2017甘肃扶贫攻坚报告

党的十八以来，甘肃省委省政府按照习总书记视察时作出的“贫困地区党委政府要把主要精力放在扶贫开发上”的重要指示和要求，坚持把脱贫攻坚放在重中之重，使得脱贫攻坚取得了明显的阶段性成效。但甘肃省内86个县市区中，还有58个县分属国家扶贫开发六盘山片区、秦巴山片区和藏区三大片区，再加上17个插花型贫困县，共有75个国家级贫困县。这些贫困县市区主要集中分布在黄土高原残垣沟壑区、秦岭-六盘山支脉石山区和青藏高原高寒冷凉区，扶贫成本高，脱贫难度大。都是最难啃的“硬骨头”。甘肃要全面建成小康社会，消除这个最大的短板是当务之急。

甘肃属于西部欠发达的省份，由于自然、地理、历史等原因，长期以来主要的经济指标和城乡居民收入在全国排名靠后，贫困人口多、贫困面积大、贫困程度深。多年来，甘肃历届省委带领各族人民经过艰苦探索和积极实践，不仅实现了从“一方水土养活不了一方人”向稳定解决温饱问题的历史性转变，而且创造了中国扶贫史上第一个有计划、有组织、大规模开发式扶贫，集中连片推进的区域性扶贫开发，大规模易地扶贫和生态移民搬迁“三个第一”的典型经验。

中国特色社会主义进入新时代，回顾甘肃扶贫开发的历史进程，梳理甘肃扶贫攻坚的新进展、剖析甘肃扶贫攻坚面临的问题和不足，提出进一步推进甘肃扶贫攻坚的对策建议，对于新时代打赢脱贫攻坚战，确保甘肃与全国一道全面建成小康社会，具有十分重要的理论和现实意义。

甘肃扶贫开发的历史进程

甘肃地处黄河上游，东接陕西，东北与宁夏毗邻，南邻四川，西连青海、新疆，北靠内蒙，并与蒙古人民共和国接壤。境内地形呈狭长状，东西长1655公里，南北宽530公里，地貌复杂多样，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁等类型齐全，交错分布，地势自西南向东北倾斜，大致可分为陇南山地、陇中黄土高原、甘南高原、河西走廊、祁连山地和河西走廊以北地带等各具特色的六大复杂的地形区域。

甘肃是我国最贫困的省份之一，又是少数民族聚居区。受区位、历史和改革开放后国家梯度发展战略的影响和限制，甘肃经济发展水平长期落后于全国平均水平，同东部发达省区相比，发展差距较大。作为西部贫困省份，甘肃14个市州自然条件差异很大，农村经济发展水平很不平衡，城市近郊和河西地区发展较快，中东部地区和南部的广大农村地区经济发展相对缓慢，城乡差距突出，城市的聚集和辐射功能十分有限，工业反哺农业、城市支持农村的基础条件比较薄弱。农村内在的封闭性以及资源和生产要素流动性差，使得农业产业化经营水平低，扶贫任务十分艰巨。甘肃历届省委围绕如何让农民增收、如何减少贫困人口数目、如何改善贫困群众生活等，始终把深入推进扶贫开发作为加快经济社会发展和改变农村贫困面貌的重点任务。

总体上看，在中央实施精准扶贫战略之前，甘肃扶贫开发经历了三个发展阶段。

第一阶段是从1982-1993年，以“三西”（甘肃的河西、定西和宁夏的西海固，被称作“三西”地区）农业建设为重点。1982年9月，党中央、国务院决定将甘肃中部地区的定西、会宁、通渭等20个县和河西地区的民勤、古浪、天祝等19个县列入国家“三西”建设范围，开始了新中国成立以来甘肃省规模最大、持续最久的农村扶贫开发。1983年，国家实施区域性扶贫开发政策，安排“三西”专项资金，支持甘肃省以定西为代表的中部干旱地区和河西地区的农业开发建设。1986年，甘肃开始在老区、少数民族地区和以南部山区为重点的困难地区实施扶贫开发。

第二阶段是从1993-2000年，即以实施《国家八七扶贫攻坚计划》为重点。1993年，甘肃省提出《四七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》（“四七计划”即用七年时间解决400万贫困人口的温饱问题），甘肃历届政府先后提出“兴河西之利，济中部之贫”、“有水走水路，无水走旱路，水旱路不通另找出路”、“四个一（一人一亩基本农田，一户一亩经济林果园，一户出售一头商品畜，一户转移一个劳动力）”、“修梯田、打水窖、兴科技、调结构”等扶贫开发路子。通过“三西”建设、全面扶贫、“四七”扶贫攻坚三个阶段的工作，到20世纪末，甘肃实现了全省基本解决农村贫困人口温饱问题的阶段性扶贫目标。

第三阶段是从2001-2010年，即以实施《中国农村扶贫开发纲要》为重点，开始从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

1982年到2012年，甘肃贫困地区农民人均收入由不足100元增加到4507元，贫困人口由1254万人减少到692万，贫困率由74.8%降低到33.23%，贫困地区生活条件明显得到改善。2011年出台了《甘肃省扶贫开发条例》，促使扶贫工作走上法治化道路；建立了财政扶贫投入稳定增长机制，开展对口帮扶、东西协作，使扶贫工作由单一部门主导向专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫全方面转变。

经过三十多年的扶贫开发工作，甘肃在扶贫开发工作方面取得了三大历史性突破：一是彻底解决了贫困人口的生存和温饱问题；二是较大幅度地改变了贫困地区基本面貌和生产生活条件，提高了自我发展能力；三是探索形成了一套行之有效、科学配套的扶贫开发工作体制机制，扶贫开发走上科学发展的轨道。特别是对整村推进与连片开发结合的探索及模式，被写入了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，成为新阶段中国农村扶贫开发的重要举措，并在全国贫困地区全面推开。正如甘肃省委书记林铎所说的：“多年来在党中央国务院的亲切关怀下，在国家有关部委的大力支持和社会各界的倾力帮助下，历届省委省政府带领全省各族人民发扬‘人一之我十之，人十之我百之的甘肃精神，经过数十年如一日的艰苦探索和实践，不仅实现了从‘一方水土养活不了一方人向稳定解决温饱问题的历史性转变，而且创造了中国扶贫史上第一个有计划、有组织、大规模开发式扶贫，集中连片推进的区域性扶贫开發，大规模易地扶贫和生态移民搬迁‘三个第一的典型经验。”①实践证明这些探索是成功的，不仅有效推动了甘肃的扶贫工作，也给全国扶贫工作提供了有益的借鉴。

党的十八大以来，甘肃省委省政府深入贯彻落实习总书记精准扶贫精准脱贫战略思想，按照习总书记视察时作出的“贫困地区党委政府要把主要精力放在扶贫开发上”的重要指示和要求，围绕与全国一道全面建成小康社会这一中心，聚焦精准扶贫、精准脱贫这一主题，咬定到2020年农村贫困人口全部脱贫这一目标，把带领贫困地区群众过上幸福美好新生活作为最大的责任，不断完善扶贫开发的思路和举措，开展“联村联户，为民富民”行动，由单位联系贫困村，干部联系贫困户，省市县乡1.5万个单位40多万党员干部与全省1.6万个贫困村67万贫困户结成了对子，宣传党的政策，了解社情民意，疏导群众情绪，强化基层力量，促进惠农政策落地，帮助群众脱贫致富。

积极推进“1236”扶贫攻坚行动，即紧紧抓住持续增加贫困群众收入这一核心，以稳定实现扶贫对象两不愁三保障为目标，在基础设施建设、易地移民搬迁、金融资金支持、公共服务保障、能力素质提升等六个方面取得较大突破。

