农村土地与社会保障权利清晰导致减贫相关研究

刘威

【摘要】城镇化导致大量农村主地被征收，农民赖以生产生活的土地越来越少，失地农民急速增加。我国现有征地证制度不完善，导致被征地农民权益受到严重侵害，引发了大量的社会纠纷。强化农地征收中被征地农民权益保障具有紧迫性，己引起了国家的高度关注。

【关键词】农地征收 被征地农民 权益保障

（一）农地征收的基本定义

土地征收制度是随着土地所有权的社会性增强而逐渐产生的。土地所有权的社会性逐渐凸显，使人们意识到土地作为一种稀缺性的资源对促进社会发展、提升公共福社具有举足轻重的意义。所以，国家在明晰土地所有权的同时，为顺利实现国家的社会公共管理职能、发展社会公共利益，在法律上创设了一系列的制度对土地所有权进行必要的限制，土地征收就是其中的一项关键性制度。土地征收制度在世界各国普遍存在，只是由于世界各国在语言表达及法律传统上有所差异，使得土地征收这一法律制度在各个国家对应的名称和具体制度细节上有所差别。譬如，美国称为“最高土地权的行使”，法国与德国称为“土地征收”，英国称为“强制收卖”，日本称为“土地收用”。尽管不同的国家和地区对土地征收的名称有所差别，但是各国的法律对于土地征收的实质性规定基本是一致的，即国家或政府基于公益目的而将非国有土地强制性收为国有，并予以一定的补偿。

（二）农地征收与相关概念的区分

1.农地征收与农地征用的区分。在新中国成立后的很长一段时间里，我国在立法上一直将征收和征用两个概念混合在一起，直到2004年国家才以宪法修正案的形式将二者进行了区分。2007年通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）以两个条款分别对征收和征用进行了较为细致的规定。通过对上述法律规定的分析，可以看出二者之间的异同。二者相同之处在于，都具有强制性，都是出于公益需要，必须履行法定程序，依法进行相应的经济补偿。

2.农地征收与行政征收的区分。行政征收是指行政主体在法律、法规的授权下，以强制方式无偿获取行政相对人财产权利的一种具体行政行为，主要包括行政收费和征税两种情况。行政征收与农地征收都具有法定性和强制性的共同特点，但两者又有明显的区别：（1）适用范围不同。行政征收是按照法律预先规定的范围、标准以及环节所进行的固定的、经常性的行政行为，具有较大的稳定性。而农地征收只能基于实现公共利益需要的情况下实施，且必须根据每个具体项目的实际情况来判断能否适用。（2）补偿责任不同。行政征收的适用是以行政相对人具有法定缴纳义务为前提，因而国家不需要向行政相对人进行补偿。因此，给予相对人补偿是适用土地征收的基本条件。

3.农地征收与行政征购的区分。行政征购是指基于公共利益的需要，行政主体依法以缔结合同的方式要求相对人按照国家规定的标准将财产有偿转让给国家的行为。通常情况下，行政征购关系的发生、变更和消灭带有相对强制性，在征购关系中相对人的意思表示会受到一定程度的限制。行政征购与农地征收都基于公共利益并具有一定的强制性，但它们之间的区别也是显而易见的：（1）行政征购行为本质上是一种特殊的买卖合同行为，国家与相对人之间的权利与义务关系由合同来确定。而农地征收是国家依照法律规定单方面进行的一种强制性具体行政行为，国家和相对人的权利与义务关系是由法律、法规直接规定的。（2）行政征购是一种双方行为，征购主体双方就权利义务而言是大致对等的。而农地征收是国家做出的一种单方行政行为，国家与相对人之间的权利义务具有很大的不对等性。二、农地征收的特征

就农地征收的特征而言，在学界存在一定的分歧，分歧的核心在于是否应将“公共利益目的性”、“程序合法性”以及“合理补偿性”（以下简称“三性”）作为农地征收的基本特征。目前绝大多数学者是将“三性”纳入到农地征收基本特征中的。但潘善斌教授持反对意见，认为“三性”只是构成农地征收正当性的前提条件，其本身并不包含在农地征收概念之中，不能成为农地征收的基本特征。否则，就会造成概念上的逻辑矛盾，令人得出“凡农地征收都是合法的、符合公共利益的”结论，也就无从解释究竟什么是“合法”的农地征收和，“违法”的农地征收。笔者赞成后者的观点，认为把“三性”作为农地征收启动的前提条件而非基本特征更具合理性。事实上，依据我国《土地管理法》的规定，任何人因建设需要土地都必须向国家申请国有土地，而国有土地的来源之一就是对农地的征收。这就意味着，在我国农地征收并不都是满足“公共利益目的性”的。有鉴于此，笔者将农地征收的基本特征归纳为三个方面：

1.农地征收权主体具有唯一性。从权利来源上看，农地征收是基于国家主权而形成的，是一种国家主权行为，因此只能由国家才能享有，并且该权利具有不可让渡性。依据我国《宪法》第10条可以确定，法律将征收权只授予了国家，国家是唯一的农地征收权主体，其他任何组织和个人都不能享有征地權而成为征收权人。但国家是一个抽象概念，必须由国家机关来代表国家行使土地征收权，因此《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等有关法律法规授权由中央政府和地方政府来代表国家实施征收行为。需要明确的是，政府行使农地征收的权利是源于国家授权（实际上构成了农地征收的委托代理关系）。因此，农地征收的法律后果必须由国家（而不是各级政府）来承担。

2.农地征收的权属转移性。国家对于财产权的征收，除了对原权利人法律地位进行剥夺之外，还将财产权转移给从事公益事业的其他权利主体，以最终实现国家征收农地的公益性目的。与世界其他私有制国家和地区不同的是，我国在完成土地征收后，土地所有权并没有从农村集体经济组织直接转移给征地申请者，而是转移给了国家。之后再由国家以划拨、出让等形式将国有土地转让给征地申请人在一定期限内使用。征地申请人最终获得的是国有土地使用权。这种所有权转移显著特点是，只能由集体所有向国家所有的单向性、不可逆的转移。

3.农地征收具有强制性。与普通的土地交易不同的是，农地征收是国家基于公共利益而做出的一种强行剥夺他人财产的具体行政行为，国家与征收相对人之间形成的是一种典型的命令与服从式的纵向型行政法律关系，而不是平等主体间基于平等协商所形成的民事法律关系。事实上，在征地过程中被征地者的意愿和自主性收到严重抑制。这直接表现在不仅土地所有权的转移不会因权利人意志而发生任何的改变，而且土地价格以及征收补偿金额的最终确定都无关于所有者的要价。