以功能疏解促京津冀协同发展——基于区域性批发市场疏解的思考

(中国人民大学 北京 100872)

一、提出背景

京津冀地区同属京畿重地，战略位置十分重要，是我国最具活力、开放程度最高、创新能力最强，人口最多的地区之一，也是我国经济高速发展的引擎。随着不断的发展，北京面临的突出难题是城市拥挤，资源紧缺，环境容量达到“天花板”，“大城市病”日益凸显。京津冀地区水资源严重短缺，加之区域功能布局不合理，城镇体系失衡，造成京津过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”。特别是河北，经济发展悬殊较大，公共服务水平落差明显。

2014年2月26日，中央提出，明确城市战略定位，坚持和强化首都核心功能。2017年2月，明确了疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”，深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，着力提升首都核心功能，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。中央领导多次指示批示，实现京津冀协同发展是区域发展总体战略的重要一环，对优化生产力布局，提升发展质量效益意义重大。

位于西城区区域内最大的批发市场——“动批”，由其产生的交通压力、环境压力，导致治理的费用比其产生的价值还大，已慢慢不再适应首都功能。而对于需要产业落地，提升生产力水平的河北来说，将区域性批发市场迁于此，既满足了当地的产业发展需求；又调整优化京津冀城市布局和空间结构，拓展区域发展新空间。

二、总体思路

西城区围绕《北京城市总体规划(2016年-2035年)》，落实西城区的首都城市战略定位，明确发展目标；调整空间布局，疏解非首都功能，优化提升首都核心功能；科学配置资源要素；加强历史文化名城保护；提高城市治理能力，着力解决“大城市病”等问题。

坚持集中疏解与分散疏解相结合。考虑疏解功能的不同性质和特点，灵活采取集中疏解或分散疏解方式。津冀承接北京功能疏解热情很高，能够与北京对接的行政区至少有188个市县区，遍地开花并不现实。同时北京的公共资源也很有限，如果全部分散式疏解，有可能由于当地基础设施不完善，无法形成商圈等原因，造成疏解产业在当地不能成活。要“点面结合，以点为主”，选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域重点对接，集中疏解包括公共服务在内的非首都功能，可以在较短的时间内提高承接地的公共服务水平，增强疏解吸引力，尽快形成疏解成果。

区内转型升级和京外统筹布局。西城区对保留在京内的产业进行产业转型与升级，实现产业提升；对疏解到京外的产业做好空间布局，防止疏解产业在当地不成活或效益下降。

坚持统筹谋划与分类施策相结合。结合西城区发展重点要求和资源环境承载能力统筹谋划，建立健全“倒逼机制”和“激励机制”，有序推出改革举措和配套政策，因企施策、因单位施策。

三、研究与执行

(一)承接路径概述

西城区在本区区域性批发市场和产业类协同发展工作效果明显。已分别与津冀两地签署了若干战略合作协议，为承接“动批”的商户出台了一系列的优惠保障措施，具体的措施主要集中在以下几个方面，详细优惠措施见：

1.免租及物业费相关措施。不同的商场提出不同免租期、物业费、保证金相关的免收及少收措施；

2.完善配套设施，包括住房、户口、子女上学等；

3.市场销售渠道拓展，搭建平台等相关措施；

4.其他相关措施。

除政府之间签订协议的地方外，还有部分地区由于地理、交通、市场等优势，也成为“动批”商户喜爱的落户地。燕郊的东贸国际服装城由于距离北京的交通位置近、人流量大等优势，成为商户们的一个热点选择地。廊坊新动批红门服装城由于能做到外迁而不离京，人走而商脉不散，经营成本低等优势，吸引了大批的商户。为了给西城区政府开展工作及商户选择承接地提供指导，在查阅相关资料、访谈、调研后，总结出适合承接西城区市场的隐性承接地。

(二)承接地商户调查结果

为详细了解已搬迁商户在承接地的经营情况，笔者参与了对西城区落户沧州明珠市场、保定白沟和道国际、天津卓尔国际商贸城、石家庄乐城国际贸易城等地商户的问卷调查及现场访问。本次问卷调查共发放问卷150份，实际回收149份。

对回收的问卷进行统计后发现，疏解后的商户在承接地的商铺面积较疏解前普遍增大，商铺面积较在“动批”时增加1倍多，铺面个数较在“动批”增加0.44倍；部分商户的营业额下降。

与在北京相比，商户在承接地享受到了的优惠政策中：86人选择了更好的商业位置，116人选择了更大的商铺面积，66人选择了优惠的税收政策，134人选择了较低的租赁价格，104人选择了更加便利的交通条件，及其他5人包括优惠购房、第一年免物业费及2年的商铺免租期等。

