贵州农村贫困现状观察及精准扶贫研究

当前贵州农村的贫困或反贫困呈现出“多、广、深、集、综、曲”等特点，即：贫困人口底数“多”、贫困发生面“广”但分布不均、贫困程度“深”、地理集群性贫困和复合型贫困交织、贫困人口的“四多四少”、减贫速度的“快——慢——快”曲线变化等。近些年來，贵州农村的扶贫开发虽然取得了不小成绩，但第三方评估发现其面临的形势依然严峻：个别地方“不精准”现象严重；“三精准”工作聚焦不够；帮扶方法陈旧、帮扶下力不深；干部的知、行不太到位；产业扶贫整体效应发挥有限；扶贫政策宣传“短板”突出；部分村寨基础设施建设薄弱，人居环境较差；个别村寨干群关系较紧张；相关档案资料或信息管理较欠缺等。对此，要进一步提升贵州农村精准扶贫工作成效，还必须牢固树立“五大扶贫理念”、补救式落实好相关基础工作、做好“纠错”“检错”和“四抓”工作、多方培育乡村“新的经济增长点”、加强基础设施建设和人居环境改造、加大“纵向”的扶贫考核力度等。

近年来，在中央和国家的大力支持下，在贵州省委、省政府的坚强领导下，贵州农村的扶贫开发取得了一系列辉煌战果。然而，在我们前期就其精准扶贫工作进行跟踪式调研后发现，贵州农村面临的扶贫形势依然严峻、脱贫攻坚任务依然艰巨，相关情况亟需我们系统审视并予以精准化施策，方可达到预期目标。

贵州农村贫困现状观察

总体来看，当前贵州农村的贫困或反贫工作呈现出如下几方面的特点。

（一）贫困人口底数“多”

截至2016年底，贵州省有农村贫困人口402万人，也是全国惟一一个贫困人口超过400万的省份，其贫困人口占全国贫困人口总数（4335万）的比重高达9.3%，占西部地区贫困人口2251万的17.9%，占民族八省区农村贫困人口1411万人的28.5%①；与之相对应，贵州农村贫困发生率也相对较高、达11.6%，比全国同期4.5%的平均发生率高7.1个百分点、比西部地区7.8%的平均发生率高3.8个百分点、比民族八省区9.3%的贫困发生率高出2.3个百分点。由此可见，贵州农村贫困人口之多是不争事实。

（二）贫困发生面“广”但分布不均

贵州省共有贫困乡镇934个、已识别的贫困村9000个，分别占全省乡镇总数（1388个）、村寨总数（16859个）的67.3%、53.4%。若以县域为单位划分，贵州全省88个县（市区）中83个县都有扶贫开发任务，其中新阶段扶贫开发工作重点县50个，占全省县（市区）总数的56.8%，占全国扶贫开发重点县总数（592个）的8.4%（仅低于云南省的12.3%）。截至2015年底，这50个扶贫开发重点县年末常住人口达1787.2万人、占贵州全省常住人口总数3592.5万人的49.7%；其国土面积达11.63万平方公里、占全省17.61万平方公里的66.0%②。由此可见，贵州农村的贫困发生面相当大，一定程度上可谓之为一种整体性贫困。

不过，贵州农村的贫困面虽大，但其分布也还是呈现出了一定的区域差异性。如下表1所示，2015年全省9个地（市、州）中农村贫困发生率低于全省14.7%平均水平的只有4个即贵阳市（0.8%）、遵义市（8.4%）、安顺市（13.7%）和黔西南州（13.8%），而其他5个地（市、州）即六盘水市（15.7%）、毕节市（16.5%）、黔南州（16.5%）、铜仁市（15.5%）、黔东南州（21.7%）均高于全省平均水平，其中贫困发生率最低的贵阳市较全省平均水平低13.9个百分点，而贫困发生率最高的黔东南州则较全省平均水平高7个百分点，尤其是所辖的榕江县（其贫困发生率全省最高）的贫困发生率则较全省平均水平高出12.9个百分点。若从贫困人口的绝对数来看，毕节市的农村贫困人口数有115.45万人，占全省贫困人口总数的22.8%（全省最高），而贵阳市仅有1.52万人、仅占全省贫困人口总数的0.3%（全省最低）。可见，这种贫困的区域差异性也是挺大的，这也预示着贵州的扶贫工作一定要瞄准靶向，要实施指向性更明确的精准扶贫。

（三）贫困程度“深”

这里可用三个指标来度衡贵州农村贫困程度“深”的问题：

（1）扶贫工作重点县农民人均纯收入甚低。据统计，2016年贵州省农村居民人均纯收入为8090元③，全省88个县（市区）中有45个县（市区）的农民人均纯收入高于这个平均水平，而扶贫工作重点县中仅有11个县（市区）的农民人均纯收入居于平均水平之上，这就意味着其余39个扶贫工作重点县的农民人均纯收入均低于全省平均水平、占全省总县数的44.3%。例如，排名全省居末的望谟县2016年农民人均纯收入仅为6542元，其分别仅占贵州省平均水平、全国平均水平的80.9%、52.9%。当然，若具体到某个贫困家庭（2016年人均收入低于2952元），其人均纯收入与之差距则更大。

