工程造价清单计价模式管理中的实际问题研究

(四川嘉翔建筑工程有限公司 四川 成都 610000)

一、引言

在工程项目中，工程造价管理是在全面进行施工前非常重要且必不可少的一个环节。关于工程造价方面的管理也是工程项目管理中的研究重点。工程项目造价管理的定义就是针对工程项目的全部流程进行造价确定及管理控制。造价管理活动在具体内容上需要实现对工程项目的所有技术及经济活动的覆盖。造价管理的目标就是按照经济规律及行业要求，利用具有科学性与可行性的管理方法和手段，从而精准确定工程的合理造价，并对造价预算、决算进行有效控制，从而保证工程各方利益的实现。工程造价管理首先可以实现对各个具体工程价格行为的规范及约束，防止在具体工程建设中，概算高于估算、预算高于概算和决算高于预算的“三高”局面的产生。从而使得工程所需的人力物力及财力资源得到充分合理的使用，避免浪费及虚耗，提升工程建设效率以及提高工程带来的经济效益，也保障工程质量和效率。二是从宏观上来说，工程造价管理也可以为国家针对工程建设领域进行管控提供事实及数据方面的根据，从而规范整个市场的价格及行为，确保该行业能够健康发展。

对于一个建筑工程来说，工程造价阶段的控制质量对后续工程的效率、质量和收益都是有着决定性的影响的。因此在进行工程造价阶段，就需要从工程投资决策、设计、招投标及具体施工过程的角度来进行全局考虑，不能有所疏漏，否则最终做出的工程造价的结果就必然缺乏准确性与可行性。并且在进行工程造价管理时，需要充分将相关理论方法与工程实际予以有机结合。

二、我国工程造价管理工作的现状

从整体发展历程来说，我国的工程造价管理分为下述五个阶段：

第一阶段是从建国以后到1957年，在该阶段我国是实行的计划经济制度，此时各类建筑及建设工程中在进行概预算时都是采用从苏联引进的工程管理制度，主要定额的形式进行，确保在工程中所有投入的资金及人力物力都能得到充分的利用。

第二阶段是从1958年到1966年。在该阶段逐渐地对之前沿用多年概预算定额管理制度予以改制。并且由于该阶段处于我国特殊政治时期，同时中央对社会经济多个领域都实行了放权，其中就包括工程造价的概预算与定额管理权。之后全国工程量的计算规则及定额项目不统一的弊端逐渐显露出来。各个地方基建管理机构的概预算部门逐渐被裁撤，设计单位的概预算人员只注重政治账，不注重经济账。这个阶段的概预算控制工作的一个特点就是无法起到保证投资效果的作用。

第三阶段是从1967年到1976年。由于当时普遍将定额概预算工作视为是“管、卡、压”的性质，此时我国的概预算定额管理工作整体上处于无序状态。因此这个时段我国各类工程建设中从设计、施工到验收都几乎完全没有工程造价管理工作贯穿其中。也造成了大量的混乱及虚耗。

第四阶段是从上世纪70年代后期到90年代初。此时国家对于工程造价管理开始逐步重视，并自上而下地着手对造价管理工作进行整顿。1983年基建标准定额局成立，其主要职责内容是制定和主导事实工程建设的概预算定额的相关制度和政策。各个省市也建立了定额管理站，并颁布了与工程造价管理相关的一系列地方性法规和政策文件，以及数十项造价预算、概算和估算的指标。中国建设工程造价管理协会也于1990年成立，其主旨是推动工程造价管理领域的全面发展，并助力我国建筑行业的深化改革。

第五阶段是从上世纪90年代初至今。随着我国改革开放的不断深入，经济结构的持续调整，我国社会逐步进入市场经济阶段，实现了对过去计划经济的制度及做法的全面取消和替代。传统的概预算定额管理制度也被工程量清单计价模式等所取代。

