，增强责任感和使命感。加强人员技能的培训、实践磨炼，提高职业荣誉感和归属感。

公务船船员作为一支重要的海上力量，最终应成为一支具备责任感使命感、年龄结构合理、人员适任、一专多能的有力队伍，为我国实现海洋强国战略做出其应有的贡献。

[1]林梓渲,时骏.交通部直属海事系统公务船船员管理改革浅谈[J].珠江水运,2002(10)：8-10.

[2]徐忆.宁波海事公务船员管理模式及配备标准的研究[D].大连：大连海事大学,2015.

[3]王胜智.公共部门人力资源视角下的公务船船员管理[J].航海,2015(5)：72-74.

[4]温州辖区海事公务船艇船员管理现状分析及建议[EB/OL].(2017-10-29)[2017-12-12].https：//wenku.baidu.com/view/465b9deb844769eae109ed75.html.

[5]任德夫.沿海三等船员考试现状及对策[J].航海教育研究,2015(3)：19-22.

[6]航运交易公报.公务船：第三方管理渐成趋势[EB/OL].(2016-05-23)[2017-12-12].http：//www.cnss.com.cn/html/2016/news_management_0523/215598.html.