加快实施1+17精准扶贫、金融扶贫政策措施，出台了精准扶贫、精准脱贫工作的实施意见，配套实施安全饮水、危房改造、电商扶贫、金融支撑等17个支持计划系列政策措施，紧盯对象、目标、内容、方式、考评、保障六个精准，因户因人精准帮扶，分类施策，整合涉农扶贫资金，整合不同部门不同渠道的各类扶贫资金，根据不同贫困程度和脱贫的难度，直接切块到县，由县里统筹使用，重点解决一批多年想解决而无法解决的大事和难事，建立精准扶贫大数据管理平台，把“互联网+”与精准扶贫相结合，运用大数据系统，提高建档立卡的精准度，对贫困人口实行有进有出的动态管理，统计分析考核扶贫政策落地政策，提高精准扶贫工作效率，这一创新举措得到了党中央国务院的肯定和国务院扶贫办在全国贫困省份的推广。

推行853挂图作业的扶贫方法。在大数据平台建设做到了八个准，即脱贫对象识别认定准，家庭情况核实准，治贫原因分析准，计划措施制定准，扶贫政策落实准，人均收支核查准，对象进出录入准，台账进度记录准；建立贫困人口进出的动态图，贫困村脱贫目标任务图，贫困户脱贫任务村级作战图等五张图；脱贫农户落实三本账，即脱贫计划进入账，帮扶措施办法账，帮扶责任工作账。细化精准扶贫精准脱贫的施工图、任务书和时间表，倒逼帮扶力量到户到人。

这一套精准扶贫、精准脱贫的组合拳，助推甘肃省“十二五”期间累计减贫553.5万人，平均每年减贫100万人以上，贫困发生率由40.5%下降到“十二五”末的13.9%，贫困地区农民人均可支配收入年均增长14.8%，比全省平均水平高出近2%。

甘肃扶贫攻坚的新进展

党的十八以来，甘肃坚持把脱贫攻坚作为一号工程，深入贯彻落实习近平总书记视察甘肃时提出的着力推进扶贫开发，加快改变贫困地区面貌的重要指示，以脱贫攻坚统揽经济社会发展的全局，深入贯彻五大发展理念，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，采取更加务实有力的举措，坚决打赢脱贫攻坚战，确保与全国一道全面建成小康社会。

（一）以集中连片特困区域为扶贫攻坚的重点突破口

一是以少数民族贫困地区为重点突破口。甘肃是一个多民族省份，少数民族地区的贫困问题始终是反贫困的重点。藏区、临夏等少数民族地区的 “一江三河”四大流域区（白龙江流域、黄河流域、洮河流域、大夏河流域）是甘肃扶贫攻坚的重点区域。甘肃积极发挥临夏州依托藏区大市场和面向兰州都市圈的区位优势，以北部干旱山区、南部高寒阴湿山区、中部河谷川塬区三大贫困片带为攻坚重点，积极推进区域性特色种植业、设施养殖业规模化发展，支持发展商贸流通业，与甘南藏区扶贫开发相统筹，支持发展畜产品加工流通业、清真食品工业、草原旅游和回藏风情旅游。在甘南州、临夏州实施游牧民定居、易地扶贫搬迁、生态移民和农村危旧房改造、灾区灾后恢复发展和乡村基础设施、生态环境改善及公共服务设施建设项目，提高民族地区农牧民健康生活水平和自我发展能力，促进民族地区经济跨越式发展和社会长治久安。

二是以庆阳革命老区为重点突破口。甘肃坚持以能源开发为依托，以工促农、工农共建，统筹能源基地乡、村的基础设施配套、增收产业水平提升和服务基地的各类劳务技能培训，发展肉、蛋、奶、菜、果和第三产业，积极支持农田水利、人畜饮水安全项目和贫困乡村的“告别土窑洞”工程。

三是以中部干旱地区为重点突破口。围绕“引洮供水工程”，以乡村渠系配套为重点，实施农田灌溉、安全饮水、农户沼气、危房改造和农村道路等基础设施建设项目，继续实施退耕还林还草、小流域综合治理，努力改善贫困乡村和贫困群众的生产条件和人居环境。以打造国家级示范基地为目标，进一步推进马铃薯、中药材、高原夏菜、林果业规模化发展和精深加工，延伸产业链条，实现效益最大化。

四是以南部高寒阴湿山区为重点突破口。根据该区域不同气候特点，按照“小规模、大群体、一乡一业、一村一品”的思路，大力扶持中药材、油橄榄、核桃、花椒、茶叶、蔬菜和小杂粮等区域特色产业发展，建设特色林果业、特色农产品产销交易中心和加工基地。同时，着力实施农村交通、人畜饮水、农田有效灌溉等基础设施项目。统筹推进小陇山、关山等林缘区贫困乡村发展，促进山区生态保护、经济发展、治穷致富。

五是以河西特困移民区为重点突破口。重点实施过渡房改造、土地改良、清洁能源利用、种养业发展、高效节水、技术培训等项目，使移民安置地基础条件得到较大改善，耕地沙化、盐渍化问题得到较快治理，农田村社防护林网配套完善，人居环境明显改善，社会服务功能基本具备，乡村组有活动阵地，新型农村合作医疗参合率、适龄儿童入学率、九年义务教育普及率等基本达到当地平均水平。正是以集中连片特困区域为重点突破口，统筹破解特殊性、迫切性、关键性难题，整体规划，整合资源，综合施治，有重点、有目标地实施一批集特色资源开发和教育、衛生、文化、就业、社会保障等为一体的综合扶贫工程，优先实施基本条件改善、主导产业培育、公共服务配套等关键项目，发展壮大特色优势产业，取得显著成效。

（二）加快基础设施建设进程

基础设施建设滞后的确是影响和制约甘肃省扶贫攻坚的主要瓶颈之一。甘肃自然条件差，基础设施建设相对滞后，贫困地区往往地处偏远，境内山大沟深，群众行路难、吃水难、用电难、住房差的现象还较为普遍。为此，甘肃省委出台了《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》明确将“加快基础设施建设的主要着力点，把破解路、水、电、房等瓶颈问题作为扶贫攻坚的关键。

一是加强农村道路建设。加大资金投入力度，提高财政补助标准，用好国开行贷款等国家相关政策性金融信贷资金，优先安排没有通村道路和产业发展急需贫困村的道路硬化工程。

二是保障农村饮水安全。利用国开行贷款开展农村饮水安全项目工程，立足不同旱情特点和水源条件，加快骨干调水工程和小型水利项目建设，实施小流域综合治理。

三是加强农村电力建设。加快农网升级改造，提高其覆盖面。首先解决了无电户和易地扶贫搬迁安置区的用电问题；通过国家支持建设光伏分布式电源，解决了游牧民和居住偏远分散的农户用电问题。

四是加快农村住房建设。按照特困户、易地搬迁、地震灾区和灾害多发区“四优先”的原则，加快危房改造建设工作，逐步提高省级补助标准。同时，把易地扶贫搬迁作为贫困群众“挪穷窝”的重要举措强力推进。要想富，先修路，路、水、电、房与千家万户密切相关，是脱贫致富的先决必需条件。

甘肃始终把加快基础设施建设作为贫困地区“换穷貌”的重中之重，以基础设施的改善带动富民产业发展，促进贫困群众持续增加收入，着力改变贫困地区面貌。

（三）积极培育和发展特色优势产业

大力发展特色优势产业，突出区域主导产业，建设能大面积带动群众致富的产业带，这是反贫困的重要突破口。甘肃各地根据不同自然条件和传统优势，坚持扶贫项目资金到村、效益到户的原则，全面推进贫困乡村特色产业发展。

一是着力构建特色支柱产业发展及支撑体系。坚持以市场为取向，突出资源禀赋特色，制定专门规划，设立专项资金，充分发挥贫困乡村资源优势，按照优质、高产、高效、生态、安全的要求，大力发展现代农业，进一步支持区域性主导产业，支持龙头企业和种养业大户向贫困地区延伸发展，着力构建特色支柱产业发展及支撑体系，支持发展草食畜、设施蔬菜、优质林果、马铃薯、中药材、 乡村文化旅游等特色优势产业，提高产品品质和产业层次，扩大规模效益，促进群众增收。

