服务经济发展 深化财税改革——党的十八大以来我国财政工作成效显著

●本刊编辑部

编者按：2017年12月27日—28日，全国财政工作会议和全国专员办工作会议在北京召开。会议深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实中央经济工作会议部署，传达学习李克强总理、张高丽副总理重要批示要求，总结党的十八大以来的财政工作，研究部署2018年财政工作。会议结束后，财政部驻各地专员办积极学习贯彻会议精神，谋划新一年财政监督工作。本期专题“全国财政工作会议报道”围绕会议部署重点，系统梳理党的十八大以来财政工作取得的成效，全面解读新时期财政工作方向与2018年财政工作重点，并邀请财政领域知名专家对新时代财政工作予以指导，以期更深入把握和落实会议精神。

党的十八大以来，各级财政部门认真学习贯彻党中央提出的一系列新理念新思想新战略，财政改革发展各项工作取得了明显成效。特别是2017年以来，面对国内外形势的深刻复杂变化，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，着力推进供给侧结构性改革，降低企业税费负担，加大财政支出结构调整力度，推进资金绩效管理，深化财税改革，强化地方政府债务风险防控，加强预算执行管理，有力促进了经济社会持续健康发展。

成效一：坚持实施积极的财政政策，促进经济运行保持在合理区间

党的十八大以来，我国经济持续保持中高速增长，国内生产总值从54万亿元增长到80万亿元，经济规模和增长速度位居世界前列。在经济发展新常态下，中央坚持实施积极的财政政策，有效发挥财政宏观调控作用，推动经济平稳运行，实现经济发展提质增效。

坚持积极的财政政策，适度扩大财政支出规模。适应经济新常态发展，我国财政赤字率从2014年的2.1%提高到了3%，但财政赤字率一直控制在3%的国际警戒线内。五年来，全国财政赤字由1.2万亿元增加到2.38万亿元，新增财政赤字主要用于支持企业减税和保障民生领域。在扩大财政支出的同时，积极盘活财政存量资金。2015年，财政部大规模组织开展盘活财政存量资金专项检查，并首次披露中央财政和地方各级政府应收回财政存量资金共计2569亿元，抽查发现有18个省本级财政有存量资金1.19万亿元。随着近年来财政收支差距不断扩大，必须确保各项财政资金都用在“刀刃”上。积极盘活的财政存量资金，按规定用于经济社会发展急需领域。

坚持积极的财政政策，大力实施减税降费政策。过去五年，我国营改增累计减税近2万亿元，取消、免征、停征和减征1368项政府性基金和行政事业性收费，涉及减收金额3690亿元。在企业所得税方面，不断扩展小型微利企业所得税优惠政策范围，年应纳税所得额上限从6万元提高到50万元；进一步扩大企业研发费用加计扣除范围，科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例由50%提高至75%；出台股权激励和技术入股递延纳税政策，完善固定资产加速折旧优惠政策。系列税收政策，大大降低了企业成本，为经济发展注入了活力。

成效二：坚持推进供给侧结构性改革，助力经济结构转型升级

供给侧结构性改革是党中央在全面分析国内经济发展阶段性特征的基础上作出的转方式、调结构的重要部署，其主旨在于增加有效供给，将转方式、调结构放到更加重要位置，推动经济加快转型升级。

——积极落实“三去一降一补”重点任务。设立并及时拨付专项奖补资金，支持化解钢铁、煤炭行业过剩产能过程中职工分流安置工作。将棚户区改造与去库存结合起来，2016年棚改货币化安置比例达到48.5%。支持实施市场化法治化债转股，积极稳妥降低企业杠杆率。采取多种有效措施切实降低企业成本负担。加大补短板力度，加强“三农”、重大基础设施等重点领域薄弱环节建设。

——推进农业供给侧结构性改革。探索建立涉农资金统筹整合长效机制，加强行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合，优化财政支农投入供给。实施以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，将补贴政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重。深化重要农产品价格形成机制和收储制度改革，多渠道消化政策性粮棉油库存。

