现代治理视野中的消防安全责任体系重构

■ 李斌 云南省公安消防总队

在全部消防工作中，消防安全责任体系建设无疑是关键方面和核心环节。适应推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，应当把消防安全责任体系建设放在更加广阔的现代治理的视域中审视，先合理定位政府和社会在消防治理中的职责，再对政府、部门和单位的消防安全责任进行分清厘定，切实提升全社会的消防安全治理水平。

一、缺陷与短板：消防安全责任体系建设的现实困境

受特定时代经济、政治体制的影响，“管制型”消防思维模式长期占据主导地位，“治理型”消防工作格局迟迟未能有效建立。虽然现行《消防法》明确规定要建立健全社会化的消防工作网络，但迫于“消防现实斗争”的需要，消防工作社会化进程屡屡受阻。在消防安全责任体系建设方面，具体表现在以下方面：

（一）消防管理职能定位不准确，边界难确定。长期以来，对政府、市场与社会在公共消防管理中的关系仅处于理论研讨阶段，没有跟上经济、行政体制改革发展的步伐，主要表现在：一是消防行政管理责任边界模糊，管理部门疲于奔命。由于消防管理关乎公共消防安全，容易被上升到政治层面予以考量，形成“泛政治化”倾向。受此影响，公安消防部门的管理责任边界被无限放大，特别是为应对严峻的消防安全形势，消防部门不断组织开展“运动式”执法，在“不漏一个社区、不漏一个村庄、不漏一个单位”的极端要求和争取排名的盲目攀比下，监督抽查成了全部排查，有限责任成为无限责任，消防监督执法缺乏确定预期，不知管到什么程度才算是落实了管理责任。二是市场力量没有充分彰显，市场手段在消防管理中活力不足。市场手段参与消防安全风险管理步伐缓慢，未发挥应有作用，如保险在经济补偿和平抑火灾风险等辅助社会管理方面的功能发挥不明显，将单位消防安全信息纳入社会信用体系进展缓慢，信贷、税收与消防安全关联制度建设还没有启动，发挥金融手段在调控火灾风险中的作用依然任重而道远。三是民间力量缺乏有效参与，社会消防自治能力难以激活。社会单位对自身的消防安全主体责任认识不到位，履责不积极，等、靠、要思想严重，单位全面负责的要求没有落实到位，自治能力十分有限。社会公益消防理念缺失，民间力量和社会资源对消防管理缺乏有效参与，行业协会、社会团体、民间组织等社会力量的作用也没有得到有效发挥。

（二）行业部门监管责任不明晰，职责难厘清。《消防法》及相关配套规章对各级政府和行业部门的消防工作职责规定过于原则和模糊，政府和相关职能部门究竟应该履行哪些职责，没有权力清单和责任清单作出明确清晰的规定，缺乏可操作性。《消防法实施条例》迟迟未能出台，以行政法规弥补消防法律的短板，细化部门职责任务的构想一直未能实现。虽然各省在地方性法规、政府规章或者政策文件中对政府及其职能部门的消防工作责任作了进一步的明确，但由于位阶不高，实际效力十分有限。比如消防规划、公共消防设施建设、重大区域性火灾隐患整治等工作，涉及部门多、工作职责交叉，在实际工作中，往往出现部门间推诿扯皮的情况，有的问题虽经政府统筹协调，但是在法无明文规定的情况下，很多部门唯恐避之不及，很难主动承担责任。加之当前新一轮行政改革要求简政放权，很多部门大幅削减行政审批项目，或者减少了很多前置条件，在此过程中有些行业部门对消防的源头把关有弱化倾向。