二是积极培育和发展特色优势产业。围绕产业基地和农副产品加工、仓储、流通，采取政府支持企业、企业带动农民、农民集资入股等形式，实施“一县一业”产业对接和“一村一品”产业培育工程。扶持发展以民间民俗工艺品资源和人才为依托的劳动密集型产业。以甘南、临夏、平凉、庆阳、定西、白银、天水、张掖、武威等有条件的乡村为重点，大力发展奶牛、肉牛、肉（绒）羊、肉鸡、蛋鸡及生猪等养殖业，扶持贫困地区种植优质牧草，新增肉牛、肉（绒）羊，发展设施牛羊养殖育肥大县、生猪养殖大县、肉蛋鸡养殖大县。以定西市等适宜区为重点，大力引进推广新品种、新技术，扩大种植面积，带动陇南、武威、张掖、天水、平凉、庆阳、白银、兰州等市规模化发展、集约化经营，着重加强新品种选育、脱毒种薯扩繁、精深加工及终端产品开发和鲜薯外销等方面的能力建设，扶持龙头企业加工马铃薯变性淀粉、薯条薯片及高档休闲食品，带动贫困群众脱贫致富。以天水、平凉、庆阳、陇南、白银、武威等适宜区为重点，大力扶持发展特色林果产业，新植经济林，扩大优质果品种植面积。突出发展苹果、梨、桃、杏、葡萄、人参果等优质水果和花椒、核桃、油橄榄、枸杞、红枣等特色干鲜果，重视鲜果分级、包装、贮藏等设施建设和技术引进，有效增加果农收入。以定西、隴南、甘南、天水等适宜区为重点，大力发展道地优质中药材和藏药材。建设规范化中药材种植、中药饮片加工和特色中成药、藏药生产基地，建立健全规范化种植、标准化生产、集约化经营、系列化研发的现代中药产业链，逐步实现我省中药材产品结构优化和产业升级。以沿黄灌区、泾渭河流域、白龙江流域的县区周边公路和交通沿线为重点，发展优质瓜果蔬菜产业。以标准化、无公害为品牌，积极推广日光温室和塑料大棚，重点发展高原夏菜、反季节特色蔬菜、脱水蔬菜及甜瓜、瓜子、黄花菜、食用百合等特色产品。甘肃全力推进农业产业化经营，建立健全贫困地区绿色食品认证、原产地认证和农产品质量安全体系，打造特色品牌，做大做强扶贫产业基地，扶持发展一批产业关联度大、集约化水平高、带动能力强的扶贫龙头企业。重视支持贫困地区农产品贮藏、保鲜、加工等设施建设和农产品市场建设，提高商品率。积极发展种养业大户和营销大户，大力发展农民专业合作组织，积极引导贫困农民走向市场，多渠道实现农产品增产增效。积极支持贫困乡村兴办“农家乐”、“牧家乐”、“林家乐”，开展“红色旅游”、“生态旅游”、“文化旅游”，培育贫困地区新的收入增长点。

（四）加快实施易地扶贫搬迁工程

易地扶贫搬迁是甘肃各地深入实施“1236”扶贫攻坚行动的重要抓手，是从根本上解决缺乏基本生存条件地区贫困人口脱贫致富的有效途径和恢复保护生态环境的重要举措。从2001年开始实施易地扶贫搬迁试点工程以来，甘肃已搬迁贫困群众12.77万户64万人。总计投入116亿元，其中：国家专项资金28.55亿元，省级配套1.75亿元，整合其他各类专项资金约28亿元，市县配套2.7亿元，群众自筹约55亿元。搬迁农牧民在生活上发生了翻天覆地的变化，基本实现了“搬得出、稳得住、能发展，可致富”的目标。

实践证明，易地扶贫搬迁是甘肃目前实施的最有效的扶贫措施之一，是一项从根本上改变农村贫困面貌的致富工程和灾害易发区群众的安全保障工程。按照甘肃省政府的《甘肃省易地扶贫搬迁实施规划（2013-2018年）》，确定了13个市（州）72个县（区、市）的834个乡（镇、办）的3445个行政村7403个自然村为迁出区。这些迁出区既是甘肃贫困人口集中区，也是生态环境敏感脆弱区和自然地质灾害易发区。其中，整体搬迁的行政村113个，整体搬迁的自然村（社、组）6896个。

具体来说，主要依托中心村就近安置、新垦土地跨乡镇安置、依托小城镇就近安置、城镇化安置、依托工业园区安置、国有农（林）场安置等六种方式。既将行政村范围内生活在自然条件恶劣、缺乏基本生存条件、居住分散、扶贫成本过高的高山区、自然保护区、地质灾害频发区的群众，就近搬迁到本行政村内交通便利、基础设施条件较好、公共服务较为完善且水土资源承载能力满足安置条件的中心村地区，又利用大、中型水利工程和土地整治项目新开发的较大规模的土地，采取统一规划、统一布局、统筹产业发展，实施大规模集中安置易地扶贫搬迁群众；既充分发挥小城镇辐射性强，要素集聚的特征，将当地贫困群众搬迁至小城镇附近，在保证人均基本口粮田的基础上，通过培训，提高搬迁户生产技能，依托小城镇的有利资源，引导贫困群众以劳务输转、发展服务业等多种形式实现就业，增加收入，又结合城镇建设，在县城、小城镇建设集中小区，将城市周边山区有一定技能和商贸经营基础的贫困群众集中安置，搬迁农户将原有承包地通过合理流转，转包他人经营，获得一定收益外，主要依托城镇的信息、技术、市场等优势，通过从事二、三产业和劳务输出等增加收入，达到脱贫致富目的，并使农民变为城镇居民，享受同城就业、教育、医疗、社保、住房等公共服务；既充分发挥工业园区辐射性强，要素集聚的特征，将当地贫困群众搬迁至临近工业园区，通过培训，提高搬迁户生产技能，依托工业园区的有利资源，引导贫困群众以劳务输转、发展服务业等多种形式实现就业，增加收入，最终实现脱贫致富目标，又在土地资源匮乏地区，由当地政府统一将部分农（林）场收回，通过无偿划拨的形式，作为易地扶贫搬迁项目的安置区，将居住在高深山区、生产生活条件差、基础设施落后村（组）的贫困群众易地扶贫搬迁。这种模式由于土地权属清晰，基础条件好，可有效解决搬迁群众生产、生活用地问题。

（五）强化金融在扶贫攻坚中的支撑作用

扶贫开发的实践表明，越是贫困的地区，越是金融的“盲区”。一方面，农民贷款难、贷款贵，扩大再生产或转变生产模式缺乏金融资本；另一方面，农村金融基础设施薄弱，基础金融服务供给不足。目前甘肃集中连片特困地区大都处在自然条件严酷、交通不便的深山区和边远地区，致贫因素多、贫困程度深、发展难度大、扶持成本高，要如期实现脱贫目标，必须持续加大投入力度，实施集中攻坚。但仅靠目前有限的财政扶贫资金，难以满足扶贫攻坚资金需要。因此，甘肃将财政资金和金融资金有机结合，充分发挥金融资金在扶贫攻坚中的作用，形成集中攻坚的强大合力。按照“1236”扶贫攻坚行动的统一部署，支持引导各类金融机构在贫困地区延伸服务网点、加大信贷投放、强化金融服务、健全和完善金融扶贫机制，为解决最贫困乡村、最贫困群体、最迫切提供强有力的金融支撑。

一是充分发挥财政资金的作用，通过组建政策性担保公司和组织联户信誉担保等形式。甘肃各地各级政府通过出台优惠政策、搭建合作平台、完善激励考核机制等方式，加大财税、货币等支持金融扶贫的力度，探索建立财政扶贫资金用于农业保险补贴的新型扶贫保险融合机制，提高财政扶贫资金使用效益，增强农业风险抵御和贫困农户自我发展能力。

