城乡居民社会养老保险困境及对策研究

薛艳馥

[摘要]当今，我国经济发展日益强大，随着我国国民公平意识的不断加强以及城镇化的逐步推进，多项城乡二元制度都进行了相应的完善。在社会养老保障方面，城乡分离的二元制度已无法适应当前日新月异的社会形态，其带来的不公使得城乡差距愈发增大，于是国务院决定于2014年2月正式整合城乡居民社会养老保险制度，这一举措在我国养老保险工作建设上具有重大的意义。然而，由于我国国情特殊，先前相关制度也并不完善，新制度覆盖人群面广，城乡居民社会养老制度并轨后面临着十分复杂的整合问题。由于人口基数大，我国人口老龄化问题只会日趋加重，尚未完善的社会养老保险制度会让人们在养老问题上面临着巨大的压力，如何解决城乡居民社会养老保险当前面临的困境、如何建设更符合国情、更贴合群众的社会养老保险制度实在刻不容缓。

[关键词]城乡居民社会养老保险 困境 对策研究

一、我国居民社会养老保险的发展历程

随着改革开放逐步推进，我国经济社会各个方面日新月异，社会养老保险的建立和完善同样也经历了复杂且曲折的变化。我国在1986年开始了农村养老保险的探究，以同年在江苏沙洲县召开的全国工作会议把农村养老保险提上日程为标志，直至目前已经有30年历史，共经历三个阶段：老农村养老保险（1986-2002）、新型农村养老保险（2003-2014）、城乡居民养老保险（2014年3月-至今）。国家最初为农村居民建立的养老保险制度，由于制度中财政支持责任缺失及保障水平不高等原因最终陷于崩溃，最终形成了现有的城乡居民基本养老保险并轨的现状。

新一届的党和政府执政施政更加注重公平，尤其公平社会建设。在已出台的多部文件中都已将解决社会公平问题纳入工作重中之重，尤其是城乡发展及基层收入分配公平更是让其重视，城乡居民养老保险能迅速并轨与这种政治支持有直接的关系。加上中国收入分配不平等仍在持续扩大，城乡收入差距居世界之首，已经逼近社会容忍线。因此，通过并轨改变碎片化现状必然是政府发展养老保险的当然选择。

中央审时度势，坚持与时俱进思路，持续深化改革并全力推进城乡社保一体化进程。在党和国家政策精神的积极引导和推动下，以及在归纳全国各地区制度并轨经验的基础上，2014年2月，政府将新农保和城居保统一归并为城乡居民基本养老制度。

政策颁布后，地方各省市县区普遍重视，积极制定具体实施办法。国务院也决定上调城乡居民基础养老金，各级政府加大财政支持，财政责任进一步落实和明确。政府对经办服务及转接等更重视，经办管理网化建设也在增强。但并轨实施的地区差异比较大，碎片化和非均衡性显著，因为并轨不是意味着两种居民从此享受相同养老待遇，而是指统一制度给予了城市和农村居民同样的权利和机会，城乡居民在养老待遇上要接近或均等还有一段路要走。

二、城乡居民社会养老保险的发展现状及存在的问题

（一）“碎片化”特征依然明显

城乡居民社会养老保险对城乡居民制度性的全覆盖已经初步做到，打破了户籍制度对社会养老保险的制约，可是我国目前社会养老保险制度“碎片化”的特點依旧突出。一方面表现在对不同的人群采用不同的养老保险制度，而且制度之间基本上是独立运行，互不干扰，比如现阶段我国养老保险制度体系所包括的城乡居民社会养老保险、城镇职工养老保险、公务员养老保险、事业单位养老保险等。另一方面，即使创建了全国性的城乡居民社会养老制度，但在不同地区和省份间，仍会由于缴费标准、并轨运行程度、筹资模式、财政补贴水平等不同所造成的制度内的“碎片化”。基于我国的基本国情，向来颁布一项制度以前都是先试点，再逐步在全国推广，这样的政策安排有其合理性，但同时也导致了各地最终的发展结果千差万别，给后续的整合和统一管理的实现增加了困难，这也增加了管理的工作量和复杂度，造成资源的不必要浪费，减弱了制度的可持续性。