（三）消防工作体制机制不健全，工作难推动。从工作的主动性来看，受长期实行的计划经济体制影响，一度时期消防部门包揽现象严重，给社会造成“消防工作是消防部门一家之事”的思想认识误区，其他部门缺乏抓消防工作的主动性。从工作能力来看，有些部门虽然有抓好消防工作的愿望，但因本系统缺乏消防安全“明白人”，千头万绪不知从何抓起。从社会层面看，注册消防工程师制度刚刚起步，提供消防安全服务的市场和专业人员量少质弱，消防服务良莠不齐，社会单位有购买消防服务的愿望却缺乏提供良好消防服务的市场，加之市场竞争不规范、不充分，致使消防安全服务供需矛盾突出，依靠消防专业力量提升社会消防安全水平依然任重而道远。从组织架构看，国家层面没有设立消防安全委员会，对全国消防工作缺乏有力的指导，难以协调国家各部委开展好行业系统消防安全管理；省级以下消防安全委员会作为同级政府的议事协调机构，组织较为松散，没有实体化运作，作为办公室的同级公安消防机构，在推动行业系统落实消防安全责任过程中常常是措施乏力、“推而不动”。

（四）消防安全主体责任不明确，责任难追究。当前已出台的消防法律法规，对各级政府、行业部门履行职责到什么程度算是到位和尽责，哪些情况属于履职不到位，对失职应当如何追责，追究到何种程度均缺乏定性和定量规定，致使包括消防部门在内的有关行政部门对自己的行政行为缺乏确定的预期。由于法律法规和制度规范的不健全，行业部门消防不作为的成本较低，加之责任追究缺乏一系列配套机制，除非发生重特大火灾事故，其它工作失职难以真正被追责。从工作实践来看，火灾事故发生后，必然是多部门参与事故调查，多种力量相互博弈和妥协，出于部门利益考虑，责任追究不到位的现象客观上还存在。虽然近年来组织开展了省级政府消防工作考核，但无论从形式还是内容上看，都没有真正把政府和部门作为考核对象，考核结果应用力度不大，通过考核推动政府和部门落实消防工作责任的效果大打折扣。

二、政府与社会：消防安全责任体系研究的理论模型

以上困境的形成，跟“政府全能主义”思想长期在消防工作领域长期占据支配地位有密切联系，社会消防安全自治能力迟迟得不到有效提升。适应创新社会治理体制的新要求，必须把消防安全责任体系建设放在“政府—社会”的理论框架下研究，切实厘清政府与社会在消防治理中的关系，才能全面激发政府、市场和社会在消防治理中的活力。

（一）厘清政府与社会在消防治理中的关系，是推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》要求，要改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。消防治理作为社会治理的重要范畴，必须按照推进治理体系和治理能力现代化的总要求，进一步改进消防治理模式，切实厘清政府与社会在消防治理中的责任，政府的归政府，社会的归社会，既要避免政府缺位、公共消防服务供给不足的现象，又要避免政府越位、越俎代庖包揽一切的现象，真正激发政府与社会两方面的活力，实现消防工作中政府治理和社会自治的良性互动。

（二）厘清政府与社会在消防治理中的关系，是构建法治政府、有限政府的必然要求。党的十八届四中全会指出，要建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。建立健全消防安全责任体系，必须在法治建设的总体框架下开展。近年来，消防监督执法领域屡屡出现的腐败现象，究其原因，就是没有对政府在消防治理中的权责进行准确定位，没有出台具体的权力清单和责任清单，政府这只“看得见的手”无限制地延伸到了社会领域，拓展了权力设租寻租空间。厘清政府与社会的消防治理中的关系，就是要准确界定消防行政权力边界，该政府管的要坚决管好管到位，提供优质高效的公共消防服务，不该政府管的要全面从社会退除，真正达到法治消防、有限消防的要求。

（三）厘清政府与社会在消防治理中的关系，是提升社会消防安全自治能力的必然要求。党的十八届三中全会提出，要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。这是党中央为激发社会活力，提升社会自治能力而作出的重大决策部署。综观世界各国发展历史，一个和谐安宁、秩序井然的国家，必然是一个社会高度自治的国家。从消防工作领域来看，消防安全可谓无时不有、无处不在、无人不涉，消防安全风险具有高度的不确定性，因此决定了政府不可能包办一切消防事务，否则就会陷入政府什么都管却又难以管好的尴尬境地。唯有激发社会活力，提升公民消防安全素质和社会消防安全自治能力，才能最大限度避免预防不足的困境，提高全社会消防安全风险防范能力。

