重庆市PPP项目与资产证券化存在的问题及对策

郎鉴　李阿玲　刘凤

【摘要】随着我国公私合营（PPP）项目的发展，融资问题已成为PPP项目能否尽快实施的重点。推进PPP项目资产证券化，有利于降低融资成本、提高融资效率。本文针对PPP项目资产证券化的发展进行探析，从参与主体、运作流程、融资方式等多方面入手，提出加強制度顶层设计及各关键环节风险把控等对策和建议，为重庆市PPP项目的资产证券化发展提供参考。

【关键词】PPP 资产证券化 项目融资

一、重庆市PPP项目资产证券化发展情况分析

重庆市PPP投融资体制改革的探索一直走在全国前列。截至2016年底，重庆累计签约发布73个PPP项目，总投资达3900亿元，处于全国较高水平。项目实施范围由点到面，合作领域也逐步拓宽，最新落地的PPP项目已由传统的高速公路、桥隧等基础设施领域逐步拓宽到医院、保障房等社会民生领域。为更好推动PPP项目在重庆的落地发展，全市PPP项目库已经建立并开始运作。此外，重庆市依托重庆国际投资咨询集团成立了重庆市PPP中心，但重庆市目前尚未开始实施PPP资产证券化项目。

二、PPP项目的资产证券化流程分析

资产证券化，以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的过程。按合同的主体分为：PPP项目公司即实施主体；商业银行、融资租赁公司或信托公司即融资提供方；社会资本即投资方；承、分包商即合作方。基础资产主要包括收益权资产、债权资产和股权资产三种类型，其中收益权资产是最主要的类型，以收益权为基础开展PPP项目资产证券化也相对成熟。以下是以收益权为基础资产的三种模式及业务流程：

（1）资产支持专项计划

资产支持专项计划是指将特定的基础资产或资产组合通过结构化方式进行信用增级，以其产生的现金流为支持，发行资产证券化产品的业务活动。其运作流程为：设立专项计划、购买基础资产、归集现金流、分配本息。

（2）资产支持票据

资产支持票据是指非金融企业在银行间债券市场发行的，由基础资产所产生的现金流提供支持的，约定在一定时间内还本付息的债务融资工具。其运作流程为：发行票据、归集现金流、划转本息、分配本息。

（3）资产支持计划

资产支持计划是将基础资产托付给专业管理机构，以其产生的现金流为支持，由受托机构作为发行人设立支持计划，合格投资者购买产品而获得再融资资金的业务活动。其运作流程为：设立资产支持计划、移交基础资产、发行收益凭证、保管资产拨付资金、分配本金和收益。

三、重庆市PPP项目资产证券化存在的问题

1.融资方式单一和资金流动性不足阻碍PPP项目落实

根据重庆发改委公布的PPP项目来看，一半以上的项目投资额超过了十亿人民币。国务院已明令禁止地方政府以及财政以信用做支持为公司进行融资，重庆市现有银行贷款依然存在条件和标准上的问题且审批环节十分繁杂，仅通过银行贷款的方式很难提高融资效率，无法真正解决资金需求。此外，投资的资本流动性不足，加上多方面风险的影响及不够完善的退出机制，使得社会资本的投入变得被动。

2.PPP资产证券化未真实出售导致风险难以隔离

真实出售是资产证券化业务结构设计的核心因素。由于PPP项目的特殊性，很难真正地实现真实出售，从而造成风险无法隔离。行政法规等对特许经营权主体有明确规定，使得特许经营权不能自由流转造成特许经营权主体和收益权主体相分离。社会资本主要负责PPP项目的运营和维护事项，当项目出现基础合同违约时，证券化产品对应的现金流将无以为继。

3.PPP项目的二级市场流动性不足增加融资难度

资产证券化的一个核心功能是将金额大、周期长、流动性差的资产转化为标准化可分拆资产，增强可交易性。而重庆市由于制度设计和市场实践等多方面因素，资产证券化产品在二级市场的交易机制并不完善。PPP项目作为资产证券化市场中的新兴业务，其相关业务更不完善，在二级市场缺乏流动性。这增加了投资者进行资产负债管理的难度，容易引发流动性风险。

四、改进重庆市PPP项目资产证券化的建议

1.健全法律法规。目前重庆市对PPP模式各方面实施已有较为明确的规定，但还应进一步规范各具体领域的项目标准。重庆市政府应加强对PPP项目储备、论证、采购和招投标过程的监管，着力解决其运营过程中与现行法律法规的衔接协调问题，从顶层明确各方权利义务。此外，相关政府部门对涉及本领域的基建或公共服务项目设立具体的规范标准，既可以规避资产证券化的一般风险，也可以预见其特有风险。

2.基础资产确认和转让。基础资产确认是进行PPP项目资产证券化的起点。相关部门应在开展资产证券化的过程中，与提供融资的金融机构协商替换担保措施，释放基础资产的抵质押权。在此环节中，需明确项目产能、定价标准及未来现金流来源，合理预估项目前景。资产转让是指PPP项目公司以“真实出售”方式将资产池中的资产转移到SPV中实现“破产隔离”。在此环节中，项目公司需明晰法律规定，增加信用级别，降低融资成本，保护投资者的利益。

3.信用增级和信用评级。由于PPP项目不能保证未来多年内的收益稳定，为了保护投资者的利益吸引投资者，提高融资效率并降低融资成本，相关部门和金融机构需结合内外部信用增级手段，健全金融机构的内部控制机制，强化信用评级机构的管理。