二是通过加大政府贴息、金融机构让利等方式降低农户贷款的利息负担。通过增加金融网点、缩短服务半径等方式，减少农户贷款成本，把“1236”扶贫攻坚行动提出的“支持省农村信用社尽快在贫困地区增设村级金融便民服务站，确保农牧民在2.5公里半径内享受到金融服务”的要求落到了实处。

三是强化政府相关部门服务职能，为金融机构“保驾护航”。在加大路、水、电、气、房等基础设施建设的同时，各级政府相關部门发挥自身优势，在政策宣传、产业规划、技术培训和市场信息等方面，给贫困户提高更多、更好、更及时到位的服务，并协助金融机构开展贷前调查和贷后管理。同时，把诚信体系建设和金融生态环境建设作为金融扶贫工作的重要基础，发挥县乡政府和金融机构工作力量，广泛开展群众宣传教育，引导树立诚信观念，培育信用文化，加快创建信用户、信用村、信用企业，积极促进信用评价成果转化利用，实现金融机构间资源共享，引导涉农金融机构依据信用等级逐步提高授信额度、延长贷款期限、 降低贷款利率，切实加大对贫困地区的信贷投入，打通了农村金融服务的“最后一公里”。

（六）加大教育、文化和科技扶贫力度

甘肃充分发挥教育在扶贫攻坚中的基础性、先导性作用，紧紧围绕“1236”扶贫攻坚行动，积极推进教育扶贫，努力阻断贫困代际转移。

一是加大教育扶贫力度。将加快发展农村学前教育作为教育扶贫的突破口，抓住农村教育发展“短板”，着力扩大学前教育资源，促进农村学前教育的跨越发展，不仅使农村孩子接受到良好的启蒙教育，也在一定程度上解放了农村劳动力；发展面向农村的职业教育，推进职业教育招生改革，探索中高职贯通人才培养模式，在贫困地区实行免费职业教育，形成以农业职业院校为龙头、县级职教中心涉农专业教学点为补充的新型职业农民技能培训网络，开展城乡富余劳动力转移就业创业培训和劳务品牌培训；大力推进县域义务教育均衡发展，除进一步完善义务教育经费保障机制外，加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，扩大信息化优质资源共享，通过宽带网络等方式使得贫困地区义务教育阶段享受到优质数字资源；积极发挥高校人力资源优势，组织实施“万名本科生下基层”、“农业知识和技能普及计划”等项目，帮助贫困地区发展特色优势产业；加大面向农村医学人才的培养力度，积极建设医学本科院校；围绕“电子商务”的蓬勃发展，组织高校培训实用人才，助力电子商务快速发展；建立覆盖学前教育到高等教育的学生资助体系，基本实现落实农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助。实施普通高等教育贫困生专项计划，增加贫困地区高考招生专项名额，扩大农村学生上大学的机会；加大对临夏、甘南等民族地区教育的定向扶持力度，通过培训民族地区双语教师、藏区免费职业教育项目等，提高了民族地区劳动者素质。

二是加大文化扶贫力度。扶贫不仅要扶物质，也要扶精神、扶智力、扶文化。甘肃在华夏文明传承创新区建设大潮的推动下，把公共文化服务体系做为扶贫的有效抓手。在推进“1236”扶贫攻坚行动过程中，甘肃文化和新闻出版广电系统以“乡村舞台”、农家书屋、户户通建设等为抓手和平台，全面推进文化扶贫。一方面通过本土出品的“乡村舞台”调动农民参与自身文化建设的积极性；另一方面，为进一步发挥文化在脱贫致富奔小康方面的精神引领和提升作用，省上通过政府购买公益演出的形式，引导高雅艺术走进基层，走向农村。与此同时，甘肃各地继续实行将博物馆、公共图书馆、文化馆、美术馆和乡镇综合文化站等的免费开放，省文化厅积极争取国家支持贫困县配送流动图书车，有效缓解了边远贫困地区群众看书难问题。

三是加大科技扶贫力度。甘肃重点实施“一县一业”产业对接和“一村一品”产业培育等科技扶贫工程，以科技创新促进“1236”扶贫攻坚行动。通过开展民生科技计划试点工作，围绕贫困地区保障和改善民生的重点任务，建立了一批民生科技综合试验示范基地，突破一批核心关键技术，培育发展一批农村民生科技新兴产业；加强黄河（长江）上游甘肃段生态退化防治及水源地生态环境修复技术、黄土高原水资源高效利用技术、“两江一水”流域生态保护与综合治理技术、水环境与生态环境保护及综合治理技术研究应用；建立科技富民强县长效机制，推广一批科技成果，培育一批优势特色产业，帮助一批农户脱贫；围绕贫困地区主导产业和农民生产实际，开展实用技术培训；建设一批符合贫困县区经济社会发展的共性产业技术创新基地、农业科技示范园区、示范性企业中试基地等；引导科技、资金、人才等要素向58个贫困县区和17个插花型县区优势和特色产业聚集，改善科技基础条件；建立科技信息扶贫网络；开展农村专业技术合作组织示范工程，扶持专业大户、家庭农场、产业化龙头企业等生产经营主体，遴選先进实用技术，选育具有重大应用前景和自主知识产权的种业新品种。

（七）强化公共服务保障

甘肃在完成数字图书馆建设的基础上，完成了公共电子阅览室推广计划，实现了乡镇、社区、街道公共电子阅览室全覆盖，在建制村建设了标准文化活动室。加快推进贫困县社会保障体系建设，扩大贫困县养老保险覆盖范围，将城镇就业人员、灵活就业人员等全部纳入城镇职工养老保险范围；完善城乡居民社会养老保险制度，将符合条件的城乡居民全部纳入保障范围。健全完善失业保险制度，将贫困县的稳定转移就业人员全部纳入失业保险范围。支持贫困县扩大工伤保险覆盖面。将贫困县的转移就业人员全部纳入工伤保险范围。及时足额发放工伤保险待遇，保障工伤职工和供养亲属的基本生活。巩固完善新型农村合作医疗制度，继续稳定参合覆盖面，逐步提高筹资水平和财政补助标准。开展大病保险试点，先由新农合进行补偿，对补偿后个人负担费用超过大病保险补偿标准的部分，由大病保险按照比例给予补偿。对于农村27种重大疾病在大病保险补偿后从医疗救助上予以倾斜，逐步实现门诊统筹全覆盖。争取每个县新增一所标准化县级医院。全面改造县级妇幼保健院和疾控中心，完善乡镇、卫生院配套设施及周转宿舍建设，实现标准化村卫生院全覆盖。

（八）推进能力素质提升工程

甘肃不断建立健全城乡就业困难人员就业援助机制，使贫困县的所有城镇就业困难人员都享受到了政府提供的各项就业扶持政策。探索建立农村就业困难家庭就业援助制度，结合扶贫开发、新农村建设、抢险救灾等工作，探索政府购买岗位、帮助农村就业困难家庭就业的新机制；大力促进贫困县高校毕业生就业，采取政策支持、基层配置、创业扶持、公益性岗位安置等综合措施，努力使贫困县高校毕业生就业率达到或略高于全省平均水平。实施高校毕业生就业民生实事、“三支一扶”、“进村（社区）”等基层就业项目时，在名额分配上对贫困县进行重点倾斜。帮助和指导贫困县落实工商税费减免、创业孵化基地建设、创业培训、财政金融 扶持等政策措施。加大再就业小额担保贴息贷款工作力度，建立辐射贫困县市区、乡镇（街道）、社区（村委会）的再就业小额担保贴息贷款机构和服务网络，使城乡各类符合条件的创业者都能申请到再就业小额担保贴息贷款，做到应贷尽贷。