（2）贫困家庭对相关消费品的消费“量”偏少。据统计，2016年贵州农村20.0%的低收入家庭中（家庭人均可支配收入为2291元，因此这部分家庭可视为待脱贫的贫困户），相关生活消费品的人均消费情况是粮食131.1公斤、肉禽及其制品22.88公斤、蔬菜及菜制品76.2公斤和干鲜瓜果类17.8公斤（如表2），而较全省平均水平分别低了13.04公斤、10.05公斤、9.86公斤和5.06公斤。在耐用消费品方面，每百户贫困家庭即低收入户拥有洗衣机87.05台、电冰箱69.33台和摩托车51.15辆，较全省平均水平分别少2.75台、8.27台和4.55辆。可见，贫困农户的物质生活水平是相当低下的。如粮食消费方面，2016年每个贫困农户才消费201.64斤大米即每天消费0.55斤大米，若一天按3顿计算的话，则每人每顿才吃0.18斤或92克大米。显然，这样的消费量对一个成天以重体力活为主的农民来说是远远不够的，若要“吃饱”则必须添以“辅食”——肉禽及其制品、蛋类及蛋制品、水产品、蔬菜、瓜果等，而这些在实际中也远未达标，更不用说达到《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》所提出的“2020年目标”（“吃好”），即全国人均全年肉类消费29公斤、蛋类16公斤、水产品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。事实上，在贵州很多贫困村寨“三月不知肉味”者不仅存在且还为数不少，所谓的“包谷饭”、“土豆饭”或“菜叶饭”等都是家常便饭。

（3）贫困地区社会事业建设滞后。贵州农村尤其是一些贫困村还一定程度地存在吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难等问题。如到2016年底，贵州14619个行政村中自来水受益村仅有13518个，而诸如通有线广播、通电话、通汽车的村数也分别只有8014个、14001个和14490个④，这就意味着至少还有1101个村未通自来水、6605个村未接通有线广播、618个村未接通电话、129个村未通汽车，如果按照自然村统计，这种“未通村”可能更是比比皆是。当然，某种程度上说这些“未通村”绝大多数或几乎都属于山高路远、自然生态环境恶劣的贫困村，有些村民甚至一辈子都未下过山，常年将雨水作为饮用水以及过着跋山涉水、肩挑背扛生活的也大有人在，其贫困程度超过常人所想。

（四）贫困人口存在“四多四少”现象

从微观“人”的视角看，贵州农村贫困人口还存在“四多（高）四少（低）”现象：一是职业方面纯务农者多、非农劳动者少，或者说以农业为主、兼营他业者多，而以非农劳动为主业者较少。正因如此，贫困农户一般都是低技化就业，且就业还不充分。另外，在工作地域方面，贫困农户一般以县内尤其是乡（镇）范围内工作为多，而县外尤其是贵州省外工作的则较少。二是恩格尔系数高，生活质量低。2016年贵州农村居民家庭恩格尔系数为38.7%，大体相当于全国农村2012年的生活水平（39.3%）。顯然，贫困户家庭恩格尔系数应高于38.7%，有些地方甚至还可能超过了50.0%，这也就意味着其生活水平大体相当于甚至还可能落后于2000年时的全国农村平均生活水平⑤。三是有异质情况家庭贫困多，而一般情况家庭贫困相对较少。异质情况家庭是指家庭成员中有残疾或伤残者、精神病患者、长期慢性病患者以及未成年子女多等情况的家庭。在相关保障制度还不太健全的情况下，异质情况家庭一般易陷入贫困甚至是深度贫困、慢性贫困状态，而一般情况家庭虽也有贫困，但贫困发生率、贫困程度都相对较轻，脱贫的渠道、机会都相对较多。四是追求生存理性的相对多，追求发展理性的相对少。在贵州，贫困农户首要追求的还不是“收入最大化”，或者说还来不及追求“收入最大化”，对他们来说当务之急是如何保基本、保生存的问题——“能添置新衣、有干净水喝、有安全住处、有病能得到及时治疗、教育有保障”，亦即追求的是较高的生存保障与较低的风险担当，而诸如所谓的经济理性、社会理性等层面的发展理性问题还得“缓一缓”，也许只有在“生活无忧”的情况下再作考虑。因而，在贵州部分村寨也就出现了令人不可理喻的“今朝有酒今朝醉”、“短视”、“社会参与度低”、“等靠要”等现象，因为在贫困户看来，“（喝）酒”比“（干）事”永远更为重要。

