浅析居民楼下餐饮店证照的合法性

张晓阳

随着社会的进步，文明意识的提升，居民楼下的餐饮店在给百姓带来便利的同时，也一定程度上影响了人们生活的幸福感。呛人的油烟、轰轰作响的排风机……使得生活在其中的人不堪其扰。饱受油烟和噪声侵害的住户纷纷以居民楼下的餐饮店违反相关法律法规为由，将工商和食药部门定为投诉或诉讼的对象，2015年《大气污染防治法》修订出台后，民告官现象在全国各地如雨后春笋般大量涌现。

提到这一现象，就不得不提2005年林某某不服福安市工商行政管理局行政登记一案，由于年代较久，媒体也没有大范围报道，老百姓知之不多。但该案件的判决结果，为之后同类案件的裁判指明了方向。林某某告其相邻的餐饮店不符合国务院《建设项目环境保护条例》、国家环保总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等法规规定的“建设项目单位未在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表”，当地工商部门未按照《个体工商户登记程序规定》第五条第四项要求，审核其“国家法律、法规规定提交的其他文件”为由，要求当地工商行政管理局撤销该店的《工商营业执照》。为此，福建省高级人民法院以“工商行政管理部门颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可”向最高院请示，最高院于2006年作出答复：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。公民之间因个体餐馆排放的噪声空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理，经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。”据此二审法院认定，环评不是此类单位申办营业执照的前置条件，故作出了工商部门核发该个体工商户营业执照合法的裁决。

环评的目的是为了合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏，需要环评的建设项目，都是会产生污染或对环境产生影响的项目。而针对居民楼下的餐饮店，最高院认为其属于不需要进行环评的项目，即使产生油烟也远未达到需要环评的地步，产生油烟不是审批这一类项目的阻碍条件。

2017年3月，最高院在《最高人民法院办公厅关于建设项目执行环境影响评价和“三同时”制度有关问题意见的复函》中重申了林某某一案，明确指出：“最高院2006年作出的《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》现行有效，对各级人民法院审理同类案件具有普遍指导意义。”而2017年处在《大气污染防治法》刚出台之后，该法第八十一条第二款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”对于这一类项目的禁止是基于两个问题，一是油烟问题导致的大气污染，二是基于相邻权问题的民事纠纷，既然油烟不是许可的阻碍条件，民事纠纷方面就应由相应的民事法律来规范，所以在这一文件的第一条中最高院就做出了说明，“因公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆产生环境噪声、油烟等污染的，依照环境噪声污染防治法、大气污染防治法等有关法律法规处理。”根据该复函，工商行政部门不应因居民楼下的餐饮店其地理位置为由不核发《营业执照》。餐饮店的经营者应按照2006年复函的要求：采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准的；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。行政执法部门应该按照《大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定，“在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。”按照该条款，“改正”的内容是采取油烟净化措施，按标准排放油烟，而非是撤销相关证照。那进行处罚的责任部门是谁呢？根据《环境保护法》第二十五条，“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保護主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”。至此，真相大白，环保部门才是大气污染防治法监督管理的职责部门，而非发证的工商和食药部门。

更进一步，我们从法理的角度分析一下对于该类居民楼下的餐饮店办理《营业执照》或者《餐饮服务许可》时为何“无视”了《大气污染防治法》第八十一条的内容。

每一部法律从起草到正式实施，必定有其明确的立法目的，纵览《行政许可法》，我们能够明悉，该法的立法目的是规范、约束政府在行使行政权力过程中的行为，是为了依法行政、理性行政。行政许可法是一部行政监督法，其宗旨归根结底就是为了防止权力的滥用！政府职能部门在实施行政许可的过程中，应当严格依照相关规定进行，不应任意适用所谓的“兜底条款”，即申请人符合“国家法律、法规规定的其他条件”。因为兜底条款往往意味着没有明确范围、内容的法律、法规规定，而法律法规的禁止性要求浩如烟海，一旦行政机关在实施行政许可的过程中任意援引“兜底条款”，必将出现行政许可条件的不确定性和任意扩大化，在全国范围内将产生同样一种行政许可，需要的条件却不尽相同的情形，甚至会出现同一种条件有的地方能够许可，有的地方不予以许可的状况，将对人民群众的日常生产经营造成极大的干扰，不利于全国范围内法的统一实施，也必将与《行政许可法》的立法目的和初衷相违背。“良法”是法治的价值标准和理性追求，它是基于人性而产生的人类共同理性所能认可或接受的价值原则，也应该被广大人民群众所理解。《大气污染法》第八十一条的相关规定的确给一部分群众造成了一定程度上的误解，相应的更具体的适用应在行政、司法实践中明确体现。如调整《大气污染防治法》关于居民楼下餐饮店禁止性要求的条件，或者相关部门配套作出许可的指导性规定。

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这是我们对法治社会的美好愿景，也是满足人民群众对美好生活的向往，实现我们党和国家不懈奋斗的目标的必然途径。