——着力支持振兴实体经济。落实创新驱动发展战略，扩大高质量产品和服务供给。支持实施“中国制造2025”，发展壮大节能环保、新一代信息技术等战略性新兴产业。开展小微企业创业创新基地城市示范，充分发挥国家中小企业发展基金作用，促进大众创业万众创新。重点支持公共科技活动，深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革，推动落实中央财政科研项目资金管理等政策。完善鼓励科技创新、引导科技成果转化的财税政策，促进实体经济向产业链中高端跃升。

成效三：坚持深化财税体制改革，现代财政制度取得阶段性成果

党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，并将改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度作为深化财税改革的三大任务。过去五年，我国财税领域改革多点突破，不断向纵深推进，现代财政制度建设取得重要阶段性成果。

一是完善财政体制。落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，分领域改革进展加快。积极推进理顺中央和地方收入划分，合理确定全面推开营改增试点后增值税收入分享比例，发挥好中央和地方两个积极性。

二是改进预算管理制度。新修订《预算法》于2015年1月1日正式施行，全面规范了预算管理制度。在推进预算公开、实行中期财政规划管理、完善转移支付制度等方面，出台实施一系列重大改革举措，现代预算管理制度主体框架基本建立。加大财政支出优化整合力度，改变财政支出项目只增不减的固化格局。

三是推进税制改革。全面推开营改增试点，增值税制度进一步完善，解决了货物与服务税制不统一问题，从制度上消除了重复征税，同时产生较强正向外溢效应，拉长产业链条扩大税基，促进新动能成长和产业升级；完善消费税制度，调整征收范围、优化税率结构和改进征税环节；全面推进资源税从价计征改革；落实税收法定原则，积极配合做好相关单行税法的起草工作；研究提出健全地方税体系改革方案，为地方政府提供稳定、可持续的收入来源。

成效四：坚持保障和改善民生，人民群众获得感增强

近年来，各级财政部门持续增加民生领域投入，大力支持脱贫攻坚，加强基本民生保障，推进生态环保建设，人民群众获得感不断增强。

其一，大力支持脱贫攻坚。2013—2016年中央财政安排补助地方专项扶贫资金年均增长20.3%，同时在农业、教育、文化、医疗、卫生、交通等领域，也加大了对贫困地区的投入力度。聚焦深度贫困地区推进脱贫攻坚，支持解决基本公共服务、基础设施建设等问题。推动贫困县涉农资金整合，下放部分涉农资金配置权，由贫困县政府因地制宜确定实施扶贫项目。支持探索资产收益扶贫和实施易地扶贫搬迁。

其二，加强基本民生保障。建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，支持实施农村义务教育学生营养改善计划，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。建立教育各阶段全覆盖的资助政策体系，从制度上保障不让一个学生因家庭经济困难而失学。落实更加积极的就业政策，通过社会保险补贴、职业培训补贴等方式，鼓励企业吸纳就业困难人员，提高劳动者职业技能，增强就业公共服务能力。实现基本医保制度全覆盖，推动建立稳定、可持续的医保筹资和待遇调整机制。全面推开公立医院综合改革，建立完善城乡居民大病保险制度。统一城乡居民基本养老保险制度，全面实施机关事业单位养老保险制度改革，进一步提高基本养老保险待遇水平。健全特困人员救助供养制度，建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。

其三，支持困难地区做好基本民生兜底工作。密切关注一些基层财政困难问题，做好对地方“保工资、保运转、保基本民生”的支持工作。增加阶段性财力补助规模，统筹县级基本财力保障机制奖补资金等转移支付，加大对资源能源型和财政困难地区的支持力度。不断增加对革命老区、民族地区、边境地区的转移支付。

其四，推进生态环保建设。分别设立安排专项资金，支持打好大气、水、土壤污染防治三大战役。加大祁连山生态环境保护支持力度，推动妥善解决历史遗留问题。开展山水林田湖生态保护和修复工程试点，实施退耕还林还草、天然林保护全覆盖、草原生态保护补助奖励等政策。推动九洲江等流域上下游省份建立横向生态保护补偿机制。

成效五：坚持加强地方政府债务管理，促进财政可持续性

改革开放以来，地方政府通过设立各类投融资平台等方式形成了大量的地方政府债务，积累了巨大的财政风险，引发了各方的高度关注。财政部测算截至2015年年末，地方政府债务余额限额16万亿元，债务率预计约为86%，低于100%的风险警戒线，债务风险总体可控。

