如何理解十九大报告中关于财税改革的论述

●曾康华 张玉胡 施 琪

一、党的十八届三中全会以来财税改革的演进

2013年11月召开的党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），拉开了全面深化改革的帷幕。《决定》明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这一定位首次将财政提升到了国家治理的战略高度，同时《决定》对财税体制改革的总体部署可以概括为四个方面：一是继续完善财税立法，为建立现代财政制度夯实法律基础；二是为了调动中央和地方政府的积极性，在明确各级政府事权的基础上，实现事权与支出责任相匹配；三是进一步透明预算信息，提高预算管理效率，加强监督，强化和规范预算管理；四是在稳定总税负水平不变的基础上，深入进行结构性税制改革。以上部署既是为了建立现代财政制度，也是为了更好地让财政在国家治理层面发挥基础和重要支柱的作用。事实上，深化财税改革既包括财政自身的改革，也涵盖了之前改革过程中产生的一系列问题、难题以及协调配套等改革。

为了实现财税体制改革的总体部署，中共中央政治局于2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》），《总体方案》是对《决定》关于财税体制改革总体部署的具体化，并提出财税改革的时间表。《总体方案》进一步指明了新一轮的财税体制改革将从预算、税制和财政体制三大方面全面推进，计划在2016年对这三大方面的改革形成一个基本框架，其中预算制度和税制改革要先完成，财政体制也要适时进行，重点工作与任务的改革基本到位；到2020年，这三大方面的改革要如期完成，即现代财政制度基本建立。

（一）预算管理与制度改革

2014年是深化经济体制改革的元年。在财税改革方面，预算管理制度改革先行。在《预算法》首次大修后，经过四轮的反复修订，2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了新修订的 《预算法》，并于2015年1月1日正式实施。新《预算法》的实施意味着预算管理制度的法治化建设不断向前迈进，法治化、规范化的预算管理制度基本确立，不仅成为了财税改革重要一环，同时也是统筹全面深化财税改革的关键点。因为“财政是国家治理的基础和重要支柱”，只有建立起现代预算管理制度，才能使国家治理建立坚实的基础。那么，国家的治理能力在很大程度上取决于预算管理制度的确立，因为预算管理制度是建立现代财政体系的基础，处于基础性地位，扭住预算管理制度改革这个牛鼻子，可以说是抓住了深化财税体制改革的根本。

经过大刀阔斧修订的新《预算法》由原来的79条增加至101条，共计改动82处，新《预算法》与旧《预算法》相比较，有四个新的变化：一是全口径预算体系的确立，首次以法律的形式建立了具有中国特色预算体系，所有的财政性资金要纳入预算管理，规范管理，从法律上彻底取消长期存在的预算外资金，加强了财政性资金的预算管理和监督；二是对地方债的举债主体明确规定，从法律上结束了长期以来地方债主体多元的情况，明确了省级政府是地方债举债主体，便于对地方债进行规模和主体的有效监督；三是进一步规范了财政转移支付制度，明确提出了财政转移支付的目标，这个目标就是推进地区间基本公共服务均等化的实现；四是对预算信息公开进行了特别规定，指出政府预算信息必须公开透明，信息公开的内容要求广泛，除了规定的国家要保密的秘密以外，原则上其他的预算信息必须公开，这是加强预算管理的必然要求，也是满足人们对预算信息需求的需要。

