美国国会运行的基础

郭忠厅

[摘 要]美国国会的运行机制受到其所处的政治体系环境、自身组织结构和自身运行的推动力三大方面的影响。其中，国会所处的三权分立的政治体系，使得国会拥有一系列可以制约政府的宪法性权力和地位。纵向上，两院制的议会结构，保证了国会立法的公正性和科学性，避免了“恶法”的产生，防止了“多数人的暴政”；横向上，委员会的设置，适应了国家现代化进程所带来的法案增多、立法任务加重的需要，并为国会制定理性的政治决策提供制度化的通道。政党为美国国会运转提供了人员配备，并积极推动国会的运作。通过对美国国会运行的基础做出深入的研究，了解其在美国国家政治体系之中的地位、作用和运转机制，从而使我们可以采取有针对性的应对方法。

[关键词]国会；委员会；政党；权力

[中图分类号]D693 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）01-0027-08

一、美国国会运行的政治体系环境

美国国会在国家政治体系中占有极其重要的地位，是三权分立制度的基石之一，也被认为是民主政体的基石。因此，国会在宪法中被赋予了崇高的地位，也获得了特殊的尊重和地位。

（一）美国的政治体系

美国是由一群打着为全民自由与繁荣的旗帜而远走美洲新大陆开天辟地的人们所缔造的共和国，因此美国政治体系的构建也是围绕如何实现和保障个人自由而设计的。基于这个政治理念，美国政治体系在横向上实行彻底地三权分立制度。分权的目的是防止专制，而不是为了政府和谐。其目的是使政府各部门在追求本身利益的同时，能节制自身的过分行为，从而促进大家的利益，制造保护个人权利和自由的内在张力。[1]这一原则的作用，正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所说：“在幅员足够辽阔共和国中，不同政治‘派别图谋私利的行为，在某种自动的作用之下，反而可形成内政的和谐”。

美国的政体按照“三权分立”原则进行构建，实行总统共和制，即政治体系以总统为中心来架构立法、行政、司法、军事等国家整体权力系统的一种政体形式。国家政治权力被分为立法权、行政权和司法权，分别由国会、总统（包括官僚系统）和最高法院行使，政治体系结构如图1所示。按照联邦宪法规定，美国国会议员和总统分别由选民选举产生。行政权属于总统，任期4年。总统集国家元首和政府首脑职权于一身，同时兼任武装部队总司令。美国总统权力较大且集中，少受立法、司法牵制，行政效率较高。国家元首与行政首脑合一的体制，使得总统可以凌驾于各个阶级、阶层、各个领土组成部分，以及各种具体的政治、行政、司法机构之上，进而可以随时调节、调解各个阶级、阶层之间，国家各个组成部分之间和各种国家机构之间的矛盾和冲突，促进其协调与合作。[2]国会为最高立法机构，由参议院和众议院联合组成。国会拥有一系列的宪政权力，如立法权、行政监督权和弹劾权等。此外，国会可通过不需要总统签署的决议案，但它们无法律作用。两院议员由各州选民直接选举产生，两院议员均可连任，任期不限。但参众议员均系专职，不得兼任政府职务。美国联邦最高法院坚持“司法独立”原则，法官由总统任命，并需要参议院批准。联邦最高法院有权宣布联邦和各州的任何法律无效。最高法院由首席大法官和8名大法官组成，终身任职。但如果法官在职期间犯法，也會受到国会的弹劾。

在美国政治体系中，国会具有与总统完全平等的宪法地位。国会通过运用立法手段、预算与拨款权、咨询与同意权以及监督权等手段有效地制约着总统的权力。而总统也通过否决权有效地制约着国会的权力。同时，国会还具有与最高法院完全平等的宪法地位。国会通过对联邦法官的任命与弹劾以及推翻或修改法院判决，有效地制约着司法部门的权力。国会可以起草制订限制司法决议的法律，或剥夺最高法院参与听取某些案件的权力。[3]而最高法院则可通过“违宪审查权”有效地制衡了国会的权力。

总之，美国政治体系的运转体现了制度设计中的“制动平衡”的原理，即总统和国会分别轮流承担这架机器的“制”和“动”的功能。当国会的“冲力”较大时，总统利用他的机制来缓冲；而当总统的“冲力”较大时，国会提出修正案“点刹”。这就为国家对内外政策留下了缓冲余地。

