2017内蒙古扶贫攻坚报告

张志华 双宝 文明

全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，标志性的指标是贫困人口全部脱贫。内蒙古目前已稳定实现了扶贫对象的不愁吃、不愁穿问题，基本保障了他们的义务教育、基本医疗和住房安全需求。从12个旗县的调研情况综合分析，各地脱贫攻坚中均因地制宜出台了相应的举措，在产业扶贫、易地搬迁、健康扶贫、扶贫资金使用、发展集体经济等扶贫工作机制的应用方面成效明显，教育支持脱贫、生态保护脱贫和保障兜底脱贫均按照自治区的相关部署要求得到落实，其中不乏一些好的经验和做法。

但不可否认的是，深度贫困地区脱贫攻坚是难啃的硬骨头。这些地区未脱贫户大多数居住在生存环境恶劣、公共服务能力薄弱地区，而且其人口家庭结构特殊、生产和就业发展单一、贫困文化深厚，应对因灾、因病、因学致贫能力和内生动力不足。这些深度贫困地区是扶贫工作最短的短板，是脱贫攻坚的主战场，需要政策上予以倾斜、重点攻坚，确保2020年脱贫攻坚任务圆满完成。

党的十八大以来，内蒙古自治区党委、政府全面贯彻落实党中央关于扶贫开发工作的各项决策部署，坚持把扶贫开发作为重大政治任务和头号民生工程来抓，压实脱贫责任，多措并举推进扶贫攻坚，形成了全区上下全力攻坚克难的工作新格局，开创了全面打赢脱贫攻坚战的新局面，取得了全面攻克贫困壁垒的新成就。

内蒙古精准扶贫现状与成效

实施脱贫攻坚工程以来，自治区党委政府严格按照“六个精准（即：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）”“五个一批（即：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）”的要求，着眼于脱贫攻坚进入冲刺阶段的新情况新特点，制定出台了针对性更强、力度更大的扶贫举措，各项工作都取得了新进展新成效。

贫困人口大幅减少，贫困地区生产生活条件明显改善。2016年减贫24.6万人，贫困人口减少到55.6万人，超额完成计划减贫任务，减贫率高于民族八省区同期近10个百分点，贫困发生率下降到4.1%，比全国平均水平低0.4个百分点。31个国贫旗县农牧民人均可支配收入达到9005元，同比增长9.8%，增幅高于全区农牧民平均水平2.1个百分点。2017年，全区预计全年减少贫困人口20万人。2015年末，全区贫困地区自然村通水、电、路、通讯比例分别达到71.8%、99.2%、88.4%和98.5%，生产生活条件和公共服務水平与全区平均水平差距趋于缩小。除大力发展特色优势产业、推进农业产业化经营增加家庭经营收入外，农村牧区二三产业的发展对农民工资性收入贡献逐渐凸显，调查样本中农牧民家庭工资性收入高于生产经营性收入，分别占18%和15%，收入结构进一步优化。易地搬迁及土地、草原确权等工作深入推进促进农村牧区生产要素加速流动，贫困人口在发展特色产业、转移就业等方面有了更大的空间。

精准扶贫深入人心，精准脱贫各项举措落实成效显著。各地认真贯彻中央和自治区脱贫攻坚决策部署，脱贫攻坚成为各级党委、政府的思想共识和行动自觉。各地均制定出台扶贫责任、精准识别、考评、督查巡查、贫困退出、资金监管等一系列政策措施，形成了比较完善的脱贫攻坚体制机制。精准扶贫政策的持续发力，2017年全区产业扶持脱贫人数占总脱贫人数48%，完成易地扶贫搬迁脱贫人数约占脱贫人数的25%，教育资助脱贫和生态补偿脱贫人数分别占总脱贫人数的4.5%和2.5%。社会政策兜底人数占总脱贫人数20%，尤其是社会保障水平显著提高，全区农村牧区低保标准提高到4197元，高于扶贫标准1051元，已有符合条件的24.48万建档立卡贫困人口纳入农村牧区低保，学前教育到高等教育全程教育资助体系基本建立，建档立卡贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助范围。转移性收入更多惠及低收入群体，调查样本家庭中转移性收入比重达62%，在家庭收入来源中占主导地位。

投入力度不断加大，脱贫攻坚合力有效增强。2017年中央和自治区共投入财政专项扶贫资金72.63亿元，其中自治区投入48.8亿元，较上年增加了30亿元，盟市旗县投入财政扶贫资金35.17亿元，比去年增加近1倍。统筹整合财政涉农涉牧资金范围扩大到全部57个贫困旗县，整合财政涉农涉牧资金50.8亿元。累计新增扶贫贷款182.36亿元。全年用于扶贫开发的专项投入将超过400亿元。40个省级领导干部“一对一”联系31个国贫旗县和9个区贫旗县，驻村队员增加到每村5-10人，15.2万帮扶责任人帮扶35.7万建档立卡贫困户。26个中央国家机关定点帮扶引进项目19个，总投资3.6亿元。参与扶贫的金融机构达到9家，覆盖81个旗县市区。京蒙对口帮扶合作项目49个，投入帮扶资金近2亿元。“村企合作”精准扶贫行动、“万企帮万村”工作逐步开展，有662家企业帮扶593个贫困村，共带动1.7万户、近5万贫困人口的扶贫工作。