值得特别指出的是，新《预算法》要求各级地方政府坚持财政收支平衡原则。如果出现赤字，只有省级政府才能举借债务，而且对省级政府举借的债务进行严格的限定。这些限定是：（1）用途限定。举借的债务只能用于公益性资本支出，也就是只能满足公共需要的资本性开支，不能弥补经常性开支的不足。（2）规模限定。省级政府举借债务的规模，必报国务院审批，国务院还必须报全国人民代表大会或全国人大常委会批准，对于国务院下达的债务额度，还要由省级人大常委会批准，这就保证了地方债务规模不突破风险底线，始终置于立法机构和中央政府的监督之下。（3）方式限定。新《预算法》规定，省级政府举借的债务只能通过发行地方政府债券，除非有法律规定，不得采取其他方式筹措资金。同时还规定，省级政府不得向任何单位和个人提供任何形式的担保，这就在法律的层面限制省级政府的行为，有利于规范、严格管理地方债务。（4）风险控制。省级政府举借的债务要有稳定的还款来源，为此国务院建立相应的机构，对地方债的风险进行分析和评估，防患于未然，如果出现了风险，有相应的处理措施，这样就更加积极地应对了地方债的风险。同时，这也使得地方政府必须积极探索创新的融资方式，比如最近几年重新“热”起来的PPP融资方式，就是在供给侧改革和新《预算法》颁布实施的大背景下，在各地推行的具有中国特色的融资方式。

《决定》还明确指出，预算管理要拓展外延，主要是改进预算控制方式，即“建立跨年度预算平衡机制”，这一原则性规定意味着预算收支的管理从年度约束性向着中期预期性转变，积极实行中期财政规划管理，增强了财政政策的前瞻性、动态性和财政政策的连续性。相比较于传统的年度预算管理制度而言，预算管理的理念是一个很大的调整，更加符合现代财政管理的目标和未来的发展方向。而且，它所昭示的是重大政策的变化，即税收将不再作为各级政府预算确定的任务，而是预期的目标，既然是预期目标，就不是指令性的任务。这将有助于税务机关依照法律征税，从而避免了为完成任务多征或少征的体制弊端。不仅如此，这一规定打破了各级政府财政固有的“重收入、轻支出”的倾向，更加注重预算资金使用的绩效和连续性，有助于各级政府财政支出结构进一步完善与优化。进一步完善措施是在2015年1月23日国务院发布的《关于实行中期财政规划管理的意见》（以下简称 《意见》），《意见》决定在全国实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，进而加强财政对经济“逆周期”调节。《决定》编制跨年度预算的表述是管理理念上的重大突破，具有牵一发而动全身的深远影响。而且，针对社会各界呼声很高的预算公开问题，《决定》也规定实施全面规范、公开透明的预算制度。公开范围进一步扩大，公开内容进一步细化，逐步向公开透明的预算制度迈进。随后国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》，对“完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理;加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”等方面进一步作了详细的规定，提高了实施新《预算法》的可操作性，夯实了改革基础。

（二）深化税制改革

税制改革是深化财税体制改革的第二项重点任务，《决定》对税改的要求和部署可以归纳为：（1）深化税改，重构并进一步完善地方税体系。主要以“营改增”为主，适时对消费税征收范围进行调整，主要从环境保护和人们消费水平变化两个方面调整消费税的征收范围。（2）改革个人所得税的征管模式。（3）改革资源税。此外，房地产税需要适时推进改革。

事实上从整体来看，党的十八大以来，具体税种改革聚焦在营业税、增值税、消费税、资源税、房地产税、环境税和个人所得税7个税种。其中最引人瞩目当属 “营改增”了，2012年开始的“营改增”，不仅是税制改革的核心和关键，而且是引领全面深化财税体制改革的起点，其重要性不言而喻。既顺应了世界各国税制改革的趋势，又体现了税制改革的中国特色。“营改增”改革的效力正在发挥，正逐步消除困扰我国多年的行业税负不公，缩小了不同行业成本的差距。同时，由于地方税缺少了营业税这一主要税收来源，也标志着我国将开启地方税收体系建设新的探索。重构地方税，应从有利于转变地方政府行为出发，因而房地产税的改革一直是热点。在直接税方面的改革，由于我国的直接税主要就是个人所得税和企业所得税，企业所得税自全面改革以后，再改革的回旋余地不大。所以，直接税改革的重点是个人所得税。