（五）减贫速度呈“快——慢——快”的曲线变化

减贫速度是指当年减贫人口占上年贫困人口的比重。从2004年到2010年期间（除2008年、2009年特殊情况外），贵州农村的减贫速度基本上是呈越来越快趋势变化，如2004年减贫速度为1.9%，而到2007年则上升到14.2%，到2010年则进一步上升到24.7%（如图1）。自此之后，贵州农村的减贫速度则呈不断下降的趋势，如2012年其减贫速度为19.67%，就比2010年低5个多百分点，到2013年、2014年其减贫速度则进一步下降为19.3%、16.4%。不过，由于扶贫力度的加大以及受相关政策利好因素的影响，自2015年始，贵州农村的减贫速度又呈现出了加速趋势。

这种曲线变化的态势至少说明两点： 一是贵州农村的扶贫工作绝不是一蹴而就之事，尤其是当前，其减贫难度进一步加大，可以说是到了真正的“攻坚期”。二是贵州农村的减贫速度整体上低于全国平均水平，虽然2009年后二者速度差稍有缩小，甚至贵州还一度反超，但总体上其减贫速度还是低于全国平均水平，如2015年、2016年较全国平均水平就分别低2个百分点、1.5个百分点。这说明要真正形成“贵州经验”、讲好贵州的“扶贫故事”，贵州还有很长的一段路要走。也就是说，贵州农村还必须要“苦练内功”，必须要靶向瞄准，“真扶贫”、“扶真贫”，要将相关资源真正用在刀刃上即实施精准扶贫，且“贵在坚持”。

（六）具有明显的地理集群性特征

贵州农村贫困发生面虽广但若“细究”，这些贫困“点”在分布上还具有如下特点：一是基本上都属于石山区、深山区、高寒高海拔地区，这就意味着当地的生态环境处于一种脆弱或极度脆弱的状态。二是这些贫困“点”还呈现出集中连片的特点，如在中国划定的11个集中连片特殊困难地区里，贵州就涉及武陵山、乌蒙山和滇桂黔石漠化三大片区、合计65个县（如表3）。三是贫困“点”以少数民族聚居区居多。如在由3州、10县、218个民族乡所构成的贵州省民族地区“版图”中，贫困县、贫困乡（镇）和贫困村数分别有36个、708个和4828个，分别占全省贫困县总数的72%、贫困乡镇总数的75.8%和贫困村总数的53.6%；在人口方面，2016年民族地区贫困人口数占全省总贫困人口数比重高达53.1%。可见，贵州的贫困“点”大多分布在民族地区。因此从某种程度上说，贵州贫困“点”的分布在地域空间上就具有明显的叠加性（山区、集中连片区、民族地区等），即地理集群性特征显著，从而也预示着其脱贫难度极大。

（七）具有明显的复合型贫困特点

这里的复合型贫困主要包括如下几方面的涵义：一是指贵州农村贫困的成因是复杂的，即很难用某一种理论或某一种“致因”来认识或解读贵州农村贫困的“全貌”。反过来说，如若真要认清其“全貌”，还必须综合运用相关知识或理论如经济学的二元经济结构理论、贫困恶性循环理论、低水平均衡陷阱理论以及人口学的人力资本理论、社会学的可持续发展理论、民族学的地理区隔理论、政治学的权利理论等来解释，也还必须要从更多角度来进行综合性的“因子”分析，这些“因子”可能是生态环境的脆弱、自然资源的匮乏、人口素质的低下、产业结构的单一、基础设施的薄弱、就业渠道的不足、社会制度建设的滞后以及生活开支的高企等。二是指贵州农村贫困类型的复杂多样。正因“致因”的错综复杂，也就必然使得贵州农村的贫困表征出不同的类型，如贵州农村的贫困就可划分为绝对贫困与相对贫困、物质贫困与精神贫困、生存性贫困与发展性贫困、区域性的整体贫困与非区域性的局部贫困、能力约束性贫困与资源约束性贫困、制度约束性贫困和权利不足性贫困、生产性贫困和社会性贫困以及知识贫困、信息贫困、人文贫困等类型，因而从这个角度来说，贵州农村的贫困也是一种复合型或综合性贫困。当然，这也就预示着在精准扶贫过程中，必须要帮助贫困户找准致贫因子再精准施策，是为上。

精准扶贫中存在的突出问题——基于第三方评估视角

随着2020年全面建成小康社会进入倒计时，加快脱贫步伐刻不容缓。为了检验贫困地区的减贫成效，党中央作出实行最严格的考核评估的决策部署。其中，引入第三方评估是国家精准扶贫工作成效考核中的一项重要制度创新，它很好地发挥了“指挥棒”、“质检仪”和“推进器”的作用（汪洋语），为脱贫攻坚取得决定性进展提供了重要保障。这里的第三方评估是指独立于政府外的社会组织或专业机构利用自身所具有的优势，通过制定科学合理的评估指标体系，并运用一定的评估方法对政府部门及其扶贫绩效作出评估或评价。当前，国家所实施的精准扶贫工作成效第三方评估的核心内容就是评估“三精准”问题即“两率一度”——贫困人口识别准确率（精准识别）、贫困人口退出准确率（精准退出）和因村因户帮扶工作群众满意度（精准帮扶）。其中，反映贫困人口识别准确率的指标主要是错评率、漏评率，反映贫困人口退出准确率的指标主要是错退率、漏退率。