内蒙古精准扶贫评估

为了准确了解全区扶贫攻坚情况，我们在全区范围内开展了问卷调查活动。样本点的选择上，根据内蒙古农村牧区的主营业态和居住形式的多样性特点，把农村牧区分为牧区、半农半牧区、农区等3个不同区域类型。在此基础上采取分层抽样方法，从3个主要区域类型中共选取6个盟市、12个旗县和41个贫困嘎查村。本次调查最终收到41份社区问卷和383份家庭问卷。问卷调查方法和有效问卷数量符合社会学抽样调查的基本要求，具有广泛的代表性。

（一）贫困现状评估

贫困发生率、贫困深度指数和贫困强度指数是测量一个国家或地区贫困水平的重要指标。课题组利用抽样调查数据，以未脱贫家庭作为研究样本，分别从贫困发生率、贫困深度、贫困强度三个维度对比评估了12个样本旗县的贫困水平与差异。

1、样本旗县贫困现状评估总体分析

（1）2016年12个样本旗县贫困现状总体评估结果如表1所示。样本旗县总体贫困发生率为4.19%，与2012年全区贫困发生率10.6%相比，降低了6.41个百分点，贫困现状得到极大改观；贫困深度指数为负数，表明样本旗县现有贫困人口人均纯收入平均水平已超过国家贫困线标准；样本旗县间的贫困强度指数为0.54，反映贫困人口群体之间具有显著差异性。

（2）三项指标排名体现非一致性特点，样本旗县贫困现状具有差异性。

（3）样本旗县贫困现状三项指标评估结果如表2所示：

①样本旗县贫困发生率评估分析

从样本旗县的贫困发生率来看，差异性较大，商都县、察右中旗等10个旗县贫困发生率均高于自治区平均水平，其中苏尼特右旗贫困人口分布最为集中，只有武川县与镶黄旗在自治区平均水平以下，说明本次调研区域的选择基本为自治区贫困人口分布相对集中、扶贫难度较高的地区，较能反映自治区现有的贫困现状与问题所在。

②样本旗县贫困深度评估分析

为反映贫困群体内部特点，进一步分析样本地区的贫困深度指数。察右中旗贫困深度指数最大，为0.12，察右中旗样本户人均纯收入仅为1768.8元，不足总体样本户人均纯收入4342.7元的一半，可见贫困程度之深。商都县、翁牛特旗等8个样本旗县贫困深度指数均为负值，表明这些旗县现有贫困人口人均纯收入平均水平已超过国家贫困线标准，根据统计调查数据，这8个样本旗县人均纯收入均值为5323.9元，超出国家贫困线标准（3100元）2223.9元，其中人均纯收入3100元以上的样本户168户，占65.4%，其人均纯收入均值为7738元；89户人均纯收入3100元以下样本户人均纯收入均值仅为766.9元，两类群体人均纯收入平均水平相差6971.1元，由此表明目前贫困人口间人均纯收入水平具有显著的差异性特征。

然而，即便3100元以上的样本户人均纯收入均值已超出国家贫困线标准，但这168户样本户中因病致贫的占到了72%，人均医疗支出达到3278.2元，人均人情消费达到778.6元，分别占人均纯收入7982.2元的41.1%和9.8%，这两项支出已成为侵蚀农牧民各种转移性收入和金融帮扶资金的主要支出。

③样本旗县贫困强度评估分析

分析样本旗县贫困强度指数可以更进一步反映出贫困人口群体间人均纯收入水平的差异性。镶黄旗和苏尼特右旗的贫困强度指数差值最大，说明牧区贫困人口间收入水平存在较大差异性，这与目前实施的草原生态奖励补助政策有极大关系，草场补贴的发放以草场面积为标准，这必然导致草场面积大的贫困户能够获得更多的补贴收入，从更深的层面来分析，户均草场面积差异较大的地区（如苏尼特右旗样本贫困户户均草场面积最大相差5000亩）贫困强度指数较高，而户均草场面积差异较小的地区（如镶黄旗最大相差仅有1394亩）贫困强度指数较低。

（二）扶贫攻坚工作成效评估

旗县精准扶贫评估指标体系从精准识别、精准帮扶和精准退出三个维度进行总体评估，可以更好地了解样本旗县的户级层面脱贫攻坚工作的现状、成效和问题，把握脱贫攻坚工作的关键环节和重点领域，为各级政府和部门更好地推进脱贫攻坚工作提供借鉴。根据实际情况，评估组通过构建3个一级指标和12个二级指标的评估体系（各指标名称详见图6），分旗县和分项目对脱贫攻坚工作进行评估。

1、样本旗县精准扶贫评估总体分析

2016年12个样本旗县精准扶贫总体评估平均分为87.17分，总体得分较高，体现样本旗县2016年脱贫攻坚工作很有力度，成效显著。

（1）精准识别得分为72.69分，精准帮扶得分为96.66分，精准退出得分为92.17分，体现出精准帮扶、精准退出工作力度强于精准识别的特点。

（2）三項一级指标的排名体现非一致性特点，表现出样本旗县在脱贫攻坚具体工作上各有侧重。

（3）样本旗县精准扶贫评估三项一级指标及综合得分如表3所示：

2、样本旗县精准扶贫评估分指标分析

（1）样本旗县精准识别评估分析

精准识别平均得分为72.69分，2016年样本旗县精准识别具体得分见表4。样本旗县之间的差异度比较明显。苏尼特右旗、科右中旗、科左后旗精准识别得分较低，主要是由于这3个样本旗县未脱贫样本户中人均纯收入3100元以上的占到了89.1%，这部分未脱贫样本户虽然收入超过国家贫困线标准，但因病致贫户高达75.4%，人均医疗消费支出高达5386.2元，占其人均纯收入的71%，因此这3个样本旗县在识别贫困户时重点考虑了疾病致贫的情况。