三、方法与路径：消防安全责任体系建设的制度设计

建立健全适应现代社会治理要求消防安全责任体系，关键在于契合国家行政改革和社会转型进程，在“国家—社会”的理论框架下，从顶层制度设计上重构公共消防安全治理新秩序。

（一）准确厘定消防职责边界。在政府与社会方面，政府主要负责纯粹公共消防服务的供给，如消防法律法规和公共消防安全管理制度的制定、消防行政执法、公共消防基础设施建设、灭火救援等，社会（包括市场）则可以在准公共消防服务方面大有作为，如社区消防安全治理、消防安全教育培训、消防技术服务咨询等方面，而企业、单位自己内部的消防安全事宜，毫无疑问应当是安全自查、隐患自除、责任自负。当然，政府提供公共消防服务，既可以自己直接生产，也可以购买服务，这仅仅只是提供服务的手段和方式不同，不影响政府提供服务的实质。在政府内部的职责划分上，各级政府主要负责消防法规规章和政策的制定、公共消防资金的统筹安排、消防规划的编制与落实、消防队站、消防水源、消防道路、消防力量等公共消防基础设施建设，行业系统按照“管行业必须管安全”的要求，针对行业系统的特点，主要履行消防行业监管职责，消防部门履行消防综合监管职责。国家层面应出台非常详细的行业系统消防安全管理标准，使行业部门知道如何抓、怎样管。通过顶层制度设计，切实把各级政府、行业部门、消防部门三个层面的职责以法定形式分清厘定。

（二）完善顶层组织架构和考评机制。在顶层组织架构方面，目前由公安部消防局负责牵头组织的消防工作司局级联席会议，虽然在推动本级工作开展中发挥了一定作用，但对下无法发挥应有的指导作用，在组织机构和工作运行方面都还没有形成长效机制，建议参照国家安全生产委员会模式，推动成立国家消防安全委员会，从上至下建立起一套完整的消防组织管理体系，统筹抓好全国消防工作，督促下级政府履行消防工作职责。在考评奖惩方面，省级政府消防工作考核指标设定应把公共消防基础设施建设、消防力量建设、消防经费投入等作为重点考核指标，突出对政府履职行为的考核，把考核压力由消防部门转移到政府部门，避免形式上考政府、实质上考消防部门。要强化考核结果应用，考核结束后以国务院办公厅名义通报考评结果，要求对存在的问题限期整改上报，充分体现“国考”的严肃性，发挥顶层消防工作考核评价的“指挥棒”作用，真正做到奖优罚劣，促进各级政府消防安全责任的落实。

（三）完善消防安全责任追究机制。借修改《消防法》及其配套法规的时机，进一步对各级政府、政府各有关职能部门和社会单位的消防安全责任作出明确规定，真正从国家法律法规层面使消防安全责任落实有法可依，从顶层立法上解决目前基层开展消防工作把大量精力用在“协调”、“推动”上的非法治状态。提请中办、国办联合下发实施《消防安全责任制实施办法》，按照“党政同责、一岗双责、失职追责”的要求，明确各级党委、政府和有关部门的消防安全责任以及追责的程序和配套机制，改变目前权责界定笼统模糊和对党委、政府、行业部门追责难的现状，解决当前消防部门“小马拉大车”、“有限权力”承担“无限责任”的问题，实现由消防部门推动党委政府、行业履行职责向党委政府、行业部门主动履行法定职责转变。以国务院或者国办名义出台消防工作权力清单和责任清单，真正实现权责一致、依法履职、尽职免责、失职追责，使各级、各部门、各社会单位对自己的行为形成确定的预期，实现消防工作有序、有效运转。