从“邻避”角度看如何加强核电公众沟通

邱志超华能山东石岛湾核电有限公司 山东 威海 264200

正文：

一、核电邻避问题

（一）邻避概念及成因分析

“邻避”一词，源于英语短语“Not in My Back Yard” （简译：“不要建在我家后院”），指的是当地民众或企事业单位由于担忧附近公共设施（如垃圾场、殡仪馆、核电站等）对其周边环境质量、自身健康和房产土地价值等带来各种不良影响，进而激发他们的排斥情绪，甚至采取强烈而坚决的高度情绪化的群体反对和抗争行为。

1980年，美国《基督教科学箴言报》首次用“邻避”这个词来表述美国民众对化工垃圾的排斥和反抗。从上世纪80年代开始，美国由机场、监狱、垃圾填埋场、戒毒服务中心等公共设施选址建设引发的冲突越来越普遍。同时，在欧洲和亚洲的一些工业化国家和地区，也陆续出现了以反对环境污染为主题的邻避运动。进入21世纪，由于对邻避问题应对不力、处置不当导致的邻避事件在我国也相继发生，部分邻避项目甚至被“污名化”，严重透支了政府公信力和项目业主信用。

相比西方，国内关于邻避问题的研究起步较晚，但近年来非常活跃，取得了一些成果和共识。 中国无论是在政治、经济，还是文化、意识形态等方面，都有着不同于西方的国情，邻避问题产生的原因自然有别于西方。国内邻避问题是多种因素综合作用的结果，首先是经济社会高速发展、转型升级的客观结果。随着我国工业化、城镇化进程不断加快，涉及邻避的公共设施、重点项目必然要配套发展，随着公众参与社会公共事务的意识不断增强，邻避冲突和矛盾也伴随而至。这其中，一个重要原因就是公众沟通不足甚至失效。公众沟通缺乏主动性、科普宣传缺乏针对性、利益补偿缺乏合理性、项目运营缺乏安全性……，以上做法和现象，使重大邻避项目丧失了通过与公众沟通化解冲突的契机，甚至可能步入“塔西佗陷阱”。

（二）核电邻避问题概况

核电作为高效稳定的清洁低碳能源，在调整国家能源结构、保障国家能源安全、保护生态环境等方面发挥着重要作用。近年来，我国核电进入了一个发展速度较快、发展规模较大的新阶段，国内在运核电装机容量已居世界第四，在建规模世界第一，并且保持着良好的运行业绩和安全水平。与此同时，我国核电邻避问题日益凸显，公众沟通更加困难，尤其是日本福岛核事故后，公众扩大了对我国核电安全的质疑，对核电的信任度和支持度业在降低，“恐核”心态普遍，“反核”声浪高涨，多个涉核项目由于邻避事件推进困难甚至下马。可以说，核电已成为国内目前最难最敏感的重大邻避项目，公众的接受度直接影响核电项目的顺利落地。在此背景下，如何有效地与公众沟通，重建公众信心，获得其支持，从而破解核电邻避问题，已成为相关政府部门和核电业界必须共同应对的重大课题。

（三）核电邻避问题成因分析

由于核电的特殊性，核电邻避问题产生的原因相对复杂，除具有其他邻避项目普遍存在的问题外，还有自身的一些特点：

一是核电的科普宣传和公众沟通没有形成政府主导的机制。长期以来，这些工作主要由核电企业主导和承担，政府的投入并不充分。核电企业虽然投入大量的人力物力，取得了一定成效，但由于是直接利益相关方，公众对其存在天然的不信任感，公众怀疑心理难以有效化解。

二是公众缺乏对核电知识的基本了解。一直以来我国核电产业相对封闭，且相关科普宣传和公众沟通滞后，加之核电的专业性很强，知识结构较为复杂，造成公众对核电的“神秘感”，容易被一些负面言论迷惑，尤其是日本福岛核事故后，更是谈核色变。

三是宣传方法有待改进。主要通过教育、灌输等单向的告知型方式，存在专业对外行、居高临下、不接地气、“老王卖瓜”等现象，造成公众听不懂、理解难、不信任。此外，宣传周期集中在项目启动前期，科普活动的权威性、独立性容易受到质疑。