（2）样本旗县精准帮扶评估分析

精准帮扶平均得分96.66，2016年样本旗县精准帮扶具体得分如表5所示，样本旗县之间差异度并不明显。

（3）样本旗县精准退出评估分析

2016年度样本旗县精准退出的平均分是92.17，样本旗县之间差异度并不明显。

（三）满意度情况评估

旗县精准帮扶满意度评估主要考察对帮扶措施的满意度和对帮扶责任人工作的满意度两项指标。

1、样本旗县精准帮扶满意度评估总体分析

2016年12个样本旗县精准帮扶满意度总体评估结果如图9所示，对帮扶措施满意度为99.5%，对帮扶责任人满意度为97.7%。

2、样本旗县精准帮扶满意度评估分项分析

对帮扶措施满意度方面，科右前旗和科右中旗样本户对帮扶措施满意度相对较低；对帮扶责任人工作满意度方面，林西县和科右前旗样本户对帮扶责任人工作满意度较低。

（四）到2020年完成任务情况评估

1、贫困旗县能够如期完成扶贫攻坚任务

全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，标志性的指标是贫困人口全部脱贫。从评估结果看，12个样本旗县的贫困发生率为4.19%，比全国平均水平低0.31个百分点。贫困发生率的实质性下降不仅对打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础，并且也极大地增强了贫困地区干部群众的信心和决心。信心和决心就是力量。正如习近平总书记所强调的贫困并不可怕，只要有信心、有决心，就没有克服不了的困难。贫困深度指数为-0.11，转移性收入（占总收入的62.49%）已成为样本户的主要收入来源。转移性收入的稳定性作用，加之产业扶贫效应的后期发力，将会助力贫困旗县能够如期完成脱贫攻坚任务。

2、“两不愁、三保障”目标基本完成

内蒙古目前已稳定实现了扶贫对象的不愁吃、不愁穿问题，基本保障了他们的义务教育、基本医疗和住房安全需求。调查结果显示，样本户全年不缺粮、四季不缺穿的比例达到99.2%和99%，缺粮的样本户为3家，缺衣的样本户为4家。义务教育辍学率为0.8%、新农合参保率为98.9%、拥有安全住房的有97.2%。已脱贫样本户均已达到“两不愁、三保障”量化考核标准。随着脱贫攻坚工作的推进，到2020年“两不愁”问题完全可以解决。在全区建档立卡贫困户中，因病致贫的比例最高，返贫率也最高。进一步增强医疗保障对因病致贫户的支持力度已成为按期实现“三保障”工作的主要难点，应给予高度重视。我们认为，《内蒙古自治区健康扶贫工程“三个一批”行动计划实施方案》《内蒙古自治区农村牧区贫困人口大病专项救治工作实施方案》等政策文件的强力推行，将会有效解决因病致贫、因病返贫问题。

3、脱贫攻坚的“精准”得以充分体现

扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。12个样本旗县的精准扶贫总体评估分数为87.17分，其中精准識别得分为72.69分，精准帮扶得分为96.66分，精准退出得分为92.17分。此次调查精准识别得分相对低的原因在于未脱贫户中人均可支配收入超过3100元的户占44.9%，建立指标体系时我们对这些户赋予了零分。从样本户的主观判断结果来看，贫困人口精准识别率达到了99.72%。总体来讲，内蒙古扶贫对象由基本精准达到了比较精准的水准。随着精准扶贫要求的深入贯彻执行，贫困户对帮扶措施和帮扶责任人工作满意度有了较大的提升。

4、深度贫困地区脱贫攻坚是难啃的硬骨头

评估结果显示，样本户对精准帮扶措施的满意率为99.5%、对帮扶责任人工作的满意率为97.7%。2016年，赤峰市、乌兰察布市、通辽市、兴安盟四个盟市贫困人口占全区贫困人口总数比重分别为33.9%、19%、17.8%和14.6%，贫困发生率均超过国家和自治区平均水平，仍然是脱贫攻坚任务最艰巨的地区。这些地区未脱贫户大多数居住在生存环境恶劣、公共服务能力薄弱地区，而且其人口家庭结构特殊、生产和就业发展单一、贫困文化深厚，应对因灾、因病、因学致贫能力和内生动力不足。这些深度贫困地区是扶贫工作最短的短板，是脱贫攻坚的主战场，需要政策上予以倾斜、重点攻坚，确保2020年脱贫攻坚任务圆满完成。

内蒙古精准扶贫主要做法与经验

从12个旗县的调研情况综合分析，各地脱贫攻坚中均因地制宜出台了相应的举措，在产业扶贫、易地搬迁、健康扶贫、扶贫资金使用、发展集体经济等扶贫工作机制的应用方面成效明显，教育支持脱贫、生态保护脱贫和保障兜底脱贫均按照自治区的相关部署要求得到落实，其中不乏一些好的经验和做法。

