关于城镇低效用地现状及再开发规划研究——以广西壮族自治区玉林市为例

赵 红

玉林市国土资源规划测绘信息院 广西 玉林 537000

正文：

我国所提出的五大发展理念，分别是“创新、协调、绿色、开放、共享”，在国家“一带一路”和自治区“双核驱动”战略的进一步推动下，自贸区进入到升级阶段，玉林作为桂东南片区的桥头堡，有了更广阔的发展空间，既面临着挑战也迎来了春天。玉林市政府根据玉林的基本情况，立足于本市的经济和社会发展情况，坚定不移实施大城市战略，力求实现城市建设大突破。为了更深入地实现“一年补短板、两年立框架、三年大变样”的行动计划，建设生活宜居城市性的区域大城市。所努力做的是在未来五年的时间内，把玉林由低中等收入的区域城市提升到高水平区域城市，城市工业群相对成熟，人民生活水平总体面向小康水平迈进，整个城市进入更新的发展阶段，经济、生态协调并进发展。据统计，我市的城镇用地随着区域城市发展而需求量不断增大，根据2017年1月3日由国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出 “有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡地开发利用，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用。”目前我国的土地工作已经将重心转移到存量建设用地的配置优化，玉林市的城镇土地利用率不高是现实问题，存在的这些低效用地，无法发挥土地的优势效用。

1 玉林市城镇低效用地现状分析

目前玉林的建设用地比较紧张，土地布局严重不合理，经济出产率不高，经过统计，主要是如下情况：玉林市城镇低效用地现状总规模747.04公顷，旧城镇规模共191.51公顷，其中商服用地3.15公顷，占旧城镇总规模的1.64%；住宅用地188.36公顷，占旧城镇总规模的98.36%。旧村庄规模共415.00公顷，其中住宅用地413.48公顷，占旧村庄总规模的99.63%；公共管理与公共服务用地1.52公顷，占旧村庄总规模的0.37%。玉林市城镇低效用地的土地开发强度有待加强，整体土地利用率有待进一步提高。城镇低效用地利用效益总体水平较低，仍具较大的发展潜力和上升空间，在今后的建设用地管理工作中应加强对城镇低效用地的再开发，进而促进玉林市整体土地集约利用水平的提高。

2 玉林市城镇低效用地再开发存在的问题

目前在玉林市的城镇低效用地再开发工作中，比较难以一步到位，各项工作有待进一步深入去做。工作中主要存在以下几个问题：

2.1 城镇低效用地再开发的氛围不浓

通过城镇低效用地的概念我们可以认识到，目前定义城镇低效用地再开发是个有关部门的共同协同完成的工作，包括国土部门、环保、发改等职能部门及各城区的政府，但由于这项工作这几年才起步，处于初期工作期间，有关部门的协同机制尚未成熟，配合还不行，未能形成合力。另外，对于城镇低效用地的再开发宣传面也不足，有关媒体报道相对较少，导致公众对此认识较少，工作做起来则更难。

2.2 再开发相关制度法规的不完善

城镇低效用地是城镇存量建设用地，但是再开发的相关法制还不完善，无明确的管控制度，简单纳入新增建设用地和土地一级市场的管理体系而已。所以缺少了国家层面的立法，工作往往依据无门，难以实现开发的有效性。另外，地方性政策具有较大的灵活性，这个也是一个直接影响再开发效果的因素，地方政策随时根据领导意志而改变，工作起来下面的部门会觉得毫无头绪，对于这些情况，一些试点地区虽然做了再开发的范围规划，但是有一些地区还未进行界定，容易再开发中，各区域之间还会由于边界不清发生争议。

2.3 再开发过程中缺少全程监管

从城镇低效用地再开发目前试点情况来看，各地区对再开发全程缺少管理监督。这种监督包括事前、事中和事后的监督。特别是事后的额监督工作，在进行城镇低效用地再开发时必须根据合理规划情况，在后期进一监管，否则开发效果大打折扣。一些试点地区虽然对项目各时期都做了妥当安排，但是缺乏有效的各时期的监管，一些开发主体就会看到此空子，为了利益而随意更改建设，即使违法了，惩罚少，违法成本他们认为也不高。

3 玉林市城镇低效用地再开发的建议

3.1 为再开发制定完善的法律制度

城镇低效用地要做好再开发工作，有完善的法律制度是基础保障，但是目前我国对存量建设用地没有具体细化的管理制度，仅仅把再开发纳入管理体系中，同时政策方面还有一些执行中不足之处，这就必须进一步制定更完善的法律制度。第一，尽快出台再开发的相关法律法规和配套具体执行细则。第二，强化土地规划管控的法律效力。通过合理用地合理规划，协调各主管部门的工作，建议在《土地管理法中》增加相应的条款。

3.2 坚持规划原则

第一，以人为本，和谐发展。城镇低效用地再开发应该从人之根本出发，为人民宜居生活所设计，目标在于提升人们的生活环境质量，提高生活品质，同时又能够完善城市的各项功能，做到既能利民又能促进经济又好又快发展。第二，按照法律规定办事。城镇低效用地再开发必须按照有关的土地规划和管理方面的法律法规办事，再根据地方实际情况，制定出适合的规划方案和有效政策，合理安排再开发问题。第三，开发虽然有利于经济发展，但不可牺牲生态环境，需坚持保护优先原则。城镇低效用地再开发应考虑地方的环境承载力，切不可着急发展经济，而牺牲生态环境，最后得不偿失。第四，用地节约，布局宏观规划。在城镇低效用地再开发中需节约用地，集约化利用，做好规划布局工作，构建具有地方特色的“三生”空间。第五，城乡协调发展。以城市与农村协调发展为主线，统筹整个市的城市与农村的发展，从功能、发展发展方面思考，统一安排基础设施、公共服务施、人民居住用地、产业发展等方面的布局。