甘肃扶贫攻坚面临的问题与不足

近年来，甘肃省紧紧围绕增加农民收入、减少贫困人口这一目标，从组织领导、社会动员、政策扶持、资金保障等各个方面，不断加大扶贫开发力度、转变扶贫开发方式、创新扶贫开发机制，以超常规举措，摸索出一套符合甘肃实际的精准扶贫新模式，形成一系列行之有效的措施和做法，扶贫攻坚工作取得显著成效。甘肃贫困人口由2011年的722万人减少到2016年的262万人，贫困发生率由2011年的34.6下降到2016年的12.6%。截至2016年底，甘肃农村贫困人口 262万人，比上年减少63万人；贫困发生率为12.6%，比上年下降3.1个百分点。与2011年相比，五年来全省农村贫困人口共减少460万人，年均减贫92万人，农村贫困率下降22个百分点，年均下降4.4个百分点。但由于历史、自然条件等多种原因，甘肃贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的基本省情还没有得到显著改变，扶贫攻坚仍面临的一些问题与不足，扶贫开发任务依然十分艰巨。

（一）甘肃贫困面广，贫困人口比重大，贫困度较深

甘肃贫困地区分布面广，有58个特困县区。其中，六盘山区有40个县区，主要有兰州市的永登、皋兰、榆中3个县，白银市的靖远、会宁、景泰3个县，天水市的清水、秦安、甘谷、武山、张家川、麦积区等6县1区，武威的古浪县，平凉的崆峒区、泾川、灵台、庄浪、静宁等4县1区，庆阳的庆城、环县、华池、 合水、正宁、宁县、镇原等7个县，定西市的安定区、通渭、陇西、渭源、临洮、漳县、岷县等6县1区，临夏州的临夏市、临夏县、康乐、永靖、广河、和政、东乡、积石山等7县1市。在秦巴山区有9个县、区，主要包括陇南市的武都区、成县、文县、宕昌、康 县、西和、礼县、徽县、两当。在藏族地区有9个县市，主要包括甘南州的临潭、舟曲、卓尼、夏河、合作、迭部、碌曲、玛曲，和武威市的天祝。从17个省扶插花县看，主要有瓜州、玉门、山丹、民乐、高台、肃南、甘州、民勤、凉州、永昌、七里河、白银、平川、华亭、崇信、西峰、秦州等。从区域分布来看，甘肃省的贫困县主要集中在陇南山地、陇中黄土高原以及甘南草原。秦巴山区甘肃片区（以下简称片区）总面积2.79万平方公里，下辖武都区、成县、徽县、礼县、西和县、文县、康县、两当县、宕昌县，共195个乡镇（其中4个少数民族乡），3201个行政村，总人口281万人，有汉、回、藏等21个民族。如秦巴山片区，按照国家2300元贫困标准，片区内有贫困人口130.47万人，占全省贫困人口的15.6%，贫困发生率53.2%，居全省第一。其中居住在高寒阴湿区的贫困人口占23%、半山干旱区占41%、深山林缘区占22%、河谷川坝区占14%。区域内40个县（区）中有30个国家扶贫开发工作重点县，5个省级重点县。在六盘山片区，按照国家2300元的新贫困标准计算，区域内贫困人口为583.19万人，贫困发生率高达43.7%。2011年，区域农民人均纯收入3326元，仅相当于全国平均水平的53.7%。部分贫困人口居住在生产生活条件较差的自然 “障碍区”，2010年，区域内农村居民现有房屋中砖土木结构的占42.3%；饮水困难农户106.31万户，占全部农户的29.4%；部分边远山区行路难、饮水难、住房难、就医难、上学难、增收难等问题十分突出，贫困人口比重仍然较大，贫困度依然较深。

（二）农村产业结构单一，市场经济不发达，专业化程度不高

由于长期受国家梯度发展战略和甘肃以重化工业为主导产业的工业化战略的双重影响，在产业发展方面，对东中部省区和甘肃大中城市周围选择重点发展的主导产业和部门，给予投资和政策两方面的双重倾斜，使之率先起飞，率先实现工业化，成为产业发展较快，收入提高较快的地区。而贫困地区得到的发展政策优惠和倾斜少之又少，三线建设时期建设起来的若干个孤岛型工业企业也日渐衰落，产业发展缺乏新的支撑点和增长点。不仅如此，农业的要素条件和市场条件越来越不利于贫困地区的农业发展，而进行传统的农业改造又缺乏相应的资金、技术支持。由于资源在各贫困地区未能完全得到优化配置，各地产业结构单一，主业不突出，非农产业的比重较低。贫困地区的非农产业主要以初级农副产品的加工和采矿业为主，不仅规模小，起步低，而且整体的技术水平落后，其投入产出比也很低。从经济结构来看，在秦巴片区，第一产业增加值占生产总值的比重超过25%，高于全省10个百分点，部分县区甚至高达45%左右。由于种植业耕作技术和耕作水平低下，畜牧业养殖方式落后，农产品销售运输成本大，整体缺乏竞争力；第二产业发展缓慢，大部分县基本没有工业，主要靠建筑业拉动；第三产业中，行政事业单位工资性收入比重较高。由于特色产业收益不及打工，年轻人和大学毕业生选择外出务工和就业，农村留守人口多是老弱病残，影响产业发展和升级。由于农村经济缺乏核心增长极，缺乏具有明显区域特色的大企业、大基地，产业链条不完整，仍然沒有形成具有核心市场竞争力的产业或产业集群。

（三）连片特困地区的贫困较为集中，贫困成因复杂，脱贫难度较大

连片特困地区的贫困居民相对集中，贫困因子相对一致，贫困区域相对连片。从贫困人口看，甘肃集中分布在山区、丘陵地区、限制开发区。甘肃43个国家扶贫开发重点县就有40个集中在该地区，这些县区的贫困成因既有自然、社会的，也有民族、宗教的，既有历史、政治的，也有现在、体制的。比如，甘南州和临夏州的贫困成因很多，但最为根本性的一条，就是自然环境恶劣与社会发育不良。从自然环境上看，属于不宜人居的高寒山区、干旱缺水地区、滑坡泥石流等自然灾害特别严重的地区。从社会发育上看，属于少数民族聚居区，贫困成因最为突出的是民族宗教因素，由于全民信教，牧民收入往宗教转移，从而贫困。这些地区的贫困问题不仅是集中连片面大、贫困人口众多，而且贫困程度较深，也因此扶贫任务艰巨性、对治贫手段综合性的要求特别高。在高原藏区，贫困面大、程度深，区域内整体贫困突出，返贫率居高不下。而且，贫困的代际传递性强，在连片特困地区，贫困的持续性、代际性突出，具有很强的传递性。目前大部分连片特困地区生态区位重要，按照国家主体功能分区，属于限制开发或禁止开发地区。连片特困地区地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣，有的甚至缺乏基本的生存条件，扶贫攻坚的难度大，脱贫成本高，有相当部分需要移民搬迁。脱贫成本高，扶贫成本也高。

（四）贫困地区的干部群众思想观念差异较大，致使开发开放程度相对较低

由于甘肃贫困地区山高地远，许多地区交通信息不灵，人们习惯于封闭守常，满足于小安求稳，市场观念、效益观念、竞争观念、人才观念等方面较为薄弱。并且由于受长时间的自成体系思想的影响，各贫困地区各自为战，行政分割、地方保护主义严重，从而导致许多贫困地区的经济都作为相对独立的地域单元在各自的框架内运行，很少有经济合作与往来，没有形成一个真正完整、统一、开放、竞争、有序的市场体系，阻碍了生产要素的合理流动和资源的优化配置。甘肃贫困地区农村文化、教育、卫生等各项事业的发展均大幅度落后于其他地区，直接阻碍了当地农民综合素质的提升和对发展机会的把握。在贫困地区发展过程中，形成了贫困——人口过度增长——环境退化的恶性模式，社会发育程度低，传统产业比重大，经济结构单一，农民文化素质低，抑制了贫困地区农村社会自身的纠错能力，限制了其自身发展、创新能力的培养。由于受教育程度低，广大农民群众文化素质普遍不高，接受新事物、新观念较慢，“等、靠、要”思想比较严重。一方面是部分贫困户把脱贫和发展的希望寄于政府；另一方面是小农意识强烈，严重缺乏商品经济观念，劳动生产率和农产品商品率十分低下。再加上信息闭塞，农民群众大多思想观念保守、落后，视农为本、安于现状思想严重，现代科技意识薄弱，商品意识不强；部分人消极悲观，缺乏创业信心和勇气，只想依靠国家扶持、救济的“等、靠、要”思想，视“吃救济、拿补贴”为理所当然。由于不掌握实用技术，外出务工以苦力型为主，收入较低，也限制了发展产业项目，增收致富渠道较窄。