（二）美国国会在政治决策过程的地位

从宏观上看，美国的政治决策过程主要包括3个环节：首先，社会领域中的团体或个人进行最初的利益表达，其中团体组织占主要地位，如各利益集团。然后，由政党或政策咨询机构等政治组织对社会领域表达出的粗线条的政治意图、政治目标，进行严格的科学意义上的研究、论证，以及利益综合，使之转化为可操作的具体的政策方案。之后，再将各种政策方案提交到政府及立法机构。最后，联邦政府和国会参众两院对于各种政策方案进行分析、综合、评估和选择，最终根据一系列法定程序产生官方的法律政策，并由行政机构和司法机构负责实施。

在最后一个环节中，美国国会是联邦政府决策立法的主要机关。当行政机构或社会将提案交到国会时，首先由专门的委员会或小组进行初步考虑；当委员会决定进一步考虑时，则举行听证，召集有关人员作支持与反对两方面的充分辩论；听证完毕，如委员会通过，则由国会两院（众议院、参议院）讨论（辩论）和表决；如两院通过后，交行政首长签署成为法律；行政首长否决则要附上理由退回议会，若议会又以2/3的多数票通过，即成为法律。

在国会政治决策过程中，两院由于结构差异，政治决策的特点明显。由于参议院人数较少，崇尚个人主义，讨论时间较长；而众议院人数较多，组织性和规则性比参议院要强，议员讨论时间也有限。所以，众议院的议案更能体现议员团体的特点，议案受规则委员会、政党和其他不确定因素的影响比较明显。而参议院则注重多数党和少数党的协商，因此更能体现议员个人偏好的特点，而受到的外在影响较小。

可见，对决策内容自始至终进行民主讨论、辩论以及对决策结果进行绩效估计，并按多数人的意见做出决策，是美国政治决策过程中的一个重要特点。在此过程中，由于国会是“三权分立”制度中的重要组成部分，且拥有一系列重要的宪政权力，使其在政治决策过程中发挥至关重要的作用。

（三）美国国会的权力

联邦宪法通过明文规定和弹性条款赋予了国会很多宪政权力，这些宪政权力可分为立法权以及立法权之外的重要权力，后者主要包括监督权、弹劾权、咨询和同意权以及财政权等。这使得国会拥有一系列可任由它支配的权力来影响政府的运作。

国会的监督权是从国会立法权中派生出的一种权力。国会对政府进行监督的主要内容是？押第一，行政方面执行法律的情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。”[4]468国会监督权的基本作用是监督政府活动过程，收集立法信息，让人民了解政府运作的基本情况。

宪法还赋予了参议院一项不以立法权为基础的特殊权力。虽然宪法规定总统有权缔结条约和任命联邦部门各部部长、大使和联邦法官，但仅仅是在“经咨询参议院和取得其同意”的条件下。对于总统缔结的条约，必须经出席参议员三分之二的批准；对于总统做出的任命，则要求必须经简单多数通过。当然还有一些高级职位并不需要国会的批准，如总统国家安全事务助理，白宫办公厅主任等。参议院的人事认可程序一般包括两步：第一，由主管被提名官职的委员会进行审查。委员会如果表决通过审查，则报全院大会。第二，全院大会辩论和表决。[4]479

弹劾权是众议院和参议院组成的美国国会的一项特权，由美国国会专有。根据联邦宪法，如果总统犯有“叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”，国会有权通过弹劾罢免总统。美国国会弹劾总统的程序是：首先由众议院司法委员会表决通过弹劾总统条款。然后由众议院全体会议进行辩论及表决。如果超过二分之一议员赞成弹劾，该议案则呈参议院。按照美国法律，总统被众议院弹劾后，参议院将在美国首席大法官主持下对其进行审判，但需要出席审判会并参加投票的议员的三分之二的多数票才能定罪和免职，否则将被视为无罪。在弹劾过程中，如果他自动辞职，国会就不予弹劾。他的问题就同普通公民一样，由普通法院审理。不过，为了避免弹劾程序被无限制地拖延，造成政府工作的搁浅，弹劾程序的启动和实施均须受到种种限制，而且国会实际上很少使用弹劾权。