为了全面清理规范地方政府债务，近两年来财政部做了大量的工作。首先，从法律上规范地方政府债务管理。新修订的《预算法》允许地方政府适度举债，但对举债主体、方式、规模、风险管理等方面都作出了严格控制；其次，开展地方政府债务专项检查，对各地政府存量债券进行摸底核查，为加强地方政府债务管理打下基础；第三，发行地方政府债券置换存量债务，降低利息负担。财政部计划通过三年左右的过渡期，由地方在上级批准的限额内安排发行地方政府债券置换，2015年至今，已累计发行置换债券超过10万亿元；第四，初步形成地方政府债务监督管理制度框架和风险防控体系，增强财政可持续性。要求强化地方政府债务风险意识，建立地方政府债务风险预警和应急处置机制，坚决禁止借PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债，确保地方政府债务风险总体可控。

在地方债务管理上，采取“疏堵结合”的办法。一方面“开前门”，从法律上允许地方政府发债，将地方政府债务分类纳入预算管理的范围，同时，利用债券置换对现有地方政府债务进行疏导和规范；另一方面，加强地方政府融资平台公司管理，坚决制止地方政府违法违规融资行为，堵住地方债 “后门”。

在一系列“重拳”之下，我国地方政府债务管理取得了一定的成效。有数据显示，截至2017年12月25日，当年全国各地方政府共发行1132只地方政府债券，总规模为4.36万亿元，较2016年有所下降。通过置换债券，建立地方债风险防控体系，地方政府债务风险得到一定程度化解和防范。

成效六：坚持推进依法理财，提升财政管理水平

近年来，随着依法治国大力推进，完善立法被摆在首要位置，财政法治建设取得突破性进展：《预算法》首次完成重大修订，实现了多处突破，开启现代财政制度“新时代”；《资产评估法》经全国人大常委会通过，自2016年12月1日起施行；《环境保护税法》制定出台，自2018年1月1日正式实施；烟叶税法、船舶吨税法经人大常委会通过，并于2018年7月1日起实施；此外，房地产税立法、个人所得税改革、健全地方税体系改革等工作稳步推进，《税收征管法》已发布修订草案，以进一步促进依法治税。“税收法定”正在逐步落实，未来新开征税种都将由法律进行规范，现行由国务院行政法规规范的税种也将上升为法律。总体来看，近年来我国财政立法工作正在加快行动，为财政部门依法理财提供了坚实的法律基础。

2016年5月，财政部印发《法治财政建设实施方案》，提出力争到2020年形成较为完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系。2016年11月，财政部聘请了14位知名法律顾问，建立法律顾问制度，以全面提升财政部门依法行政依法理财的能力与水平。

从执法方面来看，财政执法行为得到进一步规范。财政案件的审理、移送、违法行为处理处罚、责任追究机制逐步走向公开透明，促进公平、公正执法，有效防范执法检查业务风险和行政风险。特别是开展财政系统内部控制建设以来，财政部门着手内部制度的制定与完善，以真正实现依法行政、依法理财。

成效七：坚持深化国际财经合作，维护和增进国家利益

现代财政制度要求财政要有两种意识：大局意识和“大国财政”理念。近年来，我国积极践行“大国财政、统筹内外”的理念，深化双多边财经交流与合作，对外财经工作成果丰硕。2014年，与金砖五国签署了成立金砖开发银行的章程协定，同时，第21届APEC财长会在北京顺利召开，对外关税谈判取得重要成果；2015年，由中国组织筹建的亚洲基础设施投资银行正式成立，亚投行是首个由中国倡议设立的多边金融机构，将促进中国在国际经济治理体系中发挥重要作用。特别是“一带一路”战略实施以来，相关财税支持政策及时跟进，推动沿线国家公共产品和公共服务供给水平的不断提升，标志着中国在国际上的话语权得到进一步提升。

放眼未来，以提供国际基础设施和公共服务合作为责任的大国财政正在中国逐步推开，建设大国财政的要求越来越迫切，要进一步统筹利用国内国际两个市场、两种资源，积极参与国际经贸规则制定，主动参与国际财经交流和全球经济治理，为国内改革发展提供支持和营造良好外部环境，使财政真正发挥国家治理的基础和支柱作用。■