央地财政关系治理视角下的分类拨款模式改革

●王怡璞

党的十九大报告提出要建立 “权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方政府之间的财政关系。政府间转移支付体系的完善，是央地财政关系改革的突破口之一。中央政府利用转移支付将财力与支出责任下放，一方面可以作为地方政府财力补助的重要载体，进一步提升地方政府的治理能力；另一方面，通过对转移支付资金分配管理的科学设计，促使地方政府在中央政府宏观调控的目标下更好地提供公共服务。对公共服务进行分权式改革，可以满足地方需要、节约成本、增强责任感、创新与行政管理有效性等（Boadway，2006）。 分类拨款模式的改革正是延续了这一思路。分类拨款更能适应不同地区地方政府的实际需求，既具有一般性转移支付的财力补助的特性，也可以实现专项转移支付的特定任务目标；能够同时完成促进政府所出台的重大政策的贯彻落实与基本公共服务均等化的双重任务。

一、央地财政关系治理对转移支付资金分配管理方式提出的新要求

在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，央地之间财政关系的治理发挥着重要的作用。应该认识到，财政已经成为国家治理的基础和重要支柱。央地财政关系的构建，或者说重塑，不仅仅局限于财政经济领域，还关乎社会、政治、文化等多个领域。其中，政府间转移支付就是财政治理现代化工具的重要手段之一，在提高地方政府治理能力的同时，进一步推动完善政府间治理体系。结合治理现代化的特征来看，构建与经济发展、社会发展、文化发展相适应的现代央地财政关系，也对政府间转移支付资金的分配管理提出了规范性、效率性与协调性这三方面要求。

（一）规范性要求

规范性是治理现代化的前提，主要包括转移支付的法治性、资金分配管理机制的透明性、资金分配的稳定性以及地方政府财力、事权与支出责任的统一性。现代央地财政关系的改革，首先需要以转移支付的法治性落实作为保障，对转移支付资金分配管理的原则、目标、方法与拨付时间作出明确规定；其次，需要保证资金分配管理机制的透明性，尽可能减少转移支付分配中可能存在的权钱交易的空间。

在保证资金分配的稳定性方面，应避免对具体分配方式的“朝令夕改”。资金分配应结合经济状况，尽量采用规范的、公式化的分配方法。如果地方政府不能提前确定自身可以获得的专项转移支付金额，就不能将其纳入当年的预算，很难对这笔转移支付做出统一的安排，使资金难以得到有效的整合使用，从而影响资金的最终使用效果。目前，专项转移支付由于缺乏科学有效的资金分配方法，导致支付的自由性和随意性相对较大，补助地区和拨付数额的确定会受到部门的主观判断或者地方配套资金高低的影响。在这种情况下，中央安排的大量专项转移支付资金无疑成为各级政府官员的争夺目标，容易引发资金分配阶段的混乱。

最后，需要保证基本公共服务在各级政府之间财力、事权与支出责任的统一性，保证每一笔转移支付资金都有一个相对应的责任主体与使用范围。在实践中，专项转移支付比较容易引起地方政府资金置换的问题，当上级政府指定了转移支付的具体支出用途时，地方政府可能会改变原有的预算支出结构，将原本用于该项目的支出挪用到其他方面，从而对地方公共服务供给产生影响，也会间接影响到专项转移支付的效果。同时需要注意的是，规范性并不是指死板地限定支出项目，而是由上级政府按照一定的分配方法将财政资金交给下级政府，由下级政府在规定的范围内进行支配。

（二）效率性要求

效率性要求体现在两个层面，第一个层面是对地方政府治理行为的配合。转移支付体系如果设计不完善，就会严重影响地方政府的财政自给能力，直接导致地方政府公共服务供给能力的不足。在使用转移支付时，地方政府在承担支出责任的同时，也应享有支出的自主性。

第二个层面集中在资金拨付本身，这在专项转移支付上体现得尤为明显。在具体实践中，专项转移支付的层层拨付造成效率的极大损失。一方面，复杂的行政层级延长了财政资金从中央政府下达到地方政府的时间，使得地方政府不得不拖欠款项，在一定程度上就会影响到公共服务的正常提供。另一方面，在层层拨付的过程中，资金截留现象不容忽视。中央财政转移支付经过层层“转移”之后，几乎每一笔专款都会出现10%到30%的损耗（李齐云，2003）。