财政权是国会制约和监督政府的有效手段。国会授权行政机关活动的职权，同时行政机关要从事的各种活动必须得到国会拨付的经费的支持，否则正常的行政活动是不可能进行的。美国国会对总统提出的拨款案可以任意修改，不仅有权增加或减少政府请求的预算，而且有权取消政府请求的预算项目。在一个财政年度结束之后，国会还会通过审计总署对政府各机构的经费使用情况进行审计审查，对其经费的使用情况做出审查。

二、美国国会运行的组织架构

美国国会作为“三权分立”制度中的重要组成部分之一，分权制衡的原则也充分体现在国会的组织架构当中。

（一）国会的纵向组织架构

美国国会是以两院制组织起来的议会，这是美国1787年制宪会议中所订立的“康乃迪克协议”的结果。“两院制”是联邦制体系的天然要求，上院（参议院）代表联邦体系的各个组成部分，下院（众议院）代表以人口为基础的选区，这是被合并进美国宪法里的一个伟大的折中方案。[5]

美国国会中的参议院和众议院虽然具有同等的权力，但美国国会实际上是由参议院主导的国会，参议院被美国制宪代表看作是分散立法权权力的工具和防止行政权支配的护卫者。[6]378参议院单独行使“建议与同意”权（如批准条约的权力）；众议院单独行使倡议岁入法案之权、弹劾政府官员以及在选举人团僵持不下时选举总统的权力。然而，所有这些权力都可由参议院反制。但宪法规定法律的通过须经两院允许。两院的主要区别如图2所示。

美国设置两院制国会的原因：一是适应联邦制国家结构的需要。两院制既能反映选区选民的政治利益，又能起到联邦制下保护各州利益的作用；既能代表选区宣明的平等代表权，又能代表各州的平等代表权。二是国会两院制衡的需要。从参议员资格和任期不同于众议员来看，设立两院制能制约民选议院的过激与冲动，防止其为党派等团体所操纵而通过过分而有害的决议。同时，也能防止多数统治。三是实现立法机关内部立法权分立的需要。一方面，两院能减轻彼此的立法负担并矫正对方的错误和疏失，使立法受到更彻底的审查。另一方面，两院制可以防止单一的立法机构为政治人物的野心所左右或为贿赂所腐蚀的危险。四是更有效地制約行政权的需要。一方面参众两院可以共同揭露政府的失败之处。另一方面，设立一个成员任期较长、较有经验且相对独立于民选机构控制之外的机关（即参议院），能保持中央政府的稳定性及其国内外政策的连续性。[6]379

（二）国会的横向组织架构

为了适应国家现代化进程所带来的法案增多、立法任务加重的需要，并为国会制定理性的政治决策提供制度化的通道，美国国会逐步建立了国会委员会制度。美国国会的委员会在美国国会体系内发挥着政策决策和利益平衡的关键作用，是国会审议各种立法议案的核心，也是利益集团、政府和公众、媒体等各方力量博弈的场所，向来被人们冠以“国会看门人”“国会决策中枢”“行动中的国会”等称号。[7]26

委员会作为国会的第二级组织机构，是国会架构的基础，它更多的是一种劳动分工，而不是权力的一个等级。委员会是国会立法的基础，可以说：“没有各委员会的日常工作，就不会有国会的运转”。议案从这里起步，经审议、辩论、修改、妥协而成为一个科学合理、兼顾各方利益、有可能为国会接受的法律文本，各种利益集团之间的政治斗争都集中在这个阶段。

美国国会委员会的类型有常设委员会、特设委员会、联合委员会和协商委员会。其中，常设委员会不但数量多，而且地位重要，是国会委员的主体和核心。特设委员会是对常设委员会工作的补充。联合委员会和协商委员会则主要协调、处理涉及两院的相关事务。

常设委员会一般是按照功能和领域进行划分，是委员会体制的核心。国会常设委员会都被官方规则赋予永久性地位，它们拥有固定的成员、行政人员、规则、助理和办公室，最重要的是它拥有被其他所有委员会都认可的基于其基本立法对象来界定的管辖权和领导权。而且，常设委员会的管辖权通常与行政机关主要部门的管辖权是平行的，或是为了与行政部门平行而自觉设置的。