四是对利益相关者的重视和引导不够。一些潜在的利益相关方未得到有效重视，如房地产商、30公里之外民众等。对一些不合理的诉求，软让退缩，反而造成负面影响。

五是对反核、弃核舆情管控不足。核安全高度敏感，易被境内外敌对势力炒作和利用，造成较大不良影响。

二、国内外成功经验

他山之石，可以攻玉。梳理总结国内外核电领域公众沟通的成功经验和做法，可以为我国妥善处置核电邻避问题提供良好的参考和借鉴。

（一）国外成功经验

国外主要核电大国在长期实践积累的基础上，已经形成了关于公众沟通的较为完善的法规体系和优秀经验，主要归纳如下：

一是法规体系健全，开展公众沟通工作有法可依。主要的法规体系包括环境保护法、原子能法、信息公开法和配套的条例。

二是尊重公民的知情权，在法规中直接明确公众取得核电信息的权利，并在实践中充分保障公民的这一知情权。

三是公众沟通的开展范围广、透明度高。概括地讲，只要是涉及公众健康、环境影响、安全的信息和公众关心的其他信息，都可以作为公众沟通的内容。

四是政府在公众沟通中的定位在于制定政策框架和决策程序，搭建沟通平台，引入第三方独立机构，并听取公众意见，但不应影响国家政策的执行。

五是实现沟通的双向性，与公众对话的目的不仅是向其提供信息，更要善于从中获取公众的诉求。

六是转变核电行业公共宣传的传统观念及做法，从“公众是理性的，行业往往是不理性的”的角度去理解并分析公众产生恐核心态的原因，要学会讲好发展核电的故事，从是清洁低碳能源的角度进行宣传，不断向公众提供正能量，而非过于频繁或刻意地强调核电的安全风险，偏离核电发展初衷

（二）国内成功经验

秦山核电站和大亚湾核电站是我国最早建成的两个核电项目，为我国核电发展包括公众沟通探索出了可复制可借鉴的宝贵经验。

实际上，秦山核电站的落户和发展过程同样伴随有当地民众的疑虑与不安。建设初期，当地民众对核电知之甚少，加上不久苏联切尔诺贝利核事故发生，部分人甚至将核电站与核武器混为一谈。在项目启动之初，为消除民众顾虑，当地政府和项目业主不间断地开展了大量的公众沟通工作，通过核电科普宣传月、核电科技馆等渠道向周边民众普及核能和平利用的一些常识。为提高公信力，当地政府和项目业主都定期组织当地居民和其他热心人士参观现场，核电工作人员耐心向来访人员介绍关于核电站运行和管理的基本知识。另外，国家和省级环保部门通过独立的辐射监测设施对核电站周边的环境状况开展实时监测，定期向社会公布监测数据。

大亚湾核电站建设筹备之初，也曾历经波折。筹备期间，先后发生了多起香港民众集会抗议建设核电站的群体事件。为化解公众疑虑，广东、香港相关方面创立了大亚湾核电安全咨询委员会，两地政府、项目投资方和业主方、专家、公众代表都参与其中，核电站最终于1987年动工建设。这也被视为我国开展核能公众沟通的成功典型。在多年的实践中，大亚湾核电站建立透明之制，确定透明之策，倾听社会声音，接受公众监督，获得了社会的支持。

三、改进建议

综合对核电邻避问题特点和成因，以及我国核电公众沟通工作存在的短板和薄弱环节的分析，下文针对性地提出了七条改进建议，以加强公众沟通，将邻避问题化解在前期和萌芽状态，为我国核电可持续发展营造良好的环境。

（一）确保现有核电项目安全万无一失

安全是核电发展的生命线。说的安全怎么也不如做的安全，现有在运在建核电机组良好的安全记录，是核电一切工作的前提，是开展公众沟通、重拾公众信心、有效化解邻避效应最具说服力的金字招牌。

核电的安全问题没有国界。核电行业是一个利益共同体，可以说是一损俱损，一荣俱荣。对待核电安全，全体从业人员包括政府管理部门人员必须要时刻保持敬畏之心，切不可有麻痹大意思想。

（二）建立政府主导、政企合作、上下联动、协同推进的工作机制

核电敏感性强，公众沟通涉及面广，尤其是核电项目立项筹备阶段，正是工作难度最大、最需凝聚共识的关键时期。仅依靠项目业主和当地县市政府推进这项工作，好似“小马拉大车”，应对邻避效应的能力和成效有限。必须提高工作层级，组建国家主管部门和监管部门牵头、省级党委政府主导的领导小组，形成大范围的上下联动机制，高效稳妥地推进核电公众沟通和科普宣传的相关工作。