3.3 建立重大事项的问责机制

我国目前还没有建立完善的城镇低效用地再开发责任追究机制，所以违法成本还比较低，导致问题多发，后果严重。因此需要明确责任主体，以土地利用规划和地籍为依据，而不是随意下各种行政命令，当出现问题时，严格追责，提高违法成本。首先要建设监督管理制度。对城镇低效用地的重点开发项目专款专管，分级设定负责人。对于项目的进度要定期通报，各级部门都知道具体情况，公开监督项目的进展，对再开发的资金改造使用和每年的改造完成情况都在案记录，并将完成目标量计入个人考核结果中，作为合格、良好、优秀的具体标准。同时上一年度的结果还关系到下一年度的资金分配和计划报批，如此要求，一旦有人违法乱纪，则可以依法追求责任，有法有制度可依据。之后，需要进一步确定治理的期限和最终成果，对这些量化和标准化，有具体的成文规定，如不合理处罚的标准也应具体准确。

3.4 鼓励多种方式进行再开发

首先，鼓励以多种方式再开发土地，除了应由政府收回的土地使用权外，其他只要符合法律法规和有关情况，都可以由原国有土地使用权人通过转让或联营等方式进行国有建设用地的再开发和改造。如果原来划拨的土地再开发后，还是符合《划拨用地目录》那么仍可以按照原有的划拨方式来处理。假如符合出让情况的，也可以通过协议的办法来处理再开发问题。原来有的工业用地是合法取得的，再开发后，提高了企业的厂房的容积率，但用途还是原来的企业厂房用途，那么只要性质不变，也不要加收该企业的土地款。允许原土地使用权人将工业用地变更为商服、住宅用途，涉及划拨土地改变为出让的，可采取协议方式办理出让手续。在符合相关规划的前提下，经市政府批准，企业在原厂房内设立区域总部、研发中心、科研机构以及产品设计、动漫制作、创意产业等新兴产业，不视为改变土地用途。其次，鼓励对土地进行归宗。如果这些土地符合城乡规划的城镇低效用地，那么开发的主体可以申请收购相邻的多宗地块，通过这种集中开发的方式而达到最大利用土地。目前市国土资源局可根据开发主体的申请，把各区域的相对分散的土地归宗，提高它们的利用率，对变更的归宗土地进行变更登记。最后，加强公共设施和民生项目建设。我们在进行改造再开发过程中肯定会有城市区域需要一些用地，主要用于基础设施和市政设施，那么在开发中需预留部分比例的用地，优先用于这些项目，才能保护我市的文化遗产和历史文化建筑。而对于盈利性的房地产开发项目，由政府统筹安排。

3.5 实行差别化政策推进“三旧”改造

第一，搬迁安置用地拆迁安置房的建设优先于改造开发项目建设，采取货币补偿和现房产权调优先提供换的方式，向被拆迁人提供安置房，安置房号按拆除先后顺序选择。第二，统一确定成片改造项目用地期限。经批准实施成片开发的城镇低效用地再开发项目，涉及多个转让地块且使用年期不统一的，以原批准最长的土地使用期限作为成片开发项目用地的期限。第三，合理确定土地出让价格。在实施城镇低效用地再开发过程中，因拟出让的宗地基础设施条件较差，土地开发程度达不到基准地价设定的“六通一平”条件，在确定宗地出让价格时，可根据土地用途类型，在基准地价的基础上，综合考虑土地的开发程度、区位条件等因素进行评估修正，以评估的宗地价格为参考依据，土地出让价格不应低于相应土地级别的基准地价核减土地开发程度差异价格后的价格。第四，适当进行土地置换安排。在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的情况下，可以部分土地做置换，通过回收或收购的方式来进行置换，还可以通过支付货币的方式进行补偿，另外，可以跟原使用权人商量重新给安排一块土地，如果置换后价格有差异，则进行价格差补。第五，在一定范围内可以分配土地的所得利益。由于在开发中，一些需要搬走的企业用地会被政府回收再拍卖，那么在扣除相应的费用后，土地是有收益的，那么拿出比例来支持企业的后续发展是必须的，也是可行的。

3.6 做好再开发规划实施效益评价

第一，社会效益分析评价。改善居民的居住环境，通过增加基础设施的数量和种类，扩大区域，增加城市功能区域，完善城市道路建设，进行产业结构升级改造，提高国民素质。第二，经济效益分析评价。通过我市的优势产业带动其他劣势产业，如服装产业和陶瓷产业发展，可以带动其他产业发展，从而拉动玉林市的经济增长，再而可以间接提升生活水平。第三，环境效益分析评价。增加绿色开敞空间，创建玉林市“美丽城乡”，进行旧城改造，努力让城市新区与旧区都整体面貌提升，具有良好的各类城市景观，同时需提高安全环保水平，促进产业转型升级，分利用城镇低效用地再开发契机，对玉林市塑料厂玉林市纸箱厂、玉林市开关厂等附加值低、技术落后、产能低下、不符合环保要求的工业企业再度转型升级，做到既要“金山银山”，也要“绿水青山”。