城市建设为人民 加快发展谱新篇——昆明城市更新改造的实践与探索

文 昆明医科大学副教授

田东山 中共云南省昆明市委政策研究室副主任

近年来，云南省昆明市深入实施改革开放战略，按照中共云南省委、省政府当好全省经济社会发展火车头的要求，围绕“加快建设立足西南、面向全国、辐射南亚东南亚的区域性国际中心城市”目标，区域性国际中心城市建设加快推进，城市配套更新改造全面开展，品质不断提升，功能有序拓展。

研究制定相关政策措施，推进城市配套更新改造

昆明市于2013年12月成立城市更新改造工作领导小组，统筹推进全市以城中村、旧工业区、旧居住区为主体的城市更新改造工作。近年来，制定出台《昆明市城市更新改造管理办法》《昆明市城市更新改造土地补偿指导意见》《社会投资人参与昆明市城市更新改造项目退出办法》《昆明市城市棚户区改造货币化安置的指导意见（试行）》等相关政策文件，指导规范昆明市城市更新改造工作。

同时，社会各界也高度关注昆明市城市更新改造。一些政协委员提出“关于加快推进部分城市改造项目进度的建议”“关于将昆明文化融入城市建设，增强昆明特色，提升昆明质量的建议”“关于优化城市更新策略，完善城中村改造措施的建议”“关于加大昆明市城中村改造遗留问题解决力度的建议”“关于对老旧小区实施‘微改造’提升城市人居品质的建议”等诸多提案，为昆明市城市更新改造积极建言、献智献策。

为了更好推进城市更新改造的工作，昆明市制定了《昆明市城中村改造推进工作方案》《昆明市三改工作方案》。一是明确推进城中村改造的基本原则：坚持政府主导、坚持规划引领、坚持民意为重、坚持民生为先。二是对属地政府梳理出的项目进行复核、筛选、汇总，分批次向市固定资产投资项目协调推进工作组上报进行专题研究，重点帮办。三是按照分类推进原则，从规划调整、土地供应、工程建设、资金筹措、征地拆迁、招商引资、项目申报等方面提出具体措施。四是针对城中村改造项目实际情况，对监管程序和要求作了明确，在改造范围调整、土地出让方式、土地违约金争议、改造项目宅基地持有《国有土地使用权证》（划拨）报批、回迁安置房先行开工建设、绿化工程验收、市政配套设施建设、司法强拆、企业退出等方面提出了具体措施。五是明确拆迁、土地交易、安置和公建配套设施交付、项目改造等方面的完成时限。

强化规划指导作用，科学推进城市更新改造

搞好基础数据平台建设，摸清城市更新改造家底。开展城市更新改造对象研究、信息采集和数据库建设工作，对城市更新改造片区内的文化遗产、风貌特色、环境容量、承载活力等各类要素的基础性研究，建立包括用地和建筑权属、建筑质量、设施配套情况的信息数据库。对数据库进行定期更新，运用新技术手段实现便捷查询、演示和分析，为城市更新规划提供基础数据来源。

坚持城市规划引导，规范城市更新改造行为。积极维护城市规划的严肃性，突出昆明城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划对各类城市更新改造行为的刚性约束。科学确定城市发展布局、结构和规模，加快推进老城功能疏解、人口转移，有序推进城市更新改造，合理配置公共服务设施，不断完善城市功能，提升城市品质。合理编制《昆明市十三五城市更新改造计划纲要》，增强城市更新改造工作的统筹性，结合土地市场、房地产市场情况和宏观经济形势，处理好速度与效益、局部与全局的关系，稳步推进城市更新改造工作。每个改造的城中村均编制详细规划，合理配置城市公共设施，规划方案经市规委会审议后严格执行。

遵照疏密结合原则，严格控制城市中心区开发强度。按照“生态修复、城市修补”要求，坚定以水定城、量水发展。遵循差异化地区发展策略与规划控制标准，做到“该疏的疏、该密的密、因地制宜、疏密有致”。对具备一定条件的城中村、旧城区、旧厂区，采取综合整治、功能改变的方式实施改造，通过健全基础配套、完善公共服务、加强环境整治、挖掘文化内涵，采取综合整治或功能改变方式进行更新改造，使其成为功能相对完备、具有个性特色的新型城市社区。

切实关注和保障民生，依法推进城市更新改造

高度尊重居民主体权利。第一，尊重民意，自主选择。昆明市对改造的城中村，先征求村（居）民意愿，从改造区域划定、改造片区修建性详细规划、户型设计、建设整个过程中均让村民全程参与并征求村民同意。此外，组织各区的村民观摩已建好的城中村改造项目，让村民了解城中村改造后带来的环境改变。在建设安置房过程中，由村民代表组成村民监督组，每月对安置房使用的建筑材料、进度等进行督查，村民全程、透明地参与到城中村改造过程中。

妥善做好回迁安置工作。回迁安置竭力照顾特困群体，各个环节坚持公平公正，做到拆迁户回迁安置地点公开、搬迁顺序号公开、交差价款公开、户口情况公开、选择楼层号公开、房屋评估价格公开，接受群众监督，争取群众支持。对回迁安置房和公建配套设施及时办理行政审批手续，确保在交付前手续齐全，按要求竣工验收，及时为回迁户办理房屋产权手续。采取货币补偿或以购代建等方式筹措房源，妥善安置被拆迁居民，缩短回迁安置周期。