（五）区域发展不平衡，保障体系不健全，返贫问题难以得到有效遏制

就六盘山片区看，一方面是区域内城乡发展不平衡。投资多集中在交通便利、软硬件条件相对较好的城区，农村地区经济社会发展滞后，各县区之间的发展差距也不同程度存在。区域内由于脱贫基础太脆弱，抗御自然灾害的能力比较差，没能从根本上改变靠天吃饭的局面。不少贫困县多年来一直存在着一种“扶贫、脱贫、再返贫”的发展现象。因灾、因病、因市场风险和少数因教育支出等是导致返贫的主要因素。现行的扶贫政策由于没有能够很好地解决因突发自然灾害医疗负担、子女教育导致的贫困问题，使部分刚脱贫的农户重新陷入贫困。这种“返贫现象”成为区域内贫困状况难以改变的原因之一，成为甘肃扶贫工作新阶段中的一个突出难题。就秦巴片区看，由于片区贫困面大，程度深，虽然在农村已实行养老保险政策，但由于保险支付水平低，对老年人的生活水平提升非常有限。农村新型合作医疗虽然已经基本实现全覆盖，片区内医疗设施设备差，药品缺乏，医护人员严重不足，从业医生文化程度偏低、业务素质不高的现象较普遍，再加上医疗费昂贵，补助比例不高，不少农民依然负担不起，致使因病、因残致贫或返贫。由于享受低保条件较为严格，最低生活保障覆盖面不广、保障标准较低，一部分相对较贫困的人口还未享受到低保；同时，由于农村最低生活保障标准较低，贫困人口即使享受低保，其基本生活条件依然得不到明显改观。

（六）农业基础设施建设滞后，生态环境脆弱

生态环境脆弱是甘肃贫困地区自然环境的基本特点，甘肃贫困人口相对集中分布的地区都是自然条件严酷，农业基础设施建设滞后，抗御持续干旱能力很低，靠天吃饭状况未得到根本改变的地区。集中了全省70%贫困人口的临夏回族自治州、甘南藏族自治州和陇南地区也是甘肃经济落后地区，其人均GDP在全省14个地州市中均列在末位，表现出强烈的区域贫困特征。甘肃贫困地区主要集中在民族地区、水土流失严重地区和自然生态环境恶劣的地区。生态脆弱、自然灾害频繁、生态环境恶劣等现状既不利于人类居住，又不利于贫困人口赖以解决温饱问题的农业生产，这既是贫困地区贫困落后的重要原因，又是一些贫困人口初步脱贫以后，又大面积返贫的根源。陇中黄土高原是水土流失最严重的地区，每年大量泥沙流入黄河；陇南地区，由于水土流失，泥石流多发，冲毁农田、房屋、道路等，每年都会造成巨大的经济损失，同时表土的流失使地表石质化；甘南高原区由于超载过牧、采樵挖药、淘金捕猎等活动，草场出现了严重退化、沙化和盐碱化的“三化”现象，优良牧草减少，草原鼠虫害难以有效遏制。贫困地区也是自然灾害发生率最高的地区，一般常见的有洪、旱、霜、雹、震、病等多种自然灾害。而且受灾程度非常严重，有时会出现粮食绝收的现象，严重制约了当地农业经济的发展。六盘山片区的贫困县区主要分布在陇中黄土高原区，深处内陆，远离海洋，干旱少雨，水资源短缺，区域平均海拔较高，降水量小，蒸发量大，地表植被稀疏。旱涝、泥石流、风灾、雨雪冰冻等自然灾害时有发生。秦巴片区内退耕还林工程区生态环境总体上仍然十分脆弱，退耕农户大多缺乏稳定的增收门路，退耕农民长远生计问题还没有得到有效解决。自然条件严酷，生态环境脆弱。由于境内地质结构复杂，地震、滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁。长期以来因生存和发展需要，不注重生态保护，导致盲目乱砍滥垦及不合理非耕地资源开发，导致植被大量减少，水土流失严重，耕地质量严重退化。生态环境不断恶化，使土地产出率降低，为了生存，又大量砍伐森林、开垦土地，“种粮种到山顶”的现象在贫困地区最为多见，导致森林面积不断减少，水土流失加重，形成“贫穷-粗放式开发-生态破坏-更加贫穷”的恶性循环。

甘肃进一步推进扶贫攻坚的对策建议

（一）坚持观念创新，使扶贫攻坚行动更加体现时代要求

准确认识扶贫开发形势，是深入推进“1236”扶贫攻坚行动的基础和前提。甘肅省深刻分析当前扶贫开发的成绩与问题，全面认识扶贫开发面临的挑战与机遇，坚持观念创新，真正使广大干部和思想观念切合扶贫形势发展需要，这使得扶贫攻坚行动更加体现时代要求。

第一，坚持观念创新，认识到扶贫开发已在新的历史新起点。甘肃省在全面深刻分析了当前扶贫开发的成绩与问题，不断坚持观念创新，认识到深入推进“1236”扶贫攻坚行动必须集中在“四个历史性转变”上。

一是认识到了当前的扶贫必须实现从缺吃少穿到基本温饱的历史性转变。目前，甘肃基本实现了公路、用电、电话和电视信号村村通，农村人饮安全比重达到75%，脱毒马铃薯、草食畜、中药材、 优质林果、高原夏菜等特色优势产业已成为农民增收的主要来源，2014年58个片区县农民人均纯收入比2011年增长17.7%，高于全省2.4个百分点。这说明我们贫困地区群众已经不再缺吃少穿，而是向基本温饱的目标迈进。

二是认识到了当前的扶贫开发必须实现从单点扶贫到连片开发的历史性转变。甘肃省在全国率先推进由解决单一贫困户的基本生存问题向整村推进、整流域和连片开发推进转变。在全国率先实施大规模易地扶贫和生态移民搬迁，为全国扶贫开发的有序推进提供了有益经验。

三是认识到了必须实现从被动脱贫到主动致富的历史性转变。甘肃在全国首先启动贫困家庭“两后生”技能培训工程，率先实现了贫困地区中职教育全免费，贫困群众思富求变的愿望更加迫切，脱贫致富的本领不断提高。

四是认识到了必须实现从政府主导到“三位一体”的历史性转变。甘肃的扶贫不仅仅依赖政府主导，而是要注重有效发挥专项扶贫、行业扶贫和社会各界的“三位一体”扶贫理念。在这一理念指导下，甘肃实现了中央单位对58个贫困县定点帮扶全覆盖。尤其是广泛开展双联行动，缓解了困难群众贷款难、资金缺的问题，进一步拓宽了致富门路。

第二，坚持观念创新，认识到扶贫开发必须发挥合力作用。当前，甘肃贫困人口虽然持续减少，但贫困人口数量大、贫困程度深的状况尚未根本改变。我们必须坚持观念创新，认识到扶贫开发必须发挥合力作用。

具体来说，就是只有创新观念，发挥合力作用，才能真正解决“四个尚未根本改变”的问题，即只有创新观念，发挥合力作用，才能解决贫困程度深状况尚未根本改变的问题；只有创新观念，发挥合力作用，才能解决连片特困区域多、发展难度大状况尚未根本改变的问题；只有创新观念，发挥合力作用，才能解决致贫因素较多、返贫压力大的状况尚未根本改变的深层次问题；只有创新观念，发挥合力作用，才能解决收入差距拉大、相对贫困凸显状况尚未根本改变的问题。