另外，特设委员会是临时性的，它没有立法权力，只能用以调查、研究某项政策或事件，以及提供意见和建议；联合委员会是由两院议员组成的，用以协调两院的工作。联合委员会的众议院成员一般由议长任命，参议院议员由临时议长任命。联合委员会的主席在参议院和众议院之间轮换。协商委员会的作用是消除两院通过的相似议案的差异，即统一文本。协商委员会成员由两院议员组成。此外，每个委员会还常常有几个专门的附属委员会，两院总共约有250个附属委员会。

小组委员会（主要是常设委员会下属的小组委员会）是国会委员会的下设机构，一般是由具有某一相同政治观点、利益或社会特征的议员组成的。小组委员会在接到立法任务后，会通过举行听证会的方式，广泛了解法案背景及相关人员、利益集团代表、有关专家等的意见，并在此基础上凭借其在该领域的专业知识对议案进行修改、补充，并以审议报告的形式向委员会说明其赞成或反对某一议案的原因。由于国会内绝大部分法案在提交参院、众院大会进行表决前，都要经过一定委员会和小组委员会的事先审查和批准，并且委员会和小组委员会掌握着议案的淘汰权，所以这个环节也是立法过程中的关键阶段。[7]27因此，委员会及其小组委员会实际扮演了国会“看门人”的角色。这样的组织建构和权力配置，使得国会中的全院大会、委员会和小组委员会共同构成了美国国会的三级议事体制。

国会中还包括国会工作人员组织和辅助机构。国会的工作人员主要包括议员个人的工作人员和国会的工作人员。其中，国会的幕僚组织是国会组织中在重要性上仅次于委员会的组织。国会中的议员都雇用了大量的助理，助理的任务主要包括处理选民的要求，处理一些立法细节，并负责协助议员监督行政机关的活动等。助理在制定和起草立法建议，组织听证会，同行政机关打交道以及同院外活动集团的说客进行磋商的过程中日益承担着主要责任。国会的辅助机构主要包括国会研究部、审计总局、技术评价局和国会预算局等。此外，国会还存在相当数量的非正式组织。这些组织机构对立法和公共政策起着不确定的影响作用。

三、政黨：美国国会运行的推动力

克拉维茨说：“美国国会及其委员会制度基本特点的形成有赖于两项基本条件？押一是三权分立的政体；二是权力分散的、自由的政党体制”。

（一）政党对国会各部门组成人员的影响

一般而言，国会两院的机构都是按照政党组建的，而且国会中的各政党都是独立的，各自选举自己的领袖和设立自己的机构，既不从属于全国民主党或全国共和党，也不从属于总统，独立性和自主性较强。

美国联邦宪法为国会两院都设置了一个主持会议的职位。在参议院，这个职位被称作主席，由美国副总统依职权行使。宪法同时也允许参议院选举一个临时主席，在副总统缺席时由参议院临时主席代替他的职务。在众议院，这个主持会议的职位被称作议长，由全体众议员选举产生。通常，议长、委员会主席与其他院内职位都由多数党议员担任，其相对职位（如委员会副主席）则由少数党担任。同时，国会各委员会成员的人选由政党产生，占席比例也按照本党在国会中所占的比例来分配。现实中，众议院委员会的规模和政党构成比例是由众议院多数党领袖决定的；参议院委员会规模和政党构成比例则是多数党和少数党领导协商的结果。

国会中的众议院要比参议院更具党派色彩。每隔两年，在新一届国会开幕之初，隶属于同一个政党的众议员们就聚集在一起选举该党的众议院领袖。民主党一般称这个集会为“民主党党团会议”，而共和党则称之为“共和党大会。众议院多数党党团会议会再次选举一个多数党领袖。少数党按照同样的流程也选举众议院少数党领袖。当选的多数党领袖随后被提名到众议院全院大会上，并自动当选为众议院议长。多数党和少数党还都会选举督导？穴又被称作是党鞭？雪来确保党员们在重要投票时能保持一致，并把投票信息转达给这些领袖。

在职权重要性上紧跟着议长和多数党以及少数党领袖的，是多数党和少数党督导，接着是民主党党团会议主席或者是共和党会议主席，再接下来是民主党政策指导委员会或是共和党委员分派事务委员会，它的任务是选派新的立法委员到各委员会，并负责处理在职委员们从一个委员会到另一个委员会的转任请求。通常，众议员会寻求一些能够对他们的选区产生特别重要影响的职位。