（三）协调性要求

一方面，转移支付的分配应促进地区间财力分配的协调与基本公共服务均等化的实施。转移支付作为地方政府治理能力的重要财力支持之一，应维持中央和地方财力格局总体稳定，并对地方政府的公共服务提供有力的财政保障。

另一方面，转移支付的协调性要求关注于不同治理主体，即不同层级政府之间关系的协调性，保证政府间事权与支出责任相适应，也就是“权责清晰”。全社会的公共事务权力应由各级政府进行合理分配。综合考虑公共事务的受益范围、信息复杂性和不对称性，构建一个激励相容的政府间财政关系制度。对于省以下地方政府的事权和支出责任，省级政府也应加以统筹。

二、现行转移支付资金分配管理面临的双重困境分析

我国转移支付体系由一般性转移支付与专项转移支付两部分组成。在转移支付对地方间财力协调的研究上，普遍认为，转移支付整体上有利 于 经 济 水 平 较 高 的 地 区 （Wong，2000；Tsui，2005），从而拉大了地区间居民收入的差距（Raiser，1998；马栓友、于红霞，2003；雷根强等，2015）。其中广受诟病的是税收返还制度，更是加剧了地区间财政的不平等程度（Tsui，2005）。与之相反，均衡性转移支付能够起到缩小地区间财力差异的问题（贾晓俊、岳希明，2012）。因此，绝大多数研究都在呼吁加大均衡性转移支付在整个转移支付体系中的比例。

同时，在我国目前的转移支付制度中，专项转移支付的财力均等化程度低，资金分配透明度相对较差。与此相反，一般性转移支付的资金分配较为规范，财力均等化功能较强。为了规范我国转移支付制度，进一步发挥转移支付的财力均等化效应，为落后地区基本公共服务供给提供资金保障，我国应缩小专项转移支付的比重，相应地提高一般性转移支付资金份额。这是关于我国转移支付制度问题的一般观点。但是仔细考察可以发现，这一观点并没有反映出我国转移支付制度存在的主要问题。在当前的政治与经济体制下，地方政府在尽全力推动经济增长的同时，公共服务的供给却不尽如人意 （李永友、张子楠，2017）。地方政府官员的政治激励主要是对上负责，而为当地居民提供有效公共服务的激励相对缺失。马光荣等（2016）发现，一般性转移支付在发挥更大的财力均等化效应的同时，也会对地方经济发展产生负面影响。如果一味地加大一般性转移支付的比重，而不对财政资金的用途作出指定，在地方政府强烈的经济建设偏好的推动下，当地公共服务供给的水平就难以得到有效提升。

由此可见，现行财政转移支付体系面临着两种困境，专项性转移支付有利于实现中央政府的政策目标，但却会造成较大的效率损失；而一般性转移支付的效果与此相反。具体而言，如果单纯扩大增加一般性转移支付的比重，而不指定支出用途，地方政府有将这笔资金用于经济建设领域的强烈偏好，以满足自身的政绩需要；而本应大力发展的教育、医疗、社保等公共服务，反而不能得到足够的财力保障。相反，如果中央部门想通过加大专项转移支付力度，以达到促进地方政府提供公共服务的政策目的，就会对地方政府的经济建设决策权和财政决策权造成一定程度的困扰，影响地方公共服务供给的有效实施。同时，难以避免专项转移支付带来的地区间财力不协调与管理规范性较差的问题，影响财政资金的绩效水平。

因此，我国转移支付制度的设计面临着一个现实的问题，即需要同时降低两种转移支付带来的负面结果，对转移支付体系进行改革，重新进行科学合理的设计。在转移支付能够显著影响地方政府支出行为的背景下，转移支付体系更需要一个良好的制度设计。不良的制度设计会引致地方政府进行不切实际的财政支出安排，使得公共服务的提供偏离基本公共服务均等化的目标。如何利用转移支付，既能够有效地缓解基层财政困境，又能够促进地方政府对公共服务的投入，从根本上改变对地方政府的行为激励，是我国转移支付改革面临的核心问题。