（一）多措并举创新产业扶贫模式

一是推动精准脱贫工作与经济社会发展的良性互动。林西县发挥农牧业龙头企业的示范带动作用，创新扶贫工作，构建“1+4+5”的产业脱贫模式，其中，“1”是指扶持一个龙头企业或重点项目；“4”是指贫困户利用生产性、财产性、劳务性和资产性收入获得收益；“5”是指通过五个较为成熟的产业带动有劳动能力的贫困户依靠劳动脱贫，形成贫困户与龙头企业利益链接机制。

二是立足自身资源提升旅游扶贫能力。苏尼特右旗着力打造“周末·苏尼特”牧户体验模式旅游品牌，通过对“牧人之家”、“农家乐”等乡村旅游业的规划指导、规范管理，全面提升了旅游服务接待能力和水平，特别是呼和浩特市至二连浩特市的“口岸号”旅游专列正式开通后，当地旅游扶贫成效更加明显。

三是在资产收益扶贫方面的举措创新。四子王旗的“带资入股”模式，翁牛特旗的“三到村、三到户”资金入股模式，苏尼特右旗整合涉农、涉牧资金入股模式均在当地脱贫攻坚中取得良好效果。此外，科左后旗的资金变基金和资金变资产的做法，以及库伦旗六家子镇“合作社+基地+贫困户+金融产业扶贫模式”也值得推广。

（二）确保易地搬迁扶贫稳得住、能致富

易地搬迁扶贫不仅让贫困人口“挪穷窝”，更为重要的是“拔穷根”。四子王旗以“小村整合”模式作为重要抓手，2016年通过小村整合共撤并销号147个自然村，集中新建新村49个，惠及农牧民3206户、6965人，其中建档立卡贫困人口1552户、3707人。迁入区为自然条件好、有产业支撑、能实现稳定就业的乌兰花镇。在易地扶贫搬迁的过程中，四子王旗政府不仅组织贫困户搬迁，还组织一些边缘贫困户也一起随迁，有效扼制了边缘贫困户变为贫困户的问题。

（三）创新健康扶贫模式，有效解决因病致贫的问题

在健康扶贫方面，各地已基本形成城乡居民基本医疗保险、大病医疗保险、商业保险、民政医疗救助、大病慈善医疗救助、健康扶贫基金等多重叠加的医疗救助办法。比较突出的做法有：林西县的“1351”模式、四子王旗的“多重叠加”医疗救助模式、商都县“一降两减四提六救助”措施，均有效实现了“一降两提三救助一兜底”。此外，库伦旗从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，重点推广“家庭病房”； 科左后旗实行健康导医全覆盖。

（四）创新资金使用模式，破解扶贫资金短缺困境

完成脱贫攻坚目标的关键是解决资金问题，调研过程中发现，各地在资金使用方面，也有很多创新。如，林西县以政府全额贴息方式设立脱贫产业资金，将2.05亿元融资款，采取全额贴息方式设立脱贫产业基金，贫困人口能够以无息贷款方式无偿使用三年，在政府引导下通过将此部分资金投入具有良好生产经营条件的龙头企业，贫困户能够享受到每年1000元的资产收益。同时，通过风险担保金方式设立农业精准扶贫产业基金。由县财政出资2500万元设立了2.5亿元的农牧业精准扶贫产业基金和3000万元的合作社扶贫带动基金，用以扶持贫困及合作社发展脱贫产业。

（五）发展集体经济，解决可持续脱贫问题

一是政府支持发展集体经济。科右中旗额木庭高勒苏木巴音敖包嘎查大力发展集体经济，建成生态区和现代农业园，带领群众发展体验农业与观光农业相结合的特色旅游业，农户户均增收1600元以上。商都县从68个重点贫困村“三到村三到户”资金中每个村拿出20万元，共1360万元，注入奥淳酒业公司，按8%实行保本分红，每个村每年可稳定增加集体经济收入1.6万元。

二是帮扶单位支持发展集体经济。科右前旗巴拉格歹乡良种场村积极发展肉羊养殖、甜菜种植等现代农牧产业，与内蒙古大公草畜有限责任公司签订种畜代培、配种及技术等服务合同，将45只种羊承包给公司，每年分红1000元/只。同时，将生产出的纯种公羊投放到本村养殖大户，提高养殖效益，有效促进了农牧民稳定脱贫致富，2016年底实现了全村脱贫。

三是“万企帮万村”活动助力发展集体经济。商都县的佰惠生糖业公司设立168万元的甜菜种植基地奖励资金，为甜菜种植在1500亩以上的村每个村奖励3.4万元，用于发展村集体经济，可覆盖49个村。希森薯业公司每年设立20万元的马铃薯种植基地奖励资金，支持馬铃薯种植在5000亩以上的4个行政村发展集体经济。2017年商都县全县共有53个村集体经济均达到5万元以上，实现全县212个行政村中25%的村集体经济收入达到5万元以上的目标。

（六）创新工作机制，夯实精准扶贫基础

一是用活“大数据”助力精准扶贫。科左后旗探索把大数据技术应用到扶贫领域，建立了集统计分析、动态管理、绩效评估等多种功能于一体的脱贫攻坚大数据平台，不但推动了精准扶贫基层党建、民情民意调查等工作的信息化、数据化进程，还能及时准确掌握帮扶干部的工作动态、民情民意和困难问题，起到了落实责任、监督提醒和指挥分析的重要作用。