第三，坚持观念创新，认识到扶贫开发必须抓住重要机遇叠加期。

一是认识到扶贫政策环境更加优化。国家深入推进西部大开发新战略，出台了一系列支持我省加快发展的政策措施，特别是国家批准实施三大片区区域发展与扶贫攻坚规划，在基础设施建设、特色优势产业培育、社会事业发展、生态环境保护、强化金融保障等方面给予集中倾斜扶持，国家“丝绸之路经济带”建设的重大机遇，必将为扶贫开发带来更多的红利。

二是认识到发展基础更加牢固。2012年，甘肃省生产总值达到5650亿元，固定资产投资连跨两个千亿元台阶、达到 6013亿元，财政总收入突破千亿元大关，综合实力的增强为加大扶贫开发力度奠定了坚实基础；甘肃贫困地区生产生活条件明显改善，后发优势日益凸显，为扶贫开发开辟广阔的前景。

三是认识到扶贫开发的社会氛围更加积极。中央高度重视扶贫开发，社会各界投身扶贫开发的热情越来越高涨，双联行动的深入开展，使得贫困群众致富奔小康的愿望越来越迫切，社会各界齐心协力、共同推进扶贫开发的氛围日益浓厚。这种氛围为扶贫开发创设了良好的社会条件。

正是始终坚持观念创新，才能从全局和战略的高度深刻認识到，甘肃的扶贫开发不仅是经济问题、民生问题，也是政治问题、社会问题。只有把扶贫开发作为全面建成小康社会的重中之重、作为民生工程的重中之重、作为检验和考核干部政绩的重中之重，举全省之力、集各方之智，才能真正打赢新一轮扶贫开发攻坚战。

（二）坚持思路创新，科学有序谋划扶贫攻坚行动

甘肃着眼于同步全面建成小康社会，以建设“丝绸之路经济带”为重大机遇，以开展群众路线教育实践活动为重要契机，坚持导向创新，科学有序推进扶贫攻坚，甘肃始终坚持把58个片区县作为主战场， 统筹17个插花县区，瞄准最贫困的乡村、最困难的群体、最迫切需要解决的问题，以持续增加贫困人口收入为核心，突出路、水、电、房等基础设施建设，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强内生动力，更加注重强化金融支撑，更加注重创新体制机制，不断拓宽视野，创新理念和方式，完善思路和举措，坚持“五个结合”，创造性地走出一些扶贫开发科学发展的新路子。

第一，坚持扶贫攻坚与全局工作相结合。甘肃始终坚持扶贫攻坚和全局工作相互促进、不可分割，扶贫攻坚行动与其他重点行动、“3341”项目工程紧密联系、互为支撑。坚持统筹兼顾，既做到在实施“3341”项目工程中推进十大重点行动，又做到在有效推进其他重点行动中带动和促进扶贫攻坚。坚持引导各类建设项目向贫困地区倾斜和布局、各方力量向扶贫攻坚集中和汇聚，做到了以产业化提升农业、以工业化致富农民、以城镇化带动农村。

第二，坚持连片开发与分类扶持相结合。甘肃打好扶贫开发攻坚战，战略重点在片，战术关键在村，战果体现在户。要坚持在打破行政区划界限中推动协同发展，在区域一体化发展中实现优势互补，在集中连片开发中强化集约效应。在具体工作中，要注重分类指导、重心下移，在已有工作基础上，进一步把片区攻坚与扶贫到村到户有效衔接，把贫困村脱贫规划编制和贫困户建档立卡同步推进，因村施策、因户施法，切实做到贫困底数清楚、扶贫规划科学、攻坚措施对头，真正实现对贫困人口的精细化管理，对扶贫资源的精确化配置，对贫困农户的精准性扶持。

第三，坚持行政推动与市场驱动相结合。甘肃从根本上改变贫困地区的落后面貌，既坚持了政府主导、行政力量有效推动，不断加大财政投入和政策支持力度，也注重发挥了市场配置资源的基础性作用，更多地运用市场手段安排扶贫项目和资金，促进各类资源要素向贫困地区流动，同时建立扶贫项目和资金竞争立项机制，做到择优立项、先建后补、奖优罚劣，不断激发贫困地区的内生动力和活力。甘肃丰富的矿产、中药材、旅游等资源又是后发优势，对资金、技术、人才等市场要素具有强大的吸附效应。基于这一认识，甘肃坚持以开放促开发，注重营造良好的招商环境，注重宣传推介资源的独特优势， 吸引更多的战略投资者参与扶贫开发，坚持把贫困地区打造成新一轮招商引资的热土。

第四，坚持“三位一体”与自力更生相结合。加快扶贫开发，外界帮扶是必要条件，自身努力是根本所在。甘肃大力推广双联行动中好的经验和做法，既坚持做好“输血”工作，在有效整合资源中充分释放专项扶贫和行业扶贫的叠加放大效应，在积极借助省外资源中充分拓展和挖掘社会扶贫的空间和潜力；又十分重视做好“造血”工作，在强化基础设施和公共服务中不断增强发展后劲，在加快培育特色优势产业和人力资源开发中不断提高自我发展能力。

第五，坚持资源开发与生态保护相结合。甘肃省贫困地区大多处于江河上游、农牧交错区和黄土高原水土流失区，生态区位十分重要，生态环境极其脆弱。甘肃牢固树立保护生态是脱贫之基、致富之道的理念，把项目建设与生态保护、防灾减灾结合起来，全面实施主体功能区规划，大力推行循环生产模式，进一步建立健全项目建设评估制度，积极探索有利于贫困地区、扶贫对象的生态环境保护补偿机制和资源开发收益分配机制，真正做到了产业发展与环境保护互利双赢，经济效益与生态效益有机统一，人口、资源与环境良性循环。

（三）坚持举措创新，精心实施扶贫攻坚行动

甘肃始终坚持举措创新，着力推进“六大突破”，精心实施扶贫攻坚行动。

第一，基础设施建设的突破。甘肃始终坚持举措创新，以基础为优先取向，以路、水、电、房等为重点，加快向贫困村延伸、向薄弱环节倾斜、向更高标准迈进。一方面，通过加强行政村通畅公路建设，打通断头路、开辟出口路、对接大交通，通过加强农田水利和重大水利工程建设，因地制宜发展“五小水利工程”， 通过加快农村电网升级改造，把大电网延伸和发展小水电、风能、太阳能等有机结合，提升了生产基础设施水平；另一方面，通过抓好危房改造，与保障房建设和游牧民定居结合，通过抓好饮水安全，立足三大片区和插花型地区的实际情况，重点加强水源地和集中供水工程建设，通过抓好美好乡村建设，突出农村特色，弘扬传统文化，结合“百镇千村”示范工程实施，加快村落民居改造提升步伐，有序推进农村环境综合整治，大力提升生活基础设施水平，在基础设施建设上实现了突破。

第二，富民产业培育的突破。甘肃始终坚持把培育富民产业同发展县域经济特别是民营经济紧密结合起来，同有效承接产业转移紧密结合起来，同加快推进城镇化紧密结合起来，坚持以市场为导向，突出资源禀赋特色，大力实施“一县一业”产业对接和“一村一品”产业培育工程。加快培育新型生产经营主体，引导农民兴办多类型的专业合作社，有序推进农村土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，做强做大草食畜、设施蔬菜、优质林果、马铃薯、中药材等特色种养业；通过大力发展农村二三产业，培育和引进一批市场竞争力强、辐射带动面广、年销售收入超过10亿元的农产品加工和流通龙头企业；通过强化农业设施装备和科技支撑，加大了舍饲养殖、良种繁育、丰产栽培、农业节水、动植物疫病防控等科技创新和推广力度，完善了农产品质量监管、市场流通、信息服务、防灾减灾等社会化服务体系。坚持立足贫困地区丰富的自然资源、独特的地域文化和浓郁的民族风情，做足做深山水、冰雪、草原、大漠、民俗、古迹等文 章，做精做大“农家乐”、“牧家乐”、“乡村旅馆”等品牌，力争把乡村旅游业打造成农民增收的重要产业。大力促进就业培训、技能鉴定、就业中介、就业后服务“四位一体化”，推动劳务输出由体力型逐步向技能型转变，由分散短期输出向常年稳定输出转变。