对于非首都功能疏解和协同发展的建议和意见主要有：加快、加大疏解速度、力度，加大承接力度；完善市场、物流建设；有选择的承接北京商户，提高优惠政策。

四、典型案例分析

沧州东塑明珠商贸城以加快京津冀协同发展为主旨，以承接非首都产业转移为目的，随着京津冀一体化进程的加快，相关协议的签订，以及政府大力推进，明珠商贸城已成为北京非首都功能疏解重要承接地之一。

截至2017年8月2日，来自北京的近800家服装经销商户已在商贸城扎根并开始赢利，还有7000多家商户正陆续入驻。首期986家北京生产厂家已经落户沧州，园中园项目已签约2000余家。

成功经验分析如下：

1.较强的承接力。明珠商贸城一期面积26万多平方米，明珠商贸城核心商区共分为四大板块，分别为A、B、C、D、E座。东塑集团即已同步规划、超前设计、同步建设了商业配套设施，包括物流中心、仓储区、生活区、大型公寓等。与沧运集团达成协议，在明珠商贸城专设长途汽车站、设立现代物流中心和和与公交集团达成协议开通市内公交线路。

明珠商贸城二期项目占地206亩，涵盖现代商贸、电子商务平台、保税仓储、分类加工、物流配送等，建成后将与一期相衔接，营业面积220万平方米，形成集批发、购物、休闲、娱乐、餐饮、商务等多功能于一体的大型商贸综合体。项目建成后，预计可承接北京商户3万余户，带动10万余人就业。

2017年7月26号开工建设的明珠国际轻纺城和明珠服饰产业特色小镇园中园项目(占地20000亩、远期规划30000亩的一体化服装产业园区)，目前已破土动工，是东塑集团打造的全产业链承接平台的重要环节，面辅料市场的发展必须与生产基地、服装批发产业相结合，而沧州明珠服饰产业特色小镇能够满足巨大的生产需求。解决了从服装生产、批发、流通到零售，环节多、效率低、成本高的问题。产业园建成后，沧州将形成集服装设计、生产加工、仓储物流、批发零售、电子商务、文化休闲、旅游购物等各个环节于一体的全产业链商圈，最大限度地降低中间环节的成本。

2.贴心的保障措施。为吸引北京商户入驻，明珠商贸城提供了不少优惠条件：20年优先租赁权；北京商户可选择直接买断成熟商圈的商铺产权，前两年免租金，物业费第一年全免等。商贸城准备了600多套公寓房，基本以成本价销售，为首批入驻的北京商户解决住房问题，并为商户解决孩子上重点学校的入学问题。

3.系统谋划，加强产业规划，持续推进市场建设，将市场承接串成产业链。

4.加快基础设施和生活配套设施建设。承接北京的市场，面临人口迅速增涨，交通压力的增大。充分考虑未来市场的发展，做好水、电、路、气以及污水、垃圾处理等配套市政设施建设

5.加强市场物业管理，注重搭建产业发展的公共服务平台，提升行政服务效率、优化企业发展软环境。

五、延伸思考

(一)批发市场为先导，加快推进产业转移

坚持以区域性批发市场为先导，优先与津冀地区进行协同发展。首先进行“动批”、天意、官园、万通等市场的疏解，将批发性市场有序地引导至津冀地区。

利用西城区的教育、科技、研发资源，加大津冀地区的产业合作，加快推进产业转移。支持城市副中心建设、雄安新区建设。与津冀地区合作，制定合理措施，确保西城区的企业在外地落地、成活、发展。

(二)加强区域合作，创新“飞地经济”合作机制

打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的飞地经济。

发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完成发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，推进西城区与津冀地域协同发展。

(三)创新区域税收利益分享机制，完善区域税收协作机制

创新区域税收利益分享机制，完善区域税收协作工作机制，建立区域涉税信息共享机制，推进跨区域、跨部门合作，充分调动各方积极性、主动性、创造性，为税收服务京津冀协同发展提供机制体制保障。

创新纳税服务方式，推进税收征管协同，突破现有税收行政管辖区划的局限性，提升税收便利化水平，为区域协同发展提供良好税收环境，以利于区域产业对接协作和市场一体化格局的形成。

调整现行的不利于区域协同发展的税收政策，出台有利于区域协同发展的先行先试税收政策，提高税收政策的科学性、规范性、针对性，有效发挥税收政策导向作用，支持和促进京津冀协同发展。

(四)通过经济协同，倒逼合作地区完善基础设施和配套服务

对于地方基础设施配套不完善、合作平台不健全等问题，区域经济的高速发展对政府合作机制的构建和完善形成倒逼效应。经济的高速发展要求有完善的硬件设施做后盾，政府的公共服务供给能力在很大程度上影响着区域经济发展水平。津冀地区相较北京在教育、医疗、等方面与发达地区差距明显，导致人才吸引力不足。地方政府强烈的经济发展意识和经济协同意识，会倒逼地方不断的完善基础设施和配套服务。