（二）政策宣传不到位，居民参保意愿不强

尽管我们不断完善的政策法规是对城乡居民有利的，但许多居民对城乡居民社会养老保险制度内容的了解都是很有限的。加之中国社会保障起步相对较迟，存在着许多的不完善，当前阶段，制度在执行过程中会根据当地实际的社会、经济状况而进行调整，甚至会出台新的政策，这些变更每每会触发居民的惊慌，信息传达的渠道单一甚至会导致居民对政策的误读，从而加重了参保的顾虑。造成这种现象的原因主要是政府在宣传制度政策时宣传力度不够，同时普及工作也做不到位，而是将城乡居民社会养老保险制度当作一项政治任务来强制推行，没有对居民进行正确的政策解读及引导，也没有让老百姓体会到政策的合理性和保障性。这些会强烈打击居民的参保踊跃性的现象，是我们在今后的制度推广里更加要注意的地方。

（三）养老保险基金运营保守，保值增值困难

低生育率长期保持以及人的不断寿命延长，我国加速迈进了老龄化社会，退休人员和老年人急剧且持续地增多，养老基金作为老年群体的“养命钱”，我们不得不直视社保资金的压力和缺口问题所产生的影响。并且伴着全覆盖后参保人群的增多，城乡居民养老保险基金总额将只增不减，怎么做到让现存基金价值稳定和增值以推动制度的可持续发展，是我们最应关心的一个现实问题。近年来某些政策有提及城乡养老保险基金的保值升值问题，但却一直没有明确相关资金运营机制的规定，长久以往，养老保险基金的入不敷出问题将极为严重，最终无法保证保障养老水平。

三、完善城乡居民社会养老保险的对策

（一）完善立法体系，科学安排制度

良法是善治之前提，完善且明确的社会保障法律体系是社会保障制度得以健康有序运行的前提，更何况社会保险涉及不同利益群体的利益调整，有理有据系统地制定相关法律法规可以更好地约束人们的行为，促使社会保障制度的顺利正常运转。因而必须重点改良我国养老保险立法方面的顶层设计，加强在养老保险法律方面的完善，主要在立法，执法和司法三个方面，对养老金的领取条件，个人、单位和国家之间的权利义务关系，退休机制，养老金待遇的调整方式和计发方式等进行明确的法律规定，以找准城乡居民养老保险的发展方向，保证制度的连续性和一致性。同时加快新法的立法步伐和对现有法律的修正两个方面，加强政府的监督和管理，要在改革过程中做到有法必依，执法必严，违法必究。

（二）加大宣传力度，调动城乡居民参保积极性

为保证城乡养老保险衔接制度的高效实施，各地方政府和基层组织应重视帮助群众读懂政策的工作，创新宣传方法，广泛应用广播、报刊、电视、网络等一系列媒体来讲解传播，扭转和更新城乡居民在制度认识上的看法。负责制度宣传的工作人员要结合当地实际情况，选择简单易懂的方式，从多个渠道把城乡居民社会养老保险的政策讲通彻，提高政策的透明度，帮助居民破除思想疑虑，指引合乎要求的居民主动参保。同时，将已经获得养老金支付居民情况进行宣传，让居民切实体会到养老金收益情况，让群众积极续保。只有这样，应保尽保的美好愿景才能早日实现。

（三）加大政府财政投入力度，加强养老保险基金的投资运营

资金是社会养老保险中重要的物质基础，缺乏充裕的资金作为保障，制度建设就无从谈起，养老服务事业就不可能取得发展。由于全国性公共财政收入归政府部门掌管，因此政府更应当在当前制度衔接过程中发挥好自身的职能功效。首先，中央应积极主动对其与地方政府的财政关系进行一定调配安排，对于贫穷地区进行资金的帮助，从而保障养老保险补贴能顺利发放。在补贴发放标准方面，可根据地方经济及老龄化程度相关的指标来划分地区的贫困等级，贫困等级高的补贴款项多，等级低则相反，并对补贴严厉执行专款专用的限制。其次，还应帮扶贫困地区发展本地经济，变被动为主动，争取早日实现补贴自给。这样不仅有助于缩小城市与农村养老金的差距，还可以依托城乡统一的养老保险体系实现城乡居民收入的再分配，继而向统筹城乡养老保险的长远理想更进一步。

如今养老基金支付压力日益沉重，基金运营目标也是时候从“安全第一”发展到“兼顾收益安全”了。要想实现这一目标，首先，应尽快明确颁布有关的投资运营政策，弱化对投资的管制，把养老保险基金归入市场管理，保证了基金活力的同时也为政府财政相对地减轻了负担；其次，在基金投资过程中，必须坚持基金的安全性、收益性、社会流动性和社会经济效益的准则，深化改进养老金监管体系，设立妥备的基金风险控制机制，内部监督和社会监督并行，实时监控基金的财务收支状况，以免养老金被贪污挪用。总而言之，投资经营养老保险基金切忌绝对的刻板保守，灵活变通更能迎合市场需求，达成基金保值增值、持续供给的目标。