第三，在易地扶贫搬迁上的突破。贫困群众实施易地扶贫搬迁，是扶贫攻坚“硬骨头”中的“硬骨头”，必须同新型城镇化、保障性安居工程和新农村建设结合起来，科学规划、综合施策、统筹推进。甘肃积极争取中央资金，有效整合各类专项资金，撬动吸纳信贷和社会资金，优先解决安置用地，对有搬迁条件和意愿的农户实现应搬尽搬。坚持尊重群众意愿，按照整体搬出、以集中安置为主适当兼顾插花安置的原则，采取就近搬迁安置、跨区域安置、县域内统一协调安置、依托工业园区、重大工程和国有农林场安置等多种模式，稳步推进移民搬迁工作。既注重培育和发展后续产业，又充分保证搬迁农民享受原有惠农政策和土地财产权益，统筹推进安置区基础设施和基本公共服务配套建设，确保搬迁群众近期生活有保障、长远致富有门路，真正做到实施一个搬迁项目，安置好一方群众，实现一方人脱贫。

第四，在金融资金支撑上的突破。甘肃坚持市场化、多样性、可持续原则，进一步创新扶贫资金运作模式，加快构建财政资金与金融资金协调配合，政策金融、商业金融和合作金融分工协作，民间资金等为补充的多元化金融扶贫资金供给保障体系。加快建立省级公共资源和财政资金杠杆机制，把财政直接补贴的项目资金更多地转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿基金，引导各金融机构在贫困地区加快服务网点布局。适应农村金融发展的新形势新要求，积极发展村镇银行、小额贷款公司、扶贫互助资金社等新型农村金融机构，探索建立大银行和新型农村金融组织之间的业务合作关系，推进双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、妇女小额信贷、易地扶贫搬迁农户建房贷款、农耕文明贷款等工作，创新符合贫困群众实际的抵（质）押贷款品种。加快扶贫对象信用评定工作，建立完善信用担保和风险补偿机制，以差额贴息强化农户信用意识，引导群众发展投资小、见效快、收益高的项目，确保贷款放得出、用得好、还得上，促进扶贫信贷持续健康发展。

第五，在公共服务保障上的突破。基本公共服务水平是体现扶贫开发成效的重要标志。甘肃省各级财政不断调整优化支出结构，建立扶贫资金稳定增长机制。省级财政对58个片区县均衡性转移支付增幅高于全省对县级转移支付水平3个百分点以上，主要用于职业教育、劳动力培训、社会保障等公共服务领域项目。坚持统筹发展农村义务教育、职业教育和学前教育，逐年加大投入力度。加快贫困乡村文化基础设施建设，进一步完善和提升了广播电视户户通设施和服务水平，保证长通久通。进一步完善农村低保、五保供养、新农保和临时救助制度，推进扶贫开发和最低生活保障制度有效衔接，建立健全农村社会保障体系，不断提高社会保障统筹层次和水平。

第六，在能力素质提升上的突破。加快扶贫开发步伐，最根本的是要增强贫困群众的市场意识、创业能力和致富本领。甘肃针对不同年龄段和文化层次的富余劳动力，分类制定和实施教育培训计划，确保初中以上文化程度的劳动力都能掌握一门实用技能，每个贫困家庭至少有一人拿到技能资质证书。不断瞄准市场需求，本着实际、 实用、实效的原则，加快建设国家级和省级高技能人才培训基地，加大种养业、加工业、服务业等实用技术和职业技能培训，尤其要大力推行订单、定向、储备和创业培训，努力构建技能培训、外出务工与返乡创业等劳务输转新格局。加强信息服务和就业指导，抓好职业技能鉴定，强化劳务基地建设，打造知名劳务品牌，不断增强劳务经济的竞争力和影响力。

（四）坚持聚集合力，切实从保障上有力有效推进扶贫攻坚行动

甘肃以坚强的组织领导、高效的体制机制、优良的工作作风，确保扶贫攻坚行动的各项任务真正落到实处。

第一，强化组织领导。各级党委、政府要始终把扶贫开发纳入经济社会发展全局，真正做到工作部署上重点研究，政策资金上加大倾斜，干部配备上优先加强。各级党政主要领导坚持重大问题亲自研究、难点事项亲自协调、任务落实亲自过问，切实把扶贫开发放在心上、抓在手上。各级扶贫开发领导小组加强统筹协调，构建省市县配合联动、行业部门相互支持的工作格局。扶贫开发重点县健全扶贫机构，配备和建设一支素质高、能力强、作风硬、肯吃苦的扶贫干部队伍。甘肃各地着眼于强村富民、强基固本，建立村干部优化和人才保障机制，拓宽选任渠道，真正把一些有志向的大学生、有能力的退伍军人、优秀的返乡务工人员和村里的致富能人选拔到村两委班子，切实把村班子打造成带领贫困群众脱贫致富的坚强堡垒。同时，严格落实干部“逢提必下”制度，加快建立农业、教育、科技、文化、卫生等领域专业技术人员到贫困县乡村对口帮扶的制度机制。建立监督考核机制，对扶贫开发实行图表式管理，对项目资金、物资使用等进行全程动态监管，建立健全资金效益评估机制，严格执行财经纪律，加大审计监督力度，确保资金使用安全和项目效益发挥。加强对扶贫开发工作的績效考核，特别是把农民人均纯收入和生态环境保护等作为最基本的考核指标，把考核结果作为领导班子评优和干部晋升的重要依据，真正形成了以科学发展论英雄、凭为民实绩用干部的导向。

第二，强化责任落实。认真落实扶贫开发工作责任制，坚持省负总责、部门配合、市州协调、县为主体的领导体制和片为重点、规划到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责，进一步细化和靠实各级责任，真正做到责任到人、任务上肩，形成上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系。各市州对本地扶贫开发要全面负责、统筹指导、精心实施；片区县党委政府要把主要精力放在扶贫开发上，制定具体的进度计划，做到有资金、有项目、有措施、有检查；乡和村要具体组织实施好整乡推进和整村推进的各项工作。要建立“减贫摘帽”激励机制，对提前脱贫“摘帽”的县乡，原定扶持政策不变，投入力度不减，并给予相应的奖励；对不能按期“摘帽”和造假“摘帽”的，严格追究领导责任，促进扶贫开发快速健康推进。

第三，强化工作作风。优良的作风是加快扶贫开发的根本保证。甘肃各地坚持把扶贫攻坚行动作为践行群众路线的主阵地，作为检验党员干部宗旨意识的大考场，作为锤炼干部作风的大熔炉，着力推动作风的大转变，保障扶贫开发任务的大落实。始终牢记为民造福的使命，牢固树立执政为民的宗旨理念，以 贫困不除、愧对历史的使命感和群众不富、寝食难安的责任感，奋勇担当、锐意进取，真正做到为官一任、造福一方。始终坚持胸怀激情、带着感情，察民情、问民需、排民忧，把实事做实、把好事做好。各级各部门把扶贫资金当做贫困群众的“救命钱”、“造血钱”，以自己的辛苦换来百姓的幸福，真正把扶贫开发打造成民心工程、德政工程和廉洁工程。

注释

① 林铎：《甘肃创造了中国扶贫史上“三个第一”的典型经验》，载《中国经济周刊》2016年第40期。

作者简介

侯万锋 甘肃省社会科学院区域经济所副所长、副研究员。研究方向为农村政治学、农村社会学和地方治理等