（三）财政管理体制方面

事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提，但中央与地方事权支出责任的调整是长期以来充满争议的话题。习总书记曾经说过：“中国改革已经进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。”中央与地方事权、支出责任和财力匹配的问题是财税改革最大难度的问题，也是财税改革的深水区，由于我国分税制实行了20多年，这一体制整体上适合我国的国情，现在来看，如何进一步完善分税制是深化财税改革的重头戏。而随着我国经济的持续增长，中央和地方政府的财力规模获得了很大的增加，但税制改革导致地方税减少，地方政府缺失了一块财力，只靠财政转移支付制度不能从根本上解决地方政府财力的缺失问题，因为作为一级地方政府，必须要有稳定的财力，才便于地方政府统筹规划，全面安排。而且《决定》上税制改革后中央和地方的财力格局也有明确的叙述 “保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”

二、党的十九大报告明确财税改革进入新时代

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开，习近平总书记在大会上作了题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，3万多字的报告纵观历史、展望未来，大气磅礴。报告总共有40个新提法、新举措，其中对于财税领域的新部署是“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”这78个字，虽简短精炼却字字铿锵有力，包含了非常丰富的内涵，为新时代的财税改革指明了方向。

（一）加快建立现代财政制度

这是对于当前和今后形势判断和背景变化作出的一种战略性安排。新时代财税体制改革的目标，就是要有助于解决新时代社会主要矛盾。党的十九大报告作出了我国进入了新时代的判断，并且明确指出“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在此背景下，加快建立现代财政制度，就是要构建新时代的财政制度，而这一制度将有助于社会主要矛盾的解决。因为，人民日益增长的美好生活需要，不仅包括物质保障，还有对公平、民主和正义的追求。与此相对应，新时代财政制度要解决的问题不仅是惠民生、促平衡、求发展，还包括建立健全社会制度，实现物质文明和精神文明双丰收，满足人民对物质和精神生活的不断需求。

（二）合理划分中央和地方政府事权和财政支出责任，是财税体制改革的核心环节

“权责清晰、财力协调、区域均衡”是党的十九大报告描绘的新时代中央和地方财政关系的核心特征。“权责清晰”意味着中央和地方政府事权划分要清晰，明确区分中央和地方政府事权的边界，在此基础上，中央和地方政府财政支出责任才能明确。“财力协调”一方面指中央和地方收入分配要合理，中央和地方收入都要有稳定的财源，当地方政府财力出现不平衡要有协调机制加以平衡；另一方面指各类公共产品资金配比要协调，在地区间的配比也要协调，要有助于体现基本公共服务均等化的财力分配理念。“区域均衡”则强调全国区域间的财力分布要均衡，这要有比较完善的转移支付制度加以保证，而且要有相对统一的制度安排，意味着财政资金会加强对中西部地区、农村地区转移支付，促进区域间财力的平衡。党的十九大报告中将中央与地方财政关系提到更为显著的位置，这主要是因为深化财税三个方面的改革，税制和预算方面的改革要推进得快一些，而中央和地方财政关系的改革相对滞后，改革的步伐相对慢一些。改革现有的中央和地方的财政关系是财税改革的“深水区”，但又是非改不可的领域。因此，党的十九大报告中将中央和地方财政关系的改革作为重点来抓，也是深化财税改革的必然要求。当然，中央和地方财政关系的改革，其核心要义自党的十八届三中全会一直没有改变，最终还是要寻求解决地方政府财力和支出责任之间的匹配问题，因为在决胜全面建成小康社会的关键期，区域间财力均衡是必要前提，没有区域间财力均衡，就很难解决发展不平衡的问题。只有解决好区域间财力均衡这个问题，才能使全面建成小康社会的步伐有效有序全面推进。