二是党支部助力脱贫攻坚。科右前旗巴拉格歹乡兴安村积极发挥村党总支领导核心作用，筹集资金修建红色支部旧址，将其打造成为全盟的党员干部教育基地和青少年爱国主义教育基地。同时，大力发展集体经济，先后改造经营砖厂、糖化饲料厂和出租店面及建设脱水蔬菜加工厂，有效保障了村集体公共服务的支出。目前，集体经济年收入50余万元，农民人均纯收入可达5000元。2017年贫困户全部脱贫。

三是以规章制度确保扶贫工作精准到位。科左后旗在贫困精准识别与动态管理、扶贫机制、干部考核与培训等各个方面都出台了一系列规章制度，包括制定了共78项措施的《科左后旗扶贫措施清单》，为精准扶贫工作的稳定推进奠定了坚实的基础。

存在的主要问题

内蒙古脱贫攻坚工作总体进展顺利、成效明显，为如期实现全面脱贫打下良好基础。但也要清醒认识到，脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，所面对的都是贫中之贫、困中之困，打赢全区深度贫困地区脱贫攻坚战，任务仍然十分艰巨，必须要坚持问题导向，找准差距，补齐短板，全力以赴攻坚。

（一）致贫原因叠加效应凸显，破解“贫中之贫，困中之困”任务依然十分艰巨

基础设施建设滞后、生存环境较差是贫困人口聚居地的主要特点。此次调查结果显示，在40个样本村中未通公路的村占4.9%；未通生产、生活用电的分别占4.9%和2.9%；人畜饮水困难的占12.2%。贫困人口中以老龄化群体为主，普遍文化程度低、劳动能力弱，致贫原因复杂。调查地区受访贫困农牧民60岁以上者占到44.1%，15岁及以上人口中无劳动能力的占17.55%、残疾人占12.26%。小学以下学历占63.8%，此类贫困群体扶贫“造血”作用不大，更多的要靠政策兜底保障，如何实现稳定脱贫已成为扶贫工作中遇到的主要瓶颈问题。此外，当前贫困人口分布也发生了变化，部分地区非重点贫困村贫困人数已超过该地区贫困人口总数的50%以上，扶贫力度和重视程度不够，也加大了脱贫难度，非重点贫困村脱贫攻坚不容忽视。

（二）部分贫困户退出基础尚不稳固，贫困户债务风险积累和“边缘户”问题应给予重视

调查结果显示，有6.02%的脱贫户对当年脱贫的结果表示不认可。原因主要集中在“一达标、两不愁、三保障”标准中的收入稳定增长和医疗保障上。受近两年自然灾害频发、生产成本提高和农畜产品价格波动的影响，已脱贫户中2016年人均纯收入未达到3100元的占14.29%。同时，调查结果显示，有银行贷资和民间借贷的家庭分别占样本户总数的36.0%和20.1%，两个款项值均超过5万元，双借款户占借款户总数的23.4%，其中用于医疗、教育等非生产性的贷款占64.7%，还款压力较大，且存在债务风险逐渐积聚现象。此外，部分拥有大型农机具等“六不准”农牧户因病因灾陷入贫困状态，且无法被识别帮扶，已成为精准扶贫精准脱贫的新难题。

（三）部分地区产业扶贫政策与当地经济发展结合不够紧密，村集体经济有待帮扶壮大

部分地区未能很好地通过产业扶贫政策有效推动发展，脱贫摘帽的难度较大。调查中发现，察右中旗、商都县两地的电子商务刚刚起步，还未成为农牧民增收的重要途径，仍然面临着诸多挑战。如，电子商务知识缺乏、农副产品生产和销售缺乏与市场的对接和策划、物流仓储滞后等。同时，调查中发现，现有集体经济的村占样本的53.84%，其中37.5%的收入小于10万元。现行产业扶持政策主要针对的是贫困户的脱贫，而较少或者忽略对村集体经济的支持。实践证明，凡是集体经济发展较好的村贫困户脱贫速度较快且脱贫稳定性较强，反之，贫困户脱贫难度则较大，发展后劲不足。

（四）部门间协调配合的合力攻坚机制亟待完善，扶贫工作中出现了跑偏的现象

基层一些部门未能与扶贫部门形成良好的协同合作机制，甚至个别部门对扶贫工作认识不足，仍未改变传统思维，认为扶贫工作仅由扶贫部门负责，扶贫工作积极性不高，与扶贫部门协调配合力度不大。扶贫部门难以调动各相关部门开展扶贫工作的积极性，存在扶贫部门“小马拉大车”和“拖”、“求”其他部门的现象。

另外，频繁填表报数、迎评迎检、陪会参会等耗费了基层干部大量精力，一定程度上干扰扶贫工作，影响了脱贫攻坚进程。一些基层扶贫干部用“442”来概括了自己的工作模式，即80%的时间和精力来做各种迎评迎检（40%）、陪会参会（40%），只有20%的精力来从事本职工作。