近两年来，笔者所在的研究团队受托承担了贵州省多个地方的扶贫工作成效第三方评估，在其中发现有些县（市）还是存在一些精准扶贫的走形变样，即“三精准”工作聚焦不够、方法陈旧、下力不深，相关的难点、痛点以及隐患点、失分点还较多，离第三方考核评估所要求的“摘帽”标准、精准脱贫等还有不小差距，这些问题亟需引起高度重视。

（一）个别非贫困县不精准现象较严重

在贵州某非贫困县，我们评估调查所获得的629户有效样本中，发现“问题户”或“不精准户”高达93户，另提请特殊关注的还有39户家庭。其中：漏评率为10.69%，高于相关国家标准，即漏评率不得高于1%的退出标准9.69个百分点；错退率为20.61%，高于相关国家标准，即错退率不得高于2%的退出标准18.61个百分点。可见，这种非贫困县精准扶贫中的“不精准”现象亟需引起扶贫部门重视。

（二）干部的知、行不太到位

（1）部分县或乡镇领导精准扶贫缺乏系统性思维。在评估调查中，我们发现某些县政府尤其是乡镇级政府的系统性思维、创新性思维普遍缺乏，所做工作很大程度上依赖于上级给“指示”，上面催做什么就做什么，上面不催不喊时就无所适从，这种找不到工作“抓手”或“支点”的茫然现象也是基层干部“很苦很累、效率低下、事倍功半”的一个深层原因。

（2）部分干部“六种心理”问题突出。一是存“侥幸心理”。有些领导或干部总是希望自己所在的县、镇、村或户不要被考评组抽到，侥幸心理明显。二是存“突击心理”。如存在突击“走访”、突击为贫困户挂门前“信息登记牌”等问题。三是存“推卸心理”。有些基层领导发现有工作纰漏或失误时总是将责任推给下属或他人，不愿承担主体责任。四是存“等待心理”。一些干部抓扶贫工作时一定程度地存在“等一等、看一看”现象，即工作主动性和创造性明显不够。五是存“松懈旁观”心理。当前形势下仍有些基层干部精神萎靡、紧迫感差，尤其在一些非贫困县，有相当多的干部总觉得自己身处非贫困县而对待精准扶贫工作更松更懈，即神经不是那么紧张，责任意识、担当意识和主人翁意识不是那么强烈，甚至还有干部表现出了扶贫工作成效考核与己无关的旁观心态。六是存“一心二用”思想。有些县（市）的乡镇书记、镇长在抓扶贫工作时缺乏章法，不能处理好扶贫工作与其他工作的关系，未能以扶贫工作为抓手来统揽其他相关工作如移民搬迁工作、城镇化建设等。

（3）部分干部对相关政策掌握不深、不透。一些干部对精准识别、精准帮扶、精准退出的政策精神、识别/退出标准、识别/退出程序以及相关的易地扶贫搬迁或教育补助等政策一知半解、理解不透、把握不准。

（4）部分县领导尤其是乡镇干部对自己的“家底”不明。在评估访谈过程中，部分基层领导对所辖区域的基本信息（如贫困人口数、脱贫人口数、每年脱贫情况等）掌握得不是很清楚和全面，回答提问时要么吞吞吐吐或“好像是这回事”，要么需要不断借助电话、现场查阅资料或“下属帮忙”才能答出，甚至还有些干部直接用“记不清”来搪塞。

（三）精准帮扶问题多多

评估调查发现，贵州省精准帮扶工作还存在如下几大突出问题：

（1）帮扶工作的有“说”无“做”。即在查看相关佐证材料时，发现有帮扶“记录”但实质上其帮扶措施不到位或缺失。

（2）帮扶工作的有“做”无“说”。即事实上对贫困户给予了一定帮扶（如帮其处理一些事件），但其连心袋等登记材料中却没有相应记录或说明，同样让人心生“怀疑”。

（3）帮扶工作的华而不实。一是“虚”，即有些帮扶要么只是停留在“口头说教”上（如该这样做而不该那样做），要么就是将帮扶花名册直接等同为帮扶台账来应付考评。二是“简”，即帮扶措施单一，除了送油米还是油米。三是“缓”，即帮扶措施兑现迟缓，有些贫困户退出系统时其措施都还未到位或未兑现。四是“软”，即帮扶力度小，只是停留在“小恩小惠”层面。五是“错”，即帮非所需，贫困户被动接受非自己所需的帮扶可能适得其反。六是“缺”，有些县市、乡镇未见有明显的产业帮扶项目，也许只是一个美好的“饼”而已。

（4）个性帮扶与普惠举措未能“并肩齐进”。有些县市高度重视个性化帮扶，而对面上的普惠性举措办法不多、成效不显；有些乡镇如通组路、人畜饮水工程建设等普惠性措施的推进有序有方有效，但對贫困户的个性化帮扶则相对不力。

