试论“一体两翼”乡村治理体系的构建——基于台州市路桥区乡村治理的专题调研

邵丹萍 台州职业技术学院

有效的基层治理是实现乡村振兴的基石。党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是“乡村治理体系”这一理念在党的政治报告中首次被正式提出，彰显了党在新时代健全乡村治理体系的信心和决心。2018年中央农村工作会议又提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一，为健全乡村治理体系提供了方法论上的指导。为此，通过对台州市路桥区乡村治理情况的解剖麻雀，从典型中总结带有规律性的经验，从个体中分析面上普遍性的问题，为推动“三治融合”提供政策建议，也为创新乡村治理体系提供一个范例。调研所指的乡村或基层，均限定在村居这一层面，对涉及乡镇和部门层面的简要带过，调研坚持问题导向，着重聚焦村居治理中的问题和短板。

一、路桥乡村治理的经验与制约

台州市路桥区素有“百路千桥万家市”的美誉。当前，路桥的乡村社会也正在逐渐告别传统的“乡土中国”，全区4镇6街道，户籍人口45万人，流动人口近30万人。高度富集的人流、物流、资金流，在驱动经济社会发展的同时，也带来了量大面广的安全隐患、易发多发的社会矛盾和相互交织的问题顽疾。随着“城乡人口流动壁垒由社会性壁垒逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱(1)”，一些流动人口集聚的村居，社会治安等治理问题显得尤为突出。全区流动人口犯罪人数占比超过60%，“两抢一盗”犯罪人数流动人口占比更是在85%以上。为此，路桥全面实行村委会自荐直选，大力推广村级民情夜谈会、村级“三重一大”事项票决制等民主自治形式，推进基层组织自治。紧扣关注民生、化解矛盾这条主线，健全完善社会矛盾防范化解体系、社会治安防控体系、“大平安”创建体系三个重点，不断深化“平安路桥”“法治路桥”建设，连续7年获评省级“平安区”。实施流动人口自治提升工程，推行居住出租房屋旅馆式管理，创新流动人口圆桌会议制度。

2016年以来，路桥更是致力于探索和实践乡村社会治理的新措施、新途径。运用矩阵化管理理念，对镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的管理服务事务进行统筹整合，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性平台，打破了以往的单独作战模式，加强各部门间的信息沟通，改变了发现问题却无法及时解决的问题。建立由网格指导员、网格长、专职网格员、兼职网格员四类成员组成的“3+N”基层网格员队伍，形成了区、镇、村、网格四级管理服务体系。以全科网格建设为底座，以责任落实和责任追究为杠杆，以“N个体系”为支撑，探索实行“1+1+N”模式，引领基层社会治理体系创新工作，打造了“枫桥经验”的升级版。构建“党建+基层治理”管理模式，将党员干部力量下沉到“红色微格”，并以党员干部为辐射点形成“熟人社会”，消除村居治理“最后50米”的盲区，群众的获得感、幸福感、安全感进一步增强。但从调研情况和镇村干部反映来看，仍存在以下突出问题：

(一)缺约束，少落实

村级组织管理缺乏制度性约束，存在治而不理的现象。比如，村规民约是实现村民自治的重要手段，但实践中很多村规民约形同虚设。有的只是单纯依据政府提供的样本，内容雷同、结构相似，未能结合本村实际和乡风民俗，也没有反映村民意愿；有的由村两委内部几个人私下制定，有的虽然在村民代表会议上宣读一下，但“五议两公开”只是走过场，没有展开充分讨论，表决也流于形式；还有的甚至根本没有向村民公开、公示，成了内部约定而非对全村的规范。这种形式化和空洞化，导致村规民约没有约束性，纸上写写、墙上挂挂，甚至沦落为一纸空文。

(二)重人治，轻法治

目前乡村治理基本做到有法可依，但法治意识、法治思维还没有较好树立起来，一定程度上影响了基层社会法治的效果。一些干部对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题。一些村民法律知识缺乏，在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，越级上访、聚众闹事、围堵政府机关的现象依然存在。仅今年一季度，全区就发生上访事件103批次，其中进京上访3批次。

(三)力度弱，刚性乏

一方面，基层执法人员配备不足，往往出现疲于应付而没有解决实际问题的情况。另一方面，执法人员综合素质不一，个体间能力差异大，队伍整体水平不高，直接影响了社会治理水平的提高。比如，一些基层执法受时限等因素制约，只图快捷省事，没有从大局的高度考虑，也没有顾及执法质量，过段时间老问题仍旧会反复出现；有的基层执法涉及客观困难较多，仅靠执法队员难以从根本上解决。