（三）党的十九大报告增加了预算管理和改革的新内容

新增内容就是区域均衡。预算是管全面的，是政府财力的部署，在全面迈向小康社会关键时期，突显了区域间的发展必须平衡、必须充分的新时代要求；预算制度是现代财政制度的重要内容，预算编制必须为区域间的平衡发展起到积极的促进作用，这种促进作用的充分发挥，就是要求通过预算分配的财力也应做到区域间的平衡。“全面规范透明、标准科学、约束有力”，是新时代预算制度的新要求。近几年，随着修订后的《预算法》实施，我国预算制度在规范透明、约束有力方面取得突破。在此基础上，党的十九大报告提出的预算制度要“标准科学”，意味着新时代的各级政府预算的编制和执行将更加规范，预算规模将更加科学合理，在标准合理、财力允许的前提下，既要量力而行，又要充分发挥政府预算的最大效能，体现新时代预算的鲜明特征。

党的十九大报告中提出“全面实施绩效管理”，意味着各级政府所有的财政资金将全部纳入绩效管理，而且这一步伐将明显加快。这也是为了解决财力不平衡问题的路径。因为提高资金使用效率，将钱花在刀刃上，让财政资金充分发挥效力，可以在某种程度上解决财力不足的问题，现在很多地方财政资金使用粗放，预算盘子定得过于宽松，这是财力不平衡不充分使用的一种表现。就目前来看，新《预算法》颁布两年多以来，各地财政资金实施绩效管理的落实情况不一样，总的来讲，经济发达地区这一工作开展得好一些，各地开展这一工作的进展情况不一样，广度、深度和绩效也存在比较大的差别。

（四）党的十九大报告中提出“深化税收制度改革，健全地方税体系”

这是在今后几年税制改革方面总的要求，意味着会继续推进个人所得税、房产税和资源税改革。在个人所得税方面，个人收入减免额规定、个人收入征收模式和纳税单位依然是改革的主线，个人收入减免额规定的改革比较好推进，但个人收入征收模式和纳税单位的改革需要一个比较长的时间，非短时间内能完成。房产税的改革实际上一直存在争议，但改革的必然性不容置疑，事实上，财产信息系统建设一直在推进，只是房产税的出台仍有待时日。资源税改革需要进一步推进，让资源税改革更好体现“美丽中国”和“青山绿水就是金山银山”的理念。

三、未来几年深化财税改革的思考

从总体来看，党的十九大报告中关于财税改革的表述，既是置于社会主义建设进入新时代，又是在决胜全面建成小康社会时期，更是从大国财政迈向强国财政时期的大背景下提出的新时代财税改革的任务，贯彻了党的十八大以来深化财税改革的精神，又开创了新时代财税改革的新理念和新思路。

根据党的十九大报告中关于财税改革的表述，在未来的几年中财税制度改革主要是立足于党的十八届三中全会以来已经开展的财税改革，并在此基础上继续深化改革和进行新的财税改革，构建新时代财税制度，为全面建成小康社会提供制度保障。

（一）新时代财税改革要着眼于大局

这个大局就是全面建成小康社会，财税改革要服从大局，围绕大局来展开，财税改革的目标是要确立新时代的财政体系。这是大国财政在新时代发展的必然要求，新时代财政体系的特点是法治、规范和透明。“法治”意味着我国新时代财政体系要依法构建基本框架，并在此基础不断完善财税领域的法律法规建设，这是全面依法治国的基本要求，也是新时代财政体系的一个鲜明特点；“规范”意味着财税制度的建立要规范有序，各级政府制定财税制度要规范，执行财税制度也要规范，这是建设法治政府的必然要求。“透明”意味着财税制度、政策和信息更加透明，政府预算的编制和执行要透明，政府财政行为公开，财税信息要更加透明公开，要让民众知道政府的所作所为，要让民众有知情权，就必须进一步公开透明财政信息。