（5）帮扶责任人到访率低、责任心不强。部分帮扶责任人工作浮于表面，虽有联系或走访贫困户，但走访目的已逐渐异变为与帮扶对象“攀关系”或“混脸熟”，未真正帮助贫困户分析主要致贫原因、理清脱贫发展思路、用心用力解决其实际困难或落实好相关政策措施等。甚至还有部分帮扶责任人平时到访次数少，因评估考核组到来才“临时抱佛脚”而入户走访，并电话“交待”、现场“引导”等。

（6）驻村工作队驻村而未驻“心”。部分驻村工作队缺乏探索创新精神，疲于应付各类检查和考评，而未有与群众真正打成一片，其驻村的实际效果非常有限。评估调查中，就有村民反映驻村工作队很少来村里走访和了解情况（也许是真驻村和走访了，但村民不了解），并表示对驻村工作队成员和其工作情况不太了解，对驻村第一书记也不知晓。显然，这种状况必然影响群众的满意度评价。

（四）产业扶贫整体效应发挥有限

总体来看，贵州各县市产业扶贫措施有限，力度不甚大，所谓的产业扶贫基本上还是停留在搞传统种植和养殖。一般来说，养殖业见效快，但投资大、风险也较大，持续增收有一定难度；而种植业周期长、见效慢，且风险也较大，难以产生稳定的、显著的产业效应。少数发展较好的产业项目，由于利益链接机制不健全，其覆盖面又较窄，带动贫困户脱贫也有限。且有些项目（如生猪养殖）在县域范围内还有“村村搞”、“镇镇上”的扎堆现象，这样极易形成过度竞争局面，没能真正将“山字经”念好念透、念出效应。

（五）扶贫政策宣传“短板”

扶贫宣传短板问题主要体现“点”是：（1）贫困户对自家田地面积、政策补贴资金到位与否等“家底”信息不清不楚，宣传解释不够。（2）贫困户对自家识别为贫困户时间、以及对精准识别或退出程序（“两公示一公告”）、精准识别或退出结果、自家得到的帮扶项目信息等知之有限，这也会直接导致群众对其扶贫工作满意度的差评或低评。（3）部分村民对现有扶贫政策（如特惠贷政策）及惠农政策知之不深或一知半解，也不知道驻村第一书记与村支书有何区别，多有抱怨和不满情绪。（4）对易地搬迁知情不够。有贫困户只知道自己是搬迁户，但“搬哪”、“何时搬”、“如何生计”等知之甚少，也没有人专门解释或通知。

（六）个别村寨干群关系较紧张

由于受前期（主要是2014年建档立卡时期）政策执行“后遗症”影响，好些地方群众都有向评估组反映（有些甚至是拦路反映）本村扶贫工作存在不公平、不公正、不精准甚至优亲厚友现象。再加上部分基层干部对精准扶贫政策掌握不透彻、责任担当意识不强，对村民反映的问题或敷衍塞责、推诿拖拉，或解释不到位、缺乏耐心，甚或搞“一言堂”，从而使得相关矛盾纠纷不断积累、激化，干部关系也渐变紧张，这些情况无疑都是有关精准扶贫满意度考评的隐患点。

（七）部分村寨基础设施建设薄弱

基础设施建设薄弱主要体现在水、路、讯等方面：一是部分村仍存在饮水困难和饮水不安全的问题，尤其是居住在高山、深山的农户，安全饮水工程还未完全落实到位，还有些村组即使已接通自来水但实际利用效果差，所谓的自来水又常停、长停或常浑。二是很多乡镇交通路网建设不足，通村路建设还需加快修复完善，尤其通组路或入户路是“短板中的短板”，既影响农户出行，又限制产业发展，阻碍贫困户脱贫致富及其可持续发展。三是部分村寨或村组通讯网络还需进一步完善，还存在无信号的“盲区”。四是部分乡镇易地搬迁项目建设滞后。有些“易地扶贫项目”原计划2016年或2017年完成的，但到2017年底时仍有些项目还未开工，更不用说“完工”了，一定程度上这必然会影响贫困户的“可退”状况。

（八）部分农户人居环境亟待改善

贫困户中有部分家庭住房不安全，处于“危房”与“非危房”的边缘带，对这类情况还需相关部门拉网式重新鉴定或认定，確有问题的还需下大力改造。同时，部分村或户的卫生环境状况也较堪忧，主要体现在入户路路面坑洼、房屋及巷道周边乱堆乱放、粪堆或垃圾随处可见等方面。

（九）相关档案资料或信息管理仍有欠缺

评估发现，精准扶贫的内页档案材料整体上是“模板好、执行差”。具体表现为：

（1）规范性问题。有些档案材料没有盖章、缺乏原件等；部分材料中有关信息（如帮扶计划、帮扶措施信息）记录缺少或记录不全；存在关键数据用铅笔填写或随意涂改现象，不严谨、不规范；有关材料装订也不太规范，要么缺页少项（如缺贫困识别/脱贫公示材料、缺脱贫确认书），要么不作分类而无序装订等。