(四)弱德治，负影响

全社会都在大力弘扬社会主义核心价值观，宣传社会公德、职业道德、家庭美德，但雷声大、雨点小，落到实际行动上的更少。由于村民思想观念根深蒂固，许多封建迷信活动和赌博活动仍然存在，特别是赌博活动已渗透到社会各个角落，严重影响了基层的社会稳定。虽然各乡镇都建设了一批文化设施，但实际效果并不理想，一些村民宁愿通过赌博等不良活动获取乐趣，也不愿参与到健康的文化活动中。

(五)参与低，成本高

群众参与社会管理的意识较弱，普遍存在参与的盲目性，很多人即使参与到其中，也以被动式、执行性参与为主，并趋于形式化。如“平安三率”测评中，尽管群众知晓率和满意率都较高，但参与率却普遍较不高，而这恰恰是平安创建的关键。一些群众即使参加了平安出行、平安宣传、防火防盗等平安建设活动，但询问时他们都会说没有，对于自己参与社会管理的行为并不清楚。部分村居设备配备“底气”不足，场地受限、设施不全，需要投入较大资金去建设。而已建成的一些基础设施如农村文化礼堂等，实际使用效率不高，作用发挥低于预期。

二、“一体两翼”治理体系的提出与内涵

乡村振兴中如何创新“三治融合”模式，做到以自治消化矛盾、以法治定分止争、以德治春风化雨，是摆在我们面前的一个重大课题。为此，梳理分析基层治理的主要问题，深入研究相关文献，并对枫桥、桐乡等地治理经验开展比较研究，通过学理、政策、实践三个层次的研判，试图提出具有学理支撑的实践方案。

探索和推动“三治融合”，首要的是分析把握“三治”的逻辑辩证关系。“三治融合”中，村民自治是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是法治、德治的目标，因此也应该成为乡村治理体系的核心目标。作为一种内生约束，自治的主要任务是健全自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的乡村自治体系。而乡村治理体系能否平稳运行，取决于治理法治化的进展水平，以法治保障自治、规范自治、实现自治。中国的德治传统源远流长，古代社会通过“援仁入礼”将礼治渗透到国家治理、社会秩序维护、人际关系调节和人的行为规范等各个方面。因此，德治作为一种柔性约束，是自治、法治的基础和支撑。

基于以上认识和定位，在“三治融合”治理体系中，自治是目标，法治是保证，德治是支撑，三者构成“一体两翼”。其中，自治是一体，法治和德治是两翼，以自治为目标，需要以法治确保乡村自治在法治轨道上顺利实现，需要在德治提供的情感基础上主动维护良好的自治秩序。“一体两翼”明确了“三治”之间内在逻辑关系，把握了“三治融合”的目标指向，并指出了“三治融合”的实现路径和着力点。打造“一体两翼”乡村治理体系，就是要在党委政府主导下，处理好“三治”之间的协同关系，以自治激发民主活力，以法治推进现代治理，以德治涤荡文明乡风，达到“自转+公转”的有机结合，探索出一条“管理民主”向“治理有效”升级的特色之路。通过系统推进、互动共治，实现政府治理、社会自我调节与居民自治良性互动的善治。

三、“一体两翼”治理体系的构建路径

“一体两翼”治理体系是一项系统工程，需要在“三治融合”思想的指导下，按照“一体两翼”的定位和构想，明确自治、法治和德治的各自重点工作，从而打好乡村善治“组合拳”。

(一)坚持自治为本，提升乡村治理内生力

乡村治理体系中的“自治”，其宗旨就是要让村民当家做主，自我决策、自我管理，自我服务和自我监督。在治理目标上，要突出维护村民权益和社会公平正义。因此，突出自治为本，就是要继续完善村级选举民主，发展党组织领导下的基层协商民主，强化和发挥村规民约作用，在自治中实现法治、践行德治。

一要坚持党建统领。基层党组织是政治力量在乡村社会的一种权力存在形式，是乡村治理的领导核心。从路桥实践看，越是基层党组织作用发挥得好的村居，“自治”的作用越能充分体现。因此，要提升基层党组织领导驾驭社会治理的能力水平，使乡村自治的发展轨迹不偏离党所预定的轨道，实现党的领导与乡村自治的有机统一。以打造全省“双整双全”标杆区为目标，实施好“整乡推进、整县提升”三年行动计划，加强基层党建工作巡查，实现农村基层党建“满园春”。作为农村治理的一个特定群体，村干部正日益成为国家权力向乡村社会下渗的抓手(2)。要深化“头雁工程”，创建村级好搭档，探索推进村干部职业化，带动农村党员队伍素质整体提升。要加强“党员微格”和“全科网格”双格联动，把优秀网格员培养成党员，把党员网格员培养成村两委干部。要开展“扫黑除恶”专项行动，加大基层小微权力腐败惩处力度，推进清廉村居建设。值得注意的是，村居党组织在顺应民意与引领民意、服务群众与引导群众之间要进行有效平衡，把党的政治功能和服务功能有机结合起来，这样才能有效地将群众团结凝聚在党组织周围。另外，从发展眼光来看，目前有些村庄注定会从中国的地理版图上消失，有些村庄将发展成为新型城镇或既有城镇的组成部分，有的村庄将维持下来(3)。基于治理效率提升的考虑，应科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，积极推进村居规模适度调整。