（五）部分帮扶对象主体作用发挥不够，乡村文明建设有待进一步加强

在调查中发现，扶贫帮扶对象中有少数贫困人口自身发展动力不足，且因有好吃懒做、酗酒、赌博等不良嗜好而致贫，在现有政策中并未对该类群体制定相应的约束条件和管理机制，按照精准识别的标准，该类群体也被划入贫困群体中，进而使不劳而获成为“等靠要”的借口，一定程度上有损扶贫政策的“公平性”。此外，由于农村牧区乡风文明建设滞后，陈规陋习泛滥，致使人情消费成为贫困户的沉重负担。本次调查地区样本户中，人情消费在人均消费支出中占比高达11.54%，接近教育消费支出所占比重。在调查中甚至发现一些贫困家庭不得不缩减其他方面的支出或者举债送人情，使人情消费异化为“人情债务”。

（六）扶贫成效第三方调查测评结果存在出入，评估的准确性有待进一步加强

调查结果显示，贫困户对帮扶干部的满意度为97.67%、对帮扶措施的满意度为94.3%，这一测评结果与自治区上一轮第三方评估结果有较大出入。在调研过程中我们也发现基层政府及其相关部门对第三方评估工作极其不认可和不满意。他们表示，问卷调查全部由高校学生进行，很多学生与当地贫困户存在语言交流障碍，且其对问卷内容不熟悉、不理解，科研和农村牧区工作经验匮乏，致使可能出现评估结果不真实，出入较大的现象。

推进精准扶贫对策建议

（一）形成盟市脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的大扶贫格局

习近平总书记强调，深度贫困地区党委和政府要坚持把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，做到人员到位、责任到位、工作到位、效果到位。打赢往后的脱贫攻坚战，不仅要落实党委“一把手”责任制，更要强调党政一把手亲自抓、亲自落实，亲自指挥这场硬仗中的硬仗，形成大扶贫格局。要以更高的站位，更新的视角、更宽的眼界，跳出“就脱贫而扶贫”的固有模式，将脱贫攻坚作为重要引擎，作为重要民生、民心和暖心工程融入到亮丽内蒙古的建设当中，特别是盟市建起各级党政齐抓共管，社会各界共同参与，各类要素快速集聚，优质资源高度整合，各类主体有效激活的环环相扣、层层压实、有序推进、融合发展的全方位脱贫攻坚大格局。向上向外借力，凝聚社会帮扶合力。作為边疆少数民族地区，积极向中央、各民主党派、各省区和央企争取帮扶资金、帮扶项目等政策倾斜，通过组建项目统筹、资金整合、部门协同的大扶贫机构，打破部门权益格局，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合、互为支撑的大扶贫平台。可借鉴贵州省大方县与恒大集团政企联合、争取大型央企、民企强力推动等一揽子政策措施，推进深度脱贫攻坚的跨越式发展。

（二）强化旗县主体责任，扭转脱贫攻坚全而不专局面

创新脱贫攻坚体制机制。建议旗县级脱贫攻坚指挥部，统一由旗县委书记担任总指挥，旗县长、副书记担任副总指挥，扶贫办、组织部、农牧局、财政局、发改委等相关职能部门为成员，构建一个以脱贫攻坚为目标，由党委统一领导，赋予项目、资金、人员统筹、整合、调度权力，打破部门格局的专门机构，形成攻坚合力。这方面可借鉴重庆市城口县的经验。重庆市城口县成立县、乡镇（街道）、村三级脱贫攻坚工作领导小组，赋予领导小组集中政策资源、统筹干部资源、整合财政资源的资源整合权力，抽调专门力量成立领导小组办公室和脱贫攻坚专项监督办公室，全面派驻贫困村第一书记和驻村工作队，配强配齐县镇（街道）领导班子、专职副乡（镇）长、专职扶贫干部，加强扶贫队伍。

（三）完善贫困“进-出”机制，化解“边缘户”新难题

精准识别是脱贫攻坚的第一粒“扣子”，应该是一个不断完善和修订的动态的过程，贫困人口的精准识别在地区之间，因贫困程度、致贫原因不同而存在明显差异，应进一步建立健全动态识别体系，完善“六不准”等排除机制。如精准识别、精准退出过程中引入同一集体组织内部的监督机制，将监督机制迁移至公示阶段之前；建立健全贫困人口动态管理机制，对因病、因灾致贫人员运用特殊识别机制。

建立健全贫困边缘户建档立卡制度，加大边缘户贫困关注程度。摸清地区潜在贫困人口规模和程度，以便因地制宜、因贫困原因、贫困深度而实施区域性扶贫政策和措施，真正落实“决不让一个困难群众在全面小康路上掉队”的承诺。

在精准退出机制方面可借鉴重庆市在扶贫对象精准退出过程中所推出的区县自查、市级抽查、第三方评估、民意调查“四位一体”退出机制的做法。建立跟踪监测机制，强化驻村帮扶和帮扶责任人对脱贫户的跟踪服务，建立县乡村三级易返贫脱贫户信息库，实行动态管理。重点关注非重点贫困村脱贫工作。采取特殊政策和举措，集中发力解决部分地区非重点贫困村贫困户的脱贫问题。

（四）创新产业扶贫模式，夯实脱贫攻坚和永续发展根基

一是着力推进产业扶贫与县域经济有机结合。将产业扶贫与旗县经济发展统筹规划，谋篇布局，顶层设计，优化整合资金技术人才等各类要素，大力调整产业结构，培育构筑新型县域产业体系，提高贫困人员的组织化程度和生产技能，提升其融入现代产业链的能力，实现脱贫与县域经济发展多赢。