（2）逻辑性问题。存在时间逻辑错误问题（如相关会议或公示时间前后衔接不妥）、程序逻辑错误问题（相关资料在装订时存在精准识别、帮扶、退出的程序有“颠倒”现象）、数字逻辑错误问题（如收入分项之和与总收入不相等）、信息逻辑错误问题（如贫困户实际的致贫原因和帮扶计划表、脱贫确认表上所记载的致贫原因不相同）等。

（3）“身份”信息材料管理不到位。一是部分村没有按照户有档、村有册的要求来归类建档。二是有些地方将一户一档材料放乡镇扶贫办管理，反而村委会无一户一档材料，不利于相关信息的核实和更新；还有些村将一户一档材料一部分放村委会管理，而另一部分又放乡镇扶贫办管理。三是一户一档材料无专人管理。四是无专门的档案室管理。五是管理设备陈旧、不先进。六是管理制度缺乏，一户一档材料“查阅”手续不严格。七是部分贫困户的房屋门口未贴有贫困户信息登记牌；有些贫困户家庭还没有发放贫困信息卡或连心袋材料等。

（4）各县（市）档案资料管理水平参差不齐。即有些县（市）相对较好，而有些县（市）可以说是差或很差，“惨不忍睹”。

（5）系统数据信息和实际信息不一致问题。如存在系统登记户主与户口薄户主不一致、系统登记家庭人口数与家庭实际人口数不一致、系统登记健康信息与家庭成员实际健康信息不一致等情况。

（6）相关信息更新滞后问题。有的贫困户基本信息（如婚丧嫁娶信息）变动了很长时间但相关纸质材料未作备案或未作更新处理；还有的贫困户明明享受了“特惠贷”、“易地移民搬迁”、“助学补助”等政策，但其档案材料并未得到记录或体现。

（7）贫困人口户籍管理有些乱。评估发现，有些贫困户家庭有多个户口本，且这些户口本上的人口信息还互不相同，“户主”常常换来换去。

进一步提升精准扶贫工作成效的对策建议

截至2017年底，贵州农村仍有贫困人口272.8万人，且基本上都是难啃的“硬骨头”，在接下来的不到三年时间里，贵州全省上下必须要极力按照第三方考核评估的内容要求精准施策、精准帮扶，以实现扶贫成效最大化。

（一）牢固树立“五大扶贫理念”

（1）要树立以“人”为本理念。这里的“人”就是指“贫困户”，即要时时刻刻急贫困户之所急、想贫困户之所想，真心真意地帮助贫困户解难题、谋发展。

（2）要树立大扶贫理念。在县级层面，其“大扶贫理念”至少有两层含义：一是当前形势下县乡两级党委、政府的中心工作就是要打好脱贫攻坚战，其他诸如移民搬迁、人居环境改善、城镇化建设等工作均要服务或服从于这个中心工作，而不可本末倒置，即大扶贫的“大”是指大方向、大中心。二是当前的扶贫工作绝不是某一家单位尤其不是“扶贫办”一家单位的事，它必须要投入县（市）全部的“精锐力量”，必须要多部门联动，即大扶贫的“大”是指大参与。

（3）要树立狠抓“四率一度”工作思路。评估发现，很多乡镇领导对第三方评估工作还非常陌生，不知道到底评估什么内容，所以在实际工作中就必然茫然失措或靶向失准，这样一来的结果就必然导致人力、物力和财力的大量浪费。因此，实际扶贫工作中除了要抓好“两率一度”外，还必须要树立狠抓“四率一度”（即识别准确率、退出准确率、贫困发生率、返贫率、群众满意度）的工作总思路。

（4）要树立大宣传理念。精准扶贫工作绝不能是“只做不说”，一定要强化宣传工作，且宣传要永远在路上，要无时无刻不在宣传着，即“做了什么”、“如何做的”、“打算做什么”等类问题要时时刻刻都向农民尤其是贫困户说清讲透，决不能含含糊糊。

（5）要树立“自我摘帽”理念。评估发现，很多非贫困县精准扶贫工作还是有很多盲点和痛点，某种程度上说，其贫困面、贫困发生率并不比某些贫困县的情况理想。因此，本着对党、对人民负责的态度，非贫困县还必须要自我加压，认认真真把精准扶贫工作做实做好，力争自我“摘帽”早日实现。

（二）补救式落实好相关基础工作

一是各县、各乡镇要采取措施尽快让农民知道自家的田地面积、年收入、建档立卡时间、拟脱贫退出时间、驻村工作队及第一书记姓名等基础性信息。

二是各县、各乡镇要采取措施尽快让贫困农户知晓精准识别/精准退出等有关的扶贫政策或程序、标准等，以切实提高贫困户有关的知晓率和满意度。

三是各县、各乡镇要尽快将诸如贫困登记卡、特惠贷合同书及“连心袋（卡）”、宣传册等发放到位，不能搞临时突击或应检式发放。

四是贫困户相关信息须精准化补录或更新，如个人或家庭信息要准确、及时更新，以及线上、线下要同步更新，要严加管理户口发放或注销工作等。

五是各县、各乡镇要抓紧制定好符合本县、本镇实际的扶贫战略规划，而不能扶贫毫无章法。

（三）“纠错”须常态化，“检错”须便捷化

（1）自上而下地“纠错”要常态化。各县要采取强力措施，认真地、经常化地开展好精准识别、精准退出“回头看”纠错工作，要严格实行层层负责制，县乡两级党委、政府要严把审批关，若发现错评、漏评、错退等现象时要及时调整、并要严肃追责，每个县乡都要把建档立卡“精准率100%”视为自己工作的第一目标。