三、分类拨款的定义与优势分析

分类拨款（categorical grant）介于一般性转移支付与专项转移支付之间的中间地带，也可称为 整 块 拨 款 （block grant）（Boadway and Shah，2007）。中央政府只规定大体使用用途，而财政资金的具体使用与管理的权力交由地方政府掌握。比如上级政府拨付了一笔教育经费，只要求其用在教育领域，则地方政府可用于为学校购置固定资产或无形资产、服务等，也可用于支付教师工资。也就是说，地方政府对这笔转移支付享有在教育领域内的支出自主权。对转移支付资金的分配管理实行分类拨款改革，将被指定具体支出项目的专项转移支付整合为被指定大体支出方向的一般性专项转移支付，同时将这种一般性专项转移支付的具体分配与管理权力交由地方政府自主掌握。分类拨款在国际上已经得到广泛的实践，比如加拿大的医疗转移支付（Canada Health Transfer，简称 CHT）与社会转移支付（Canada Social Transfer，简称 CST），是中央政府向省级政府发放的用于医疗、高等教育及福利等领域的财政补贴。这两种转移支付加起来，在加拿大整个转移支付体系中维持在68%左右的比重。

在我国现行的治理环境中，分类拨款的优点可以体现在以下几个方面。

（一）分类拨款更加符合“权责清晰”的要求

中央与地方政府面临着不同的目标函数与经济资源、竞争环境和信息等方面的约束条件，这些结构性差异决定了中央政府与地方政府在激励和行为方面的重大差异（周黎安，2008）。在当前中央政府与地方政府之间关于对政府间转移支付的争论中，中央政府强调集中分配资金可以从大局着眼使用资金，实现总体目标，并加强对地方政府的调控；而地方政府强调，将资金交予地方政府直接进行分配，可以提高资金的使用效益，利用地方政府的信息优势，因地制宜地发展社会事业。这就需要在地方自主性和上级控制权之间取得平衡。分类拨款让地方政府享有更多支出自主性的同时，承担更多的支出责任，实现“权责利相统一”的目标。中央政府的官员对地方实际财政情况可能并不十分了解，而地方官员更清楚本地区的具体需求以及基本公共服务的受益范围。同时，地方官员与当地居民之间的接触更为直接、透明（visible），因此会更具有责任感。这种责任感与透明度，会促使地方政府官员寻求提供公共服务的最有效方式，并且降低行政成本。同时，由于指定了资金的大体用途，分类拨款也可以满足中央重大决策部署的要求。

（二）分类拨款更能满足“财力协调”的要求

第一，分类拨款有助于形成政府间合理的财力格局。分类拨款由中央政府指定基本用途下发给省级政府，再由省级政府依据各个地区的需要作具体分配。一方面，转移支付资金由中央政府下发，可以弥补省级政府的财政缺口，更好地发挥省级政府作为县级基本财力保障机制责任主体的作用；另一方面，由省级政府因地制宜地向不同地区的县级政府提供足够的财力补助，以满足其基本公共服务均等化的财政需要。

第二，分类拨款有助于完善各级政府的财力保障机制。首先，分类拨款具有预算的确定性。分类拨款的制定基于因素法，因此资金具有可预见性，方便地方政府进行更长远的筹划，而无需再花大量的成本浪费在对资金的竞争上。其次，分类拨款能够促进资金使用的灵活性，有助于提升财政资金的使用效率。以我国税费改革转移支付资金为例，在具体实践中，每一笔资金都会被规定明确的用途。而分类拨款允许地方政府可以创新性使用财政资金，不用再局限于专项转移支付的限制范围，从而有助于提升财政资金的综合使用效率。再次，分类拨款具有成本的节约性。由于分类拨款大大提升了分配的透明程度，这样不仅可以消除目前专项转移支付存在的不必要与重复计算而导致的浪费问题，中央政府也可节约审阅地方政府书面申请文件的成本，减少地方政府跑部门争资金的成本，降低转移支付资金从计算到拨付再到使用各个环节的成本。最后，分类拨款可以提高财政绩效水平。通过把分散的资金进行集聚，形成合力，有助于提高政府统筹能力，实现集中财力办大事的目标；同时，加快财政资金拨付进度，有助于进一步提高财政资金的使用绩效。