积极促进村民劳动就业。严格落实城中村“村改居”劳动就业和社会保障的有关规定，通过创业补助、就业培训、公益性岗位推荐等多种方式，帮助城中村村民进入城市劳动力市场；强化土地征收过程中社保基金的征收，原农村集体征地补偿款预留部分用于解决原村民的社会保障问题，将原村民纳入城市统一的社会福利保障体系，参与城市医疗和养老保险，享受城市居民最低生活保障。

积极引导培育优势产业，融合推进城市更新改造

提前谋划产业定位。按照城市产业统一布局和协调发展的要求，结合所在地区的城市功能定位，深入挖掘产业资源，丰富城市更新改造片区的产业构成，保障片区经济可持续发展，促进其与城市产业体系融合。在每个城市更新改造项目前期，组织参与改造企业和有关专家，根据城中村的位置研究、选择适宜发展的优势产业，突出改造项目区位、文化特色，实施大项目、大产业带动，建设城市中央商务区（CBD）、次CBD。

积极推动产业转型升级。把城市更新改造与发展现代服务业相结合，扶持发展购物、餐饮、休闲、娱乐、社会服务等第三产业，努力培育新的经济增长点。针对城市更新改造项目，加大招商引资力度，吸引、鼓励、支持有实力的投资商加盟，积极培育发展楼宇经济、商业街区经济，努力推动土地招商向楼宇招商转变，推动商业经济向商务经济转变，推动经济增长以投资拉动为主向以消费拉动为主转变。

深化集体经济管理体制改革。在城中村改造进程中，城市更新片区通过创新管理体制和运行机制，促进集体经济组织向独立自主运营的现代企业方向转变，经营结构从单一的物业出租向多元经营转变。

注重服务管理体制变革，创新推进城市更新改造

推进公共服务向城市化转变。城市更新改造中，原村委会建制和农村管理体制自然撤销，按民政主管部门相关规划同步建立城市社区，新成立社区和已更名社区依法建立城市社区治理体制，逐步改造成为现代化的城市社区，成为昆明区域性国际中心城市的有机组成部分。

推进管理向城市社区治理体制转变。针对城市更新改造片区多元化的特点和存在的主要矛盾，理顺城市更新改造片区的政府管理、居民自治、物业管理、外来人口管理等职能和组织体系。在已完成城市更新改造的片区内，在公园绿地、休闲广场内采用雕塑、石碑、墙画等多种方式，记载原有片区历史，承接文化根脉，让群众“记得住乡愁”。

推进村民向市民转变。城中村改造不仅需要对城中村建筑形态、外部环境进行改造，也需要引导城中村村民的生活理念、生活方式、生活习惯向城市市民转变。街道办事处、社区组织村民学习理财等的培训，就是为了让村民学会城市生活理财。

围绕区域性国际中心城市建设 高质量推进城市更新改造

2018年，昆明主城四区实施了一批城市更新改造项目，为昆明区域性国际中心城市建设添砖加瓦。

五华区：统筹推进“一圈层”主城核心区、“二圈层”西北片区、“三圈层”西翥片区融合发展。加快西南联大旧址保护等历史文化名城项目规划修编，全面梳理“三旧”改造连片开发范围，做好小西门、西北片区等连片开发规划设计。加快城市更新改造，小屯村二期等6个城中村改造项目建设加速，丹海降解等旧厂改造启动。翠湖周边历史文化片区整治提升加快推进，分步实施“九巷十三坡”等整治提升项目建设，启动文明街历史文化街区三期建设。

盘龙区：加快区域性国际中心城市核心城区建设，高水平推动CBD华丽转身，突出重点项目带动，启动南天·智云项目，加快建设恒隆广场写字楼、春之眼、香格里拉大酒店，努力打造500强企业总部聚集大楼。启动东风广场片区“三旧”改造连片开发，推进置地广场、栗树头二期、昆纺二期、赛诺制药厂片区、雨树村、虹桥村、青龙村二期等一批城市更新改造项目。

西山区：2018年1至7月，完成城市更新改造土地交易项目2个，“三旧”连片开发拆除15.2万平方米，土地供应完成318.44亩。下一步将重点攻坚19个城市更新改造土地交易项目，力争年内实现土地收储4000亩，土地供应2700亩；提速“三旧”连片开发进度，推动草海5号地块、老螺蛳湾片区、白沙地片区等项目建设；加快推进32个财政性投资项目和润城片区、云报华府等50个亿元以上重大项目建设进度。

官渡区：扎实开展14个“三旧”连片改造项目，实施东华小区等5个旧住宅区微改造。化解佴家湾、上苜蓿村等项目历史遗留问题，推进宏仁、小街、双凤等片区回迁安置工作。依托省博物馆、大剧院、云南文苑等优势资源，充分整合老旧工业厂房、商务楼宇、都市综合体，培育好“云南文化旅游创意博览园”等项目。同时，巫家坝、滇池国际会展中心、金马凉亭等片区开发进度加快。

呈贡区：加快城市干线道路建设，打通一批“断头路”，完善东西贯通、南北连通的道路交通体系。发展“高铁+”经济，形成“一核两轴三片五园区”空间布局。