（2）自下而上地“检错”要便捷化。要综合运用举报电话（全省統一的扶贫专线：0851-86833668）、举报信箱或其他举报平台来收集各县、各乡镇所检举揭发的错评、漏评、错退、漏退等信息。这种便捷的“检错”方式至少有三大作用：一是可以迅速发现各县、各乡镇“痛点”、“盲点”或是“风险点”，进而有助于精准纠错和提升扶贫效率。二是对责任心不强或有违法乱纪倾向的干部起到警醒、高压、震慑作用。三是对“非精准户”也可起到一定的情绪宣泄、情绪疏导甚或情绪安抚作用，从而间接提升满意度评价值。

（四）以壮士断腕决心做好“四抓”工作

（1）要狠抓工作“透明度”

毋庸置疑，工作透明度越高，就越能提升群众满意度。抓“透明度”就是要掌握好三条原则：一是把不规范的事项搞规范了就是透明；二是把不按程序做的工作程序化了就是透明；三是要力戒信息的“例行式公示”，即要创新公示方式，让相关公示信息真正入脑入心、入户入组，要让过程或结果大白于天下。

（2）要狠抓帮扶工作

帮扶工作好坏直接影响到群众满意度评价，为此需要做好三个方面的工作：

一是各县、各乡镇要加大帮扶力度，“真扶贫”给实惠，即要坚决杜绝帮扶工作搞形式、走过场，要静静地帮助贫困户分析致贫原因、理清脱贫发展思路。也就是说，所谓的帮扶千万不可停留在口头上的“给意见”，要能真正“看得见”、“有实效”，要用好产业帮扶、就业帮扶、教育帮扶、医疗帮扶等组合拳。

二是帮扶措施要因户施策，要“精准化”和个性化，而不能“帮非所需”或“千篇一律”。

三是各县、各乡镇帮扶措施要及时到位，不能“千年等一回”，要尽量多次数地带着“目的”和“方案”入户帮扶。

四是帮扶工作要注重时效性与实效性紧密结合，要根据贫困户实际情况及时调整帮扶措施和力度，要尽可能做到如影随形式的“影子”帮扶。

五是要从县级层面加大对驻村工作队和“第一书记”、帮扶责任人及帮扶措施精准性等的考评力度。

（3）要狠抓宣传工作

其一是要弄清宣传什么的问题。一是要宣传精准扶贫的相关政策问题（如精准识别/退出的标准和程序政策、“特惠贷”政策、医疗或养老保险政策、移民搬迁政策）；二是宣传贫困户自家的基本信息（如其田地面积大小、哪一年脱贫、帮扶责任人和第一书记是谁、相关补贴资金类型和数量等信息）；三是宣传各级政府为老百姓做了什么；四是宣传政府“下一步打算做什么”问题。总之，千万不要总是宣传“领导很忙”。

其二是要回答好如何宣传的问题。一是可要求帮扶责任人持牌或穿统一定制的服装进村入户与贫困户面对面宣传，这样可以形成对贫困户的强化记忆。二是要充分利用电话、报纸、广播、电视或微信等新媒体手段进行定时定点、定栏目、定内容地宣传。三是可利用送春联、送年画或“点对点”编发特定短信的形式进行相关信息的宣传。四是可让发展较好的脱贫户到群众中去“现身说法”，讲述自己如何从贫穷到脱贫、再到致富的“脱贫故事”，这样可起到很好的鼓舞和示范效应。

其三是要掌握好宣传的时机。一是可利用开院坝会、群众会、党小组会等的机会加大宣传。二是要特别关注和利用好外出务工人员返乡的机会，对其做好扶贫政策的宣传和培训工作，切实提高精准扶贫工作的整体满意度。

其四是要建立宣传工作的保障机制。如可从“设立专门的宣传经费”、“完善办公设备设施”、“开设特色化的精准扶贫政策宣传栏”等方面做好相关保障工作。

（4）要狠抓培训工作

一是可专门针对第三方评估开展相关的迎评工作培训。二是要针对“四率一度”的薄弱环节开展相关业务技能培训。三是培训形式要多元化，即可有针对性地分类分层、按岗按需地组织好相关培训工作。四是培训内容要务实、管用。

（五）千方百计培育乡村“新的经济增长点”