（三）分类拨款更加符合“区域均衡”的要求

分类拨款的设计关键在于因素法的实施。在因素的选取上，采用部门专用因素与转移支付受益地区人口等通用因素相结合的思路，分别设置量化指标、权重系数和计算公式。同时，根据各地区的经济发展、财力状况等因素，确定不同的系数，具体区分转移支付的类别，从而在不同经济发展水平地区之间实现差异化的转移支付倾斜力度。在因素制定的过程中，为保证因素设计的科学性与公平性，各部门首先根据自身的工作任务、工作特点与重点对因素的选取与权重提出建议，再由财政部门开展大量调查研究，并对各部门实地考察，针对每一个因素进行多次协商。同时，每年根据经济重点调整等具体实际情况，对设计方案进行灵活的实时调整。

四、分类拨款模式的改革路径

（一）短期改革路径分析

第一步，结合基本公共服务清单，对分类拨款进行科学设计。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》确定了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障等八大领域的基本公共服务清单。每个清单均对其中涉及的服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等作出了明确的事权与支出责任的划分。因此，分类拨款可以基于上述每个清单大类进行整体设计。具体而言，就是在保障资金规模不变的情况下，归并整理专项转移支付项目，将属于同一支出大类的专项转移支付规定到同一类财政补助中，并划归为一般性转移支付。可以将多种用途的专项转移支付进行同类归并，主要是将使用方向类同、支持对象相近的专项资金进行归并。考虑到原有的既得利益分配格局体系已经形成，过快削减相关项目，可能会遭到多方反对。因此，本文认为在短时期内，整合的标准不一定要严格地与支出的分类相对应，可以将原专项转移支付发放单位等因素考虑在内。

第二步，对现有专项转移支付项目进行清理，压缩随意性较强的专项转移项目和资金，取消不能发挥预期政策作用的项目。取消大量使命已经完成、不再满足培育市场环境目的，或者财力规模过小、对治理能力改善作用有限的专项转移支付项目。

第三步，借鉴国际经验，将公共服务的具体设计权部分下放至省级政府，进行“省级统筹体制改革”。这也与国务院颁发的《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》中规定的“省以下财政体制主要由省级政府确定，实施县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府”相一致。“省级统筹体制改革”在政策思路上最根本的转折点在于，扭转以往由中央政府核定各项财政支出标准的做法，改为由省级政府自下而上制订本省的各项公共支出标准及其动态调整的原则。省级政府基于本省的公共支出标准体系的实施情况，完善省级以下转移支付体系。省级统筹原则的实施，可以硬化当地政府的预算软约束。由于省级政府不具有发行货币的权力，享有的税收自主权也有限，因此省级政府无法长期弥补地方政府的财政缺口。同时，省级统筹改变了以往“中央包办”的方式，还可以改善各地区之间无谓的攀比现象。

（二）长期改革路径分析

分类拨款的长期改革，需要中央政府的与地方政府达成统一行动共识。首先，逐步构建完整的法律体系。分类拨款改革的顺利实施，需要有完整的法律体系作保障，这样才能保证地方政府在法律框架下进行有效的公共服务供给。,如加拿大的医疗转移支付制度，规定地方政府在得到转移支付资金后，其所提供的医疗服务需要符合医疗法案提出的相关规定。除此之外，完善的法律制度，还能起到严格的资金使用监督作用。

其次，中央政府需要对公共服务供给的国家最低标准进行“顶层设计”，以促使地方政府为本地居民提供一定水平之上的公共服务。例如，美国对大部分转移支付都规定了最低努力支出，加拿大也制定了相应的国家标准。如果地方政府所提供的公共服务不能达到最低标准要求，中央政府就可以根据两者之间的差距，在下一个期间减少相应的转移支付额度。

再次，分类拨款拨付的具体金额可以根据“因素法”制定。结合部门专用因素与转移支付受益地区人口等通用因素，根据不同地区的经济状况与财政困难程度，确定不同的系数，通过因素选取与权重调整，实现对不同地区、不同年份分类拨款额度的科学测算，以达到对贫富差异地区转移支付的均衡安排。

最后，实施有效的监管措施。对转移支付进行全过程监督和管理，将检查结果作为绩效因子和财务管理因子列入分配额度测算因素体系。同时，对资金使用效率高的部门或地区，增加下一年的转移支付资金，这也是激励约束机制的一种体现。■

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