二是着力推进产业扶贫与产业融合有机结合。一二三产融合是构建现代农牧业体系的重要举措。也是创新脱贫攻坚的关键所在，要有效发挥产业扶贫资金政策的杠杆作用，因地制宜推进贫困地区三产融合。培育地区特色产业。立足贫困地区资源和自然禀赋，发展特色种养业、农畜产品加工业，如马产业等，发展乡村旅游业、电子商务物流业，使有生产能力的贫困人员在产业发展中就业脱贫。扶持科技新型业态。在有条件的地区，通过扶贫政策鼓励和扶持科技型产业落户，围绕农牧业科技创新链条，着力培育和发展贫困地区技术转移和转化服务平台。启动“旅游+ ”“电商+”扶贫行动。融入全域旅游、四季旅游大格局，发展贫困旗县全境生态旅游、文化旅游、民族旅游项目。建立并打造“草原人家”旅游品牌、“以奖代补”鼓励大户带动、政策整合引进大型旅游项目、“旅游+电商+贫困户”平台建设等形式，突破乡村旅游发展瓶颈，建立大型旅游公司、旅游项目与贫困户之间的利益联结机制，解决好贫困户脱贫的帮带问题。以“电商+ ”扶贫模式带动贫困地区一二三产业融合发展。旗县一级重点打造电商平台，苏木乡镇建立电商服务中心，景点景区设立电商扶贫中心，通过线下体验、线上交易，贫困户参与、企业帮扶，集体推广、个体收益，企业运作、扶贫补助等方式，解决贫困户小生产与大市场脱节问题。通过“互联网+”等对传统种植业、养殖业和特色畜产品加工业改造升级。打造集观赏、旅游、休闲、养身、康体和度假于一体的现代农牧业综合体。充分依托贫困地区革命老区、民族地区、边疆地区等自然特色资源、统筹扶贫帮困各种优势，着力推进传统农牧业与上述业态的深度融合，实现脱贫与美丽双赢。

三是着力培育壮大产业經营主体。结合农村牧区产权制度改革，推动传统产业向现代化转型。通过贫困群众以土地入股、经营权流转、“三到村三到户”资金整合、带资入股等方式，以“新办法”解决“旧问题”，让不善于经营、不能经营的贫困群众通过产业化增加收入，增强贫困群众“造血”功能，实现地区主导产业转型发展。如四子王旗采取的“公司+基地+合作社+农牧户”等模式、翁牛特旗采取的“财政资金和金融扶贫资金变股金”等做法，通过溢价收购，利润返还，股份分红、工资收入等多形式带动脱贫。加强新型职业农牧民实用人才和带头人培养。引导和鼓励返乡农民工退役军人、家乡精英等人才要素向贫困地区回流，实施脱贫主体培养和引进工程。

四是着力创新利益联结机制。产业扶贫的核心是利益联结，最根本的是要瞄准贫困户脱贫。各地区要将产业发展的目标和落脚点放在确保产业发展中贫困户受益；创新贫困户、企业、村集体多赢机制，充分保证贫困户产业链条中产业红利，同时要逐步培育政府、企业、贫困户主体以市场规则合作共赢的产业格局。

五是着力建立贫困户债务转换机制。破解贫困户恶性循环瓶颈。首先应启动贫困人口债务清查和还款能力评估工作。其次，对金融扶贫资金进行供给侧改革，改变无金融需求、无还款能力贫困户的放贷方式，应采取带资入股、发展集体经济、扶持大户带贫困户等方式。还要尝试贫困户债务置换机制。

（五）加大政府购买服务力度，攻克健康扶贫难题

从本次入户调查数据分析看，因病致贫依然是我区贫困人口致贫的主要原因，比例高达42.8%。而且，贫困人口中60岁以上老年人和65岁以上老年人比重分别达31.0%和18.58%；15岁及以上人口中无劳动能力者占17.55%、残疾人占12.26%；健全人口中不健康但生活能自理的占23.08%、不能自理的占2.08%。

如何实现这部分人的健康扶贫直接关系到全部贫困人口按期脱贫攻坚。为此，必须加大财政专项扶贫资金投入和社会捐赠资金的组织动员工作，增强政府购买服务能力，实施大病集中保障一批，慢性病签约服务一批，重病兜底保障一批的三个一批行动计划。同时，推广四子王旗、翁牛特旗、苏尼特右旗等地尝试性实施的“新型农村合作医疗+重特大疾病医疗救助保险+商业性保险+政府大病救助资金”“城乡居民基本医疗保险+大病医疗保险+商业保险+民政医疗救助+民政大病慈善医疗救助+健康扶贫基金”等多重叠加的救助办法，以及林西县实行的住院治疗“一站式”报销服务制度。

（六）加大公共设施建设，不断壮大集体经济

集中优势改善贫困地区发展条件，坚持把脱贫攻坚与新农村建设、生态建设有机结合，集中解决目前出行、饮水、用电、上网、住房等现实问题，坚持不懈保护生态，努力改善发展条件。进一步加大公共服务投入和建设力度，完善个性化帮扶措施，通过织密社会民生兜底安全网，扶持创新创业带动，产业扶贫专业就业等措施，增加获得感；通过创新村集体、企业及贫困户的利益联结机制，创新村集体基础设施的入股分红模式，增加基础设施入股分红的收入，不断盘活和壮大村集体经济的实力，有效引导村集体经济组织发展步入良性可持续发展轨道。