一是要加快发展特色产业。要大力支持诸如茶叶、中草药、花卉、乡村旅游等见效快、可持续项目的产业化发展，要通过延长产业链不断提升产业综合效益。二是要将整村推进、易地扶贫搬迁、农业产业化经营和农村劳动力转移培训紧密结合，通过整合相关资源以培育出新的经济增长点。三是要积极探索建立贫困户与农业专业合作社的利益链接机制，切实解决好贫困户信息不对称、技术资金不足、抵御市场风险能力弱的问题，以实现贫困户稳定增收和可持续脱贫。

（六）基础设施建设和人居环境改造须提速

一是要着力加强贫困地区基础设施建设力度，以通组交通路网和进寨入户路为重点，加大资金投入，集中人力、物力、财力，畅通人流、物流、信息流，以期推动贫困地区行路难、饮水难、通讯差、居住条件差等问题的解决。二是要通过设立专项资金积极开展农户庭院美化靓化工作，各县“靓化”工作也要设立时间表，以期提升人居整体形象。三是要以村为单位，广泛发动群众，集中清理村庄周边及巷道内乱倒乱堆的垃圾，并要引导群众严格落实“门前三包”责任制，切实改善村容村貌、户容户貌。

（七）文档资料亟需统一化、高标准化

在建档立卡等文档资料方面，省扶贫办可以制定一个高要求高标准的、甚至可以代表全国水准的范本，并请各县遵照执行。不过，在出台正式标准前，要充分讨论并广泛征求专业人士意见，包括征求各县及第三方评估组意见等，这样才能保证所制定标准既“接地气”又“高大上”。

（八）相关标准需进一步明晰

省级层面要结合实际对某些标准进行相关的“顶层设计”。如危房认定标准、饮水安全标准、有关的经营性收入计算标准和人均收入计算中“人口数”确定标准、“两不愁”的标准、长期外出的“时间”标准、“老人户”退出处理标准、易地扶贫搬迁户脱贫认定标准、农户家庭债务性质的判定标准等都较模糊，亟需科学界定。只有标准清晰明朗，才能最大程度地避免“不精准”现象的发生。

（九）加大“纵向”上的扶贫考核力度

加大对县领导和县政府在“扶贫工作”上的考核问责力度，不要过分偏向对经济指标的考核，考核时更多地以纵向评价为主（各县自我比评），而横向比较（各县之间的比评）只是参考。同时，建议有扶贫任务的乡镇的党委书记或镇长也一般不要轻易调动，进一步强化责任意识、行政首长负责意识。

（十）自评估的内容和形式需提升

要准确定位贵州省扶贫开发领导小组所组织开展的相关自评估或考评的作用。所谓的自评估或考评不应只是通过抽样调查而得出错（漏）评率、错（漏）退率等指标，它应该是一项系统性的评估，包括对扶贫政策的掌握程度、扶贫政策执行到位程度、扶贫政策效果等的评估。亦即自评估的内容和形式亟需提升：

一是要专门针对各县（市）扶贫工作设计出一套接地气的、综合性的评估指标体系，一方面供考评组对被评估县市“当场”打分使用，另一方面还可发挥相应的“指导”作用，而千万不可只是简单地根据如错（漏）评率、错（漏）退率等几个指标来定某县之“优劣”。

二是自评估的内容不仅应包括国家评估的规定“动作”，还应设置一些有貴州省特色的自选动作，即自评估的内容和形式可适当高标。

三是精准扶贫的自评估或考评要将过程考评与结果考评相结合。如为了能客观反映各县市精准扶贫工作的“改进”成效，可考虑选择适当时机（如半年左右）再进行一次第三方的“回头评”工作，这样就可将“过程评”与“结果评”很好结合。

四是自评估要尽量压缩考评的次数，一些督导、检查或考评能合并实施的则尽量合并实施，要本着不给基层“增负”、“扰民”的原则。

（该文部分内容已得到相关部门采用。）

参考文献

[1]李华红.完善第三方评估推进贫困治理现代化[N].贵州日报，2018-01-16（012版）.

[2]陈康海，李华红.贵州省6个县（市）精准扶贫工作成效第三方评估报告（C包）[R].贵州省扶贫办公室委托项目，2016：10-54.

[3]李静.中国农村减贫成就与精准扶贫[A].魏后凯、潘晨光.中国农村发展报告（2016）：聚焦农村全面建成小康社会[C].中国社会科学出版社，2016：103-124.

[4]檀学文.精准扶贫与精准脱贫的体制机制创新[A].魏后凯，闫坤.中国农村发展报告（2017）：以全面深化改革激发农村发展新动能[C].中国社会科学出版社，2017：300-323.

注释

①数据来源：《中国农村贫困监测报告（2017）》。其中，民族八省区是指云南、贵州、青海、新疆、内蒙古、西藏、广西、宁夏等八个省区。

②数据来源：《贵州统计年鉴（2016）》。

③数据来源：《贵州统计年鉴（2017）》，下同。

④数据来源：《贵州统计年鉴（2017）》。

⑤2000年全国农村居民恩格尔系数为49.1%。

作者简介

李华红 贵州省社会科学院农村发展研究所副所长、副研究员。主要研究领域为贫困与反贫困问题、第三方评估、城镇化与人本经济问题等