（二）财政体制改革进程要加快

突出抓重点、补短板、强弱项，尤其在中央与地方财政关系上，将财政体制改革作为财税改革的三大任务之一，因为中央与地方财政关系的改革相对滞后，如果不能很好地解决这个问题，中央和地方两个积极性就不能充分发挥，自然也不能发挥出财政体制的应有作用。当前，中央和地方财政关系的调整，亟待清晰落地，对地方而言尤其如此。首先要明确界定各级政府的边界，在明确政府和市场、政府和社会关系的基础上，再来划分中央和地方财政事权。当然，对中央与地方财政关系进行改革，要以现阶段税制为前提，考虑到地方政府的实际财力情况，还要考虑地方间财力不平衡的情况，使中央和地方财政关系的改革，既能从整体上处理好中央和地方的事权、财力和支出责任的关系，地方政府要有稳定的财力保障，又要能够协调地方间的财力平衡问题。因为这样做，是服从全面建成小康社会这个大局。既然我国确定目标，要在2020年全面建成小康社会，这就要求中央和地方财政关系的改革要围绕这个目标来展开，要确保地方如期达到这个目标，就必须对地方间财力不平衡的状况作出有效的财政制度安排。

（三）深化预算改革，更加体现出预算的“标准科学、财力协调、约束有力”的总体要求

2014年新《预算法》颁布以来，预算管理的根本大法已经建立，而且近年来贯彻新《预算法》平稳有序。未来推进深化预算改革，就是要围绕这12个字来展开。各级政府编制预算要进一步精细和准确，预算规模的确定要科学合理，同时提高预算的前瞻性，要把年度预算和多年滚动预算结合起来，在科学规划经济发展的基础上，合理编制年度预算，一旦预算规模确定，要严格执行预算，预算资金供给、保障和约束有力，要平衡好预算项目之间的关系，仍然要遵循统筹兼顾，全面安排，保障重点的原则来安排预算资金。同时，为了规范管理，加强预算约束，公开预算信息，与之配套的改革也必须同时推进，只有这样才能把预算信息透明工作推向深入。

（四）进一步深化和完善新时代税收制度改革

建立健全地方税体系，是未来必须面对和解决好的问题，进一步构建地方税体系的架构是新时代税制改革的当务之急，不容拖延。继续研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革，个人所得税纳税人的改革也要纳入议事日程。同时，随着“二胎”生育政策的实施，结合各地居民收入水平差距大的情况，考虑到税收调节收入功能，个人所得税应从家庭支出负担角度考虑，增加专项收入扣除项目以体现公平性。在其他税方面，房产税的改革要继续推进，但房产税的改革难度和阻力也最大，需积极稳妥进行；党的十九大报告中提出建立美丽中国的目标，对资源税的改革提供了新的依据，就是要通过税收手段为建立美丽中国的目标发挥积极作用，而这方面资源税的改革可以发挥应有的作用，现在我国资源税征收的范围还是过窄，因此，今后要把扩大资源税的范围，作为资源税改革的主要方向。适时进行消费税改革，重点是进一步减低消费税税率和调整消费税的税目。将着力点放在健全地方税体系上，个人所得税和房地产税是改革的重点。

必须看到，党的十九大报告中尽管没有具体提到某个具体税种的改革，但从报告中提出“建设美丽中国”的理念和“加强社会保障体系建设”的表述来看，资源税和社会保障税的改革应该在税改范围之内。近几年加大环境保护力度，而资源税可以在保护资源和环境方面发挥税收的调节作用，对资源和环境的保护采用税收杠杆来调节也是世界各国通行的做法，对于我国来讲，要全面建成小康社会，就离不开优美的环境，而资源税的改革，可以在增强人们保护环境、爱护环境的意识，减少污染方面发挥积极作用。对于党的十九大报告中提到的“加强社会保障体系建设”，是基于要全面建成小康社会和老龄化问题的一个战略安排，我国已经进入老龄化社会，整个社会面临的老龄化问题越来越严重。必须从税制改革上有助于应对老龄化问题，这就要考虑将社会保障费适时改为社会保障税，因为社会保障税是发达国家普遍开征的税种，将社会保障费改征为社会保障税，可以确保社会保障资金的征收，不仅强化了法的效力，更加完善了税制，而且有利于提高直接税在税收中所占的比例。■

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