同时，基层相关工作也要落实到位。核电有别于常规项目，公众沟通要与当地居民面对面，尤其是项目周边区域，必须进村、进社区，甚至入户见人。没有强有力的基层组织，这项工作就很难有效推进，也不可能做好。应当指出，由于基层政府专业性不够，项目业主在其中要发挥建设性作用，努力提高基层政府工作人员的专业水平，与其同频共振，让公众沟通真正落地。

（三）要区分细化沟通对象

核电项目面对的公众类别复杂，不同人群关切点不同、利益诉求也不同，沟通不能一刀切，而应细致区分，按类施策。对于一般民众，要做好基础沟通，重在解决常识认知问题；对于利益相关方，属于重点沟通人群，要合理稳妥地解决利益诉求问题；而对于恶意炒作者包括敌对势力，决不可纵容绥靖，必须有效防控、坚决打击。

此外，还要特别重视对关键少数人士的争取。关键人群包括当地党政干部、媒体记者、在校师生等，做好与这些人群的沟通，就能起到事半功倍的效果。另一方面，核电公众沟通通常以项目附近30公里之内的公众为主，对“30公里之外”民众的沟通往往不够忽视。而近年来的几起核电相关的邻避事件，恰恰由30公里以外的人群挑起，因此，项目业主和当地政府必须定期预判和密切关注项目周边更大范围内的社情民意，及时有效地消除苗头性的隐患。

（四）科普宣传要由“应急式”转变成“常态式”

核电项目建设周期长，社会关注度高，科普宣传要提前规划，着眼长远，要覆盖包括项目选址、立项、建设、营运在内的全过程，不能临时抱佛脚，等到项目建设需要的关键期才应急式入手，更不能等到群体事件发酵时才被动开展，此时效果必会大打折扣，公众信服力进而严重不足。

另外，核电专业性非常强，对于普通民众显得比较高冷，因此，科普宣传要让包括两院院士在内的核电权威专家、专业人士发声，在中央电视台、网络等媒体开设专题节目或定期专栏，为科普知识的专业性、可信度“背书”，另一方面要注重通俗性，接地气，深入工程现场，用公众喜闻乐见的方式和语言讲述，让公众听得懂、记得住、信得过，真正提升科普宣传的实效。

（五）要完善核电信息公开制度

应当看到，国内有关法律法规已明确了核电信息公开程序，《核安全法》有专门章节对“信息公开与公众参与”进行规定，但仅仅规定了信息公开的基本要求。核电项目要想得到公众的广泛支持，必须借鉴国外先进经验，完善现有的核电信息公开制度，进一步明确核电信息公开的内容、方法、法定公开事项等，以适应公众和社会团队更为广泛的监督和质疑，加强核电信任环境建设。

此外，不能把公众只当作科普的对象，他们还是参与的主体。定期举办核电公众开放活动，使公众通过近距离的感受和体验，提升对核电的认同感。通过权威媒介、网络平台主动向社会公布相关信息并回应公众关切，解决好信息不对称问题，防止别有用心人士炒作渲染。

（六）要建立完善的利益补偿与平衡机制

构建合理的利益共享机制是开展好核电公众沟通工作的关键所在。要在政策允许范围内，对周边民众和村镇组织合法给足经济补偿，对涉及征地拆迁、移民安置等的民众要就高不就低进行补偿，充分满足群众的利益诉求，但政策底线绝不能突破，对无理诉求要坚决说“不”，同时要因地制宜，按照“谁受益、谁付费，谁受损，谁受偿”的原则，摸索建立生态补偿和长期利益分享机制。要努力实现项目与当地融合发展，让周边群众和地方政府在项目建设运营过程中有更多获得感，使其在经济发展、就业机会等方面享受到实实在在的好处。

（七）要正确引导舆论，有力管控舆情

核电邻避问题是舆论关注的热点，也是舆情处置的难点。一是要充分发挥传统主流媒体的正面作用，同时要与时俱进，注重对网络、新媒体的运用和管控，可以通过与知名意见领袖和网络团体合作，依托全媒体渠道和社交平台，针对特定人群和区域，进行靶向宣传与引导沟通；二是要严防线上线下、境内外不好好意人士对核电项目妖魔化和负面炒作；三是要加强突发舆情事件的处置，将舆情应对纳入企业和地方的核应急预案，及时调整完善舆情处置机制。