在参议院，临时主席行使的大多是仪式上的领导权力。这个职位通常由多数党指派一名资历最老的参议员来担当。实权掌握在由每个政党的党团会议选举出来的多数党领袖和少数党领袖手里。多数党领袖和少数党领袖一起控制着参议院的立法和议事日程。众议院和参议院的多数党组织结构如图3所示：

（二）政党对国会运转的影响

美国在“三权分立”政体下，实行松散的政党体制，政党在美国政治体系中只是一个能够获取选民支持，并最终赢得执掌国家权力机会的平台。美国国家政策的出台并非是单一执政党意志的绝对体现，也并非是两党意志碰撞、妥协的结果，而是分权制度下不同国家机构之间就政策本身而进行的博弈，这种博弈不具有明显的政党色彩。这种“就事论事，对事不对人”政党政治原则，同样也适用于美国国会的运行当中。

在美国松散的政党体制下，从政党对党员控制能力上看，美国的政党权力比较分散，议员的前途更多与选民投票以及个人资历联系在一起，因此在国会内的决策中，议员具有很强的独立性和自主性，且拥有相对自由的权力。另外，从两党的关系上看，因为两大党没有明显的区别，也没有各自固守的不可撼动的政党意志和严明的政党纪律，只是在政策倾向上有所差异。所以，两党议员更多地以协商、合作为工作模式，这使得国会内部运转过程中政党意志色彩淡化，成员之间容易建立比较宽松融洽的私下性质的关系，有利于达成超越党派界限的政治妥协。[7]26“这使得议员在立法过程中能更客观地分析该法案的优缺点，而不是离开法案去争论那些抽象原则，也使得两党议员更能基于国家和人民利益，以负责的态度去协调各自立场，相互妥协和让步以求得尽可能的一致，而委员会本身的态度和立场一致与否，是该法案在全院辩论时能否通过的关键”。[8]

由此可见，美国松散的政党体制对国会内部日常法案的审议、修改和通过等工作都是非常有益的，它有利于国会内部的团结和工作效率的提升，保障了国会的高效、有序运转。

四、美国国会的运行机制

美国国会主要是围绕立法工作而展开活动的，从法案的提出到法案通过，其中需要经过许多环节。根据宪法规定，参议院和众议院都可以提出自己的法案。众议院提出的法案经过简单多数表决赞成通过后，必须送交参议院，由参议院再进行表决。如果参议院对众议院的法案不加修改直接表决，只要简单多数赞成，这个法案就完成了在国会内的立法程序，可以送交总统签字；如果总统也赞同该法案，签字后便成为法律。当然，如果众议院通过的法案遭到参议院的否决，则该法案就“胎死腹中”，无法成为法律。与此同理，参议院提出的法案也必须经过相同的程序。

在法案通过的过程中，有一个很重要的规则必须提及，就是参众两院无论是哪一方提出的法案，最后通过时必须版本一致。以众议院通过的法案为例，法案送交到参议院表决时，如果后者对法案加以修改、表决通过，那么这个法案与原来的法案就有不同了，没有达到两院法案版本必须完全一致的要求。这时众议院有两个选擇：一是直接对经过修改后的参议院法案进行表决，如果通过，那么就可以送交总统签字了，如果没有通过，法案便流产了；二是众议院议长认为参议院的版本很可能无法在众议院投票时通过，因此就必须组成一个由两院议员代表组成的协商委员会，对修改后的法案再加修改，直到双方满意，这样将再修改后的法案重新拿到参、众两院分别投票，通过后便完成了在国会中的立法程序，然后送交总统签字，成为法律。

法案在完成了国会的立法程序后，必须经过总统签字才生效，而总统则有权否决法案，或在规定的10天期限内不签字。如果总统否决或不签字，法案还是不能成为法律。这时国会有两个选择：一是再对法案投票，如果有三分之二议员投赞成票，即使总统反对或不签字，法案自动成为法律；二是重新修改法案，以符合总统的要求，不过要在参众两院重新投票，再走一遍立法程序。具体流程如图4所示。

美国国会在防止总统的权力膨胀和维护三权分立与制衡的政治原则方面发挥了重要的作用。通过对美国国会运行的基础做出深入的研究，了解其在美国国家政治体系之中的地位、作用和运转机制，从而使我们可以采取有针对性的应对方法。

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