二要重塑村规民约权威。针对村规民约在乡村治理中的现实困境，要指导各村及时修订完善村民自治章程和村规民约，加强有效性衔接。一方面，要紧密结合村域实际来制定。不同村居有着不同的地理特点、传统文化和经济特质，由此形成的村规民约成为各自独特的社会治理名片。因此，对于不具有普遍性，带有明显村域特色，而国家法律政策尚未予以规范的领域，要通过村民协商形成村规民约。另一方面，要主动承接政府基层管理的部分职能特别是推动中心工作、重点工作落实，这也是村规民约重塑乡村治理权威的重要途径。当然，镇(街道)也要加强指导和引导，确保村规民约内容的合法化和制定程序的合法性，以村规民约的修订体现法治和德治。

三要发展基层协商民主。习近平总书记指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”要积极推进民主协商议事会建设，形成以镇(街道)民主协商会为主渠道、代表人士为引领，延伸到村居社区的全覆盖、广泛多层常态化的基层协商网络。要围绕“谁具体抓协商、在哪里协商、与谁协商、协商什么、怎么协商、协商以后怎么办”等问题，进一步完善民主协商议事制度。根据不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容，重点应把“四公一热”即重大公共决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点难点问题纳入基层协商范围，并建立健全协商成果办理和反馈制度，确保协商“说了不白说”。同时，流动人口服务管理是社会治理不可或缺的一环，要加强流动人口再组织化工作，通过推广流动人口自管模式，加强新居民联谊会建设，探索“绿卡”模式等，以“同城待遇”吸引流动人口参与社会治理，并引导成立自治组织以起到“以外管外”作用。

(二)坚持法治为要，提升乡村治理硬实力

乡村治理中的村民自治，是法治基础上的自治。自治依法而行，自治即为法治。坚持法治为要，就是把乡村社会治理纳入法治化轨道，推动法制意识入脑入心、法律服务联村联户、遵法守法人人自觉，实现民意、法律和道德相辅相成。

一要提高法治建设渗透力。乡村社会的秩序重建，需要“法律下乡”(4)。为此，要将法律服务站融入基层综治中心，在示范型综治中心设立法律服务站，配备专业律师坐诊，提供常态化的法律服务。对条件尚未具备的村居，可建立法律联系帮扶制度，制发法律服务帮扶联系卡，向村民推荐并协助联系法律服务机构，让其能够便利地获得专业法律服务。要加大农村法治宣传力度，推进法治文化公园、广场建设，将法治文化内容塑造为“看得见、摸得着”的公园广场景观，用法治文化符号来传递、展示法治理念和法治精神；可由区司法局普法办牵头，落实“谁执法、谁普法”工作责任制，各部门共同参与，以项目化的形式开展系列主题法治宣讲。同时，要提高基层干部行政执法能力，规范基层行政执法行为，促进严格规范公正文明执法。

二要创建民主法治村。以“民主法治村(社区)”创建为抓手，推动基层民主法治建设。开展亮牌提升、阵地建设、法治人才、法治惠民“四大”工程，对已获批的民主法治村(社区)实行“挂牌子、亮身份”，建立“法治学校、法治宣传栏、法治书架、法治文化点、公共法律服务点、人民调解室”等基层民主法治阵地，培育一批以村居干部为重点的“法治带头人”。全面推行村居法律顾问制度，探索配备村居法治副主任，聘任乡贤担任乡村顾问，持续推进民主法治村建设。

(三)坚持德治为基，提升基层治理软实力

法律是成文的道德，道德是内心的法律。坚持德治为基，就是要围绕社会主义核心价值体系，传承弘扬优秀传统文化，培育现代文明新风，不断推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，以德治支撑自治、促进法治。