（七）实现脱贫不脱钩，巩固脱贫攻坚成效

切实落实自治区“十三五”脱贫攻坚规划中“退出后在一定时期内国家和自治区原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，确保稳定脱贫”的承诺，建立“脱贫不脱钩”机制，做实“脱贫不脱政策”， 做到“脱贫不脱钩”，确保贫困人口稳定脱贫。配套完善审计、督查等相关机制，解决盟市、旗县在脱贫户扶持上不敢扶、不会扶的现象。重庆市已制定《巩固脱贫成果建立统筹城乡扶贫开发长效机制的实施意见》，全区应很好借鉴，制定有关政策。

（八）因牧施策，有的放矢推进牧区脱贫攻坚

牧区在致贫原因、贫困程度和特点上都存在一定差异。因此，在实施共性的扶贫政策外，应采取差异化的扶贫措施，实现牧区贫困群众稳定脱贫。

一是在产业扶贫中，不仅要通过传统草原畜牧业的转型升级和新型经营主体的培育，以“新办法”解决“旧问题”，更要探索“生态+产业”新动力，实现产业生态化与生态产业化，改变牧区脱贫攻坚依靠单一产业支撑现状。跳出传统产业带动惯性，以草原生态为突破口，寻求新的发展引擎。大力发展生态旅游（旅游目的地）、生态养生（银发经济、度假经济）、排放权交易、周末草原（短途旅游、乡村休闲游）、高空旅游、生态通道、会议会展经济、生态寄养、清洁能源等新型低碳经济形式，把“生态保护+产业发展”作为草原生态保护及脱贫攻坚新模式和新方向。

二是直击贫困根源，建立牧区因灾、因病临时救助机制，探索草原畜牧业灾害保险机制。建立贫困户、脱贫户以及一般边缘户临时救助机制，以资金整合形式形成牧区临时救助基金，并设置迅速反馈信息通道，减少或防止致贫和返贫问题的发生。同时，积极探索草原畜牧业灾害保险机制（或草原天气指标保险），对无可抗拒的自然灾害造成的损失给予补偿。

三是以奖代补，扶持生态友好型生产生活方式及文化形态的发展。加大对边境、草原深处牧户的生态补奖力度，建立草原生态补偿长效机制，奖励牧民保持生态友好型生产生活方式，发扬保护生态环境、珍惜自然资源、保持生物多样性的文化形态。同时，加大对禁止开发区和限制开发区转移性支付力度，支持其通过生态建设，推动地方经济社会发展。

四是解决特殊医保问题。一方面做好医疗预防体系，并将牧民以传统治疗方法产生的费用列入医保范围；另一方面提高地方性疾病预防体系和投保比例，打好健康扶贫提前量。

（九）实施精神扶贫行动，激活主体内生动力

习近平总书记指出，“扶贫不是慈善救济，而是要引导和支持所有有劳动能力的人，依靠自己的双手开创美好的明天。”因此， 要实施“精神扶贫行动”，坚持扶贫同扶志、扶智相结合，改变贫困群众“争做贫困户”的思想观念，尊重扶贫对象的主体地位，唤醒贫困群众脱贫致富的内生动力，提升困难群众的劳动技能，增强贫困群体的致富信心和自我造血功能，变扶贫“独角戏”为全民参与的“大合唱”。如开展“脱贫致富光荣户评选”、“扶志扶脑典型推荐”等脱贫攻坚先进典型推荐、评选、表彰及宣传活动，激发脱贫攻坚正能量，切实增强贫困群众内生动力。实施开展全区范围内婚葬礼俗整治、封建迷信治理等移风易俗精神扶贫行动，整治铺张浪费、攀比消费行为，树立良好的民风乡俗，减少人情消费支出。将社会公德、家庭美德教育纳入扶贫工作宣传教育之中，增强公德意识、孝老尊老意识，有效降低“扶贫养老”现象发生。

（十）强化监督考核问责，完善激励约束机制

强化脱贫攻坚的监督力度。健全集中督查、重点督查、专项督查、社会舆论监督“四位一体”常态化督查监督体系。集中督查采取明查、暗访相结合，暗访为主、明查为辅，相互印证。对所有问题全部建立台账，通过“点对点”通报、“面对面”指导、“一对一”约谈，确保整改落实到位。调整优化脱贫攻坚专项督导组，赋予督导组脱贫攻坚单项工作考核打分权、班子运行评价权、优秀干部推荐权和调整干部建议权“四项权利”，注重在脱贫攻坚工作第一线考察识别干部。通过考核评价，压实脱贫攻坚主体责任。严格执行脱贫攻坚任务一票否决和帮扶责任单位、责任人帮扶效果捆绑考核制度，帮扶效果与平时考核和年度考核捆绑，与绩效工资、评优评先挂钩。

完善激励机制，构建人人皆为、人人愿为、人人可为的大扶贫格局。脱贫攻坚干部在各单位、各部门内部考核中应另设指标，在绩效工资、评优评先中优先考虑脱贫攻坚抽调干部、帮扶责任人。可探索给帮扶干部提供一定补助，在脱贫攻坚中表现突出的优先担任各级党代表、人大代表或政协委员，提高村干部在招录机关事业单位工作人员中的比例等做法。

作者简介

张志华 内蒙古社会科学院副院长、研究员

双 宝 内蒙古社会科学院社会学研究所副研究员

文 明 内蒙古社会科学院牧区发展研究所副研究员