一要大力传承乡贤文化。开展乡贤助力乡村振兴活动，用好用活乡贤文化，为乡村振兴注入文化活力。组织文史专家研究发掘、整理各村历史发展过程中的乡贤，传承和弘扬古贤的典型事迹；严格遴选当代乡贤，宣传和学习今贤的先进事迹。通过古贤和今贤的对接与碰撞，形成浓厚的见贤思齐的村风民风。开展“乡贤公益”系列慈善行动，举办公益认领、助残助老、助贫助困、助学助医等“扶助乡亲”活动，加强农村弱势群体关爱。开展“最美乡风”入堂计划，在农村文化礼堂中设置“文化长廊”“乡贤榜”，运用“文化讲堂”讲好乡贤故事；在农村开展“传家训、立家规、扬家风”活动；在村民中组织“知乡贤、学乡贤”活动，不断提升乡村德治水平。

二要进一步完善乡村文化设施。要创新推进文化礼堂建设，通过制定文化礼堂建设的中长期规划，推动文化礼堂在村居的全覆盖。要从实用性出发，探索农村文化礼堂联盟，推行礼堂联盟+计划联排+队伍联建+节目联演+活动联办模式，通过连片连村开展文化活动，将文化礼堂打造成为农村综合文化中心。要建立健全文化礼堂的管理评价机制，通过制定礼堂活力指数、开发礼堂APP等方式，加强对农村文化礼堂的动态监管和量化评价。

三要积极倡导以评树德。依托村规民约等褒扬善行义举、贬斥失德失范，推进乡村移风易俗。倡导以镇(街道)为单位，组建由“两代表一委员”、村居干部、“三老”人员、群众代表等组成的评议小组，广泛开展最美村居、最美庭院、五好家庭、道德模范、好婆媳、好邻居等评比评选活动，丰富和活跃乡村精神文化生活。坚持模范带头，大力宣传群众身边看得见、摸得着、学得到的好人好事，在潜移默化中引导广大群众求真、趋善、臻美。

(四)坚持融合为重，提升基层治理协同力

与传统乡村治理相比，现代乡村治理最重要的特点就是合作共治，而不是仅仅强调某一主体的作用(5)。要通过一些具体的载体创新和制度创新，实现自治、法治和德治三者的良性互动。

一要丰富调解主体，探索大调解体系。发展新时代“枫桥经验”，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，构建“1+N”调解中心，满足群众对于纠纷调解方式的多元需求，适应纠纷的多元属性。1就是区级矛盾纠纷化解中心，N就是人民调解分中心，行政调解中心以及警调分中心等，以点带面铺开多元调解中心。发挥新乡贤在乡村治理中的作用，并不等于要废弃既有的基层民主自治制度，而是进一步完善这种正式制度(6)。推广超市E调解模式，把乡贤、两代表一委员及专业法律人士纳入调解队伍，建立调解案例库，为处理矛盾纠纷提供可借鉴、可对比的案例，并健全收集反馈、自主点单、归纳建档、调配保障等一套长效运行机制，提高调解的公信力和有效性。

二要强化源头治理，打造责任闭环。坚持关口前移、共建共享，以网格员为纽带，发挥业委会、党员楼长、物业经理、保安等自治主体作用，依托志愿者队伍、职工之家、维权工作室等服务平台，积极开展救助困难群众、化解矛盾纠纷、帮教特殊人群、预防违法犯罪等活动，实现“源头管事，就地了事”。按照权责利相统一的原则，全面收紧基层社会治理责任链条，实现分层分级负责解决问题，推动形成“人人肩上有担子，人人身上有责任”的社会治理氛围。尤其是要以网格为单位进一步压实责任，加强专职网格员队伍建设，倒逼他们履职尽责、不当“甩手掌柜”。

三要整合基层资源，强化硬件支撑。按照“三室二站一总台”(7)标准型和“六室二站一总台”(8)示范型的要求，切实解决好村级综治中心硬件薄弱问题。深入推进“互联网+”社会治理行动，加大“雪亮工程”建设，按照“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的要求，科学选点、合理布局，构建闭环式、叠加型的视频监控网络。

注释：

(1)党国英.中国乡村社会治理现状与展望[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2017(3).

(2)景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换[J].治理研究，2018(1).

(3)景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换[J].治理研究，2018(1).

(4)黄家亮.当前我国农村社会变迁与基层治理转型新趋势——基于若干地方经验的一个论纲[J].社会建设，2015(6).

(5)黄家亮.当前我国农村社会变迁与基层治理转型新趋势——基于若干地方经验的一个论纲[J].社会建设，2015(6).

(6)颜德如.以新乡贤推进当代中国乡村治理[J].理论探讨，2016(1).

(7)网格化办公室、群众接待室、矛盾纠纷调处室、流动人口服务管理站、微型消防站、出租房屋“旅馆总台”。

(8)网格化办公室、群众接待室、矛盾纠纷调处室、心理咨询室、监控室、警务室、流动人口服务管理站、微型消防站、出租房屋“旅馆总台”。