由于我国实行计划经济的时间较长，且我国建筑业与世界主要发达国家相比，在多个方面都还很不成熟和完善，因此我国目前工程造价管理工作也有很大的提升空间。自从我国加入WTO之后，随着对外开放程度进一步加大，我国各行各业都引入并应用了国外先进的管理制度，以提高自身的实力和参与国际化竞争。我国目前工程造价领域总的来说进步仍然较慢，问题较多。比如一直以来我国工程造价工作都将重点放在施工阶段工程价款控制上，对于项目规划设计阶段及竣工验收阶段的工程造价相关工作则较为薄弱或直接被忽略，这已经成为我国很多工程项目完工后出现“三超”现象的根源。并且在相当长一段时间里我国工程造价工作由于主要只是对设计施工过程对人力物力及财力使用状况的记录及盘点，而缺乏主动控制的意识，因此也难以达到令所有资金都实现最大化合理使用，保证工程相关各方利益的目的。因此对于我国工程造价领域的改革需要首先对项目规划及决策阶段的概算，以及项目竣工验收阶段的决算这两个方面予以加强。第二我国工程造价还要与招投标制度的竞争机制充分结合起来。投标者通过较为严谨的工程造价控制管理，从而能够最大限度地杜绝工程虚耗，保证自身的价格优势和各方的利益。最后随着我国工程造价相关理论的不断成熟及经验的持续积累，工程造价的概预算变质工作也逐步社会化和专门化，并诞生了一系列高度专业化及经验丰富的工程造价服务机构，可以在为建设单位、施工单位及监理单位提供高质量工程造价服务的同时，降低工程管理的整体成本和风险。

从经济角度看，建筑市场的竞争主要是工程造价的竞争，谁在工程建设中既能确保工期、质量，又能注重成本管理，控制和把握合理的造价，以最小的成本，换取最大的效益，谁就能在竞争中获取主动，走向成功。而就是这个浅显的道理却成为我国工程造价发展的瓶颈，众所周知，我国现行的工程造价管理制度是在20世纪50年代形成、80年代完善起来的。表现为国家直接参与和管理经济活动。也正是这个历史原因使我国工程造价制度带有明显的计划经济体制下的显著特点与不足。那就是设计与经济效益的严重分离“以令定价”现象明显。这是十分不符合今天中国情与时代的发展潮流。而这这一现象必然建筑业成本的增加又成为今天房地产的“有房无市、房价虚高、百姓持币观望”的一个诱因。而住房又是百姓的必需品谁都不可能逃避，那份“虚高”迟早也要有百姓买单。这是与“民生”二字严重相违背的。本文认为，要降低工程造价，重要的方法与途径就是要控制建设工程各个阶段和各个环节，尽可能地避免主观浪费与客观虚耗。

三、工程量清单计价模式概述

近些年来随着我国相关制度的不断完善以及建筑行业的不断成熟，市场在选择承包商时的普遍途径就是招投流程，另外聘请专业第三方咨询管理机构来对工程建设施工过程进行监督、指导与管控。在这个背景下，工程量清单计价由于其能够清晰地反映出整个工程的在人力、运输、材料、办公、设备、维修维护及税金方面的支出，就成为了工程管理不可替代的手段。由于工程量清单计价制度具有公开透明的特征，因此有利于整个建筑工程市场的计价体系最终成型。另外高质量的工程造价管理工作也能够使得整个建筑行业更加健康规范地运作，在节省资金投入成本的同时获取更高的收益。工程量清单计价模式有如下优点：

(1)有利于促使我国的计价方式及标准与国际通用的计价准则体系接轨，也是对我国目前工程造价体制改革“控制量、指导价、竞争费”的指导思想的高度符合。

(2)工程量清单计价模式也是目前对市场经济真实规律及状况反映得最为全面的计价模式。建筑产品是具有一定特殊性的商品，也要受市场的价值、供求、流通及金融状况的影响。而传统定额计价模式仅以具有一定滞后性的设备、材料及人工的社会平均价格来计价，其结果往往与工程实际偏差较远。工程量清单计价模式中，施工企业对于施工措施的编制及人力、材料及设备的选择与消耗上具有高度自主权，这使得计价结果更贴合实际，同时能够优化资源投入及消耗。

(3)目前我国的工程量清单计价模式更适合秉承政府宏观法律法规及政策框架下，施工企业自主报价、自由竞争的模式。企业对于施工设计规划、技术方法选择及材料设备消耗均具有高度的自主权，并依据自身工程实际来进行精细化工程造价的相关工作。工程量清单计价模式应用的不断普及，一是有利于工程项目的前期的成本控制，二是可以提高整个行业的运作效率和水平。

(4)工程量清单计价模式可以实现各方对风险的分散承担。工程量的风险由建设单位承担，工程价格方面的风险由施工单位承担，从而使得双方能够风险共担，权责对等。施工单位不用对工程量的意外变更或者计算失误负责，只对自身的单价成本负责。而工程量方面的风险则由建设单位来承担。这样可以有效地避免大量争议纠纷的产生。

(5)在工程量清单计价模式下，作为业主的建设方可以清晰地按进度来划拨工程款。如果在施工过程中，工程量方面有变更增减，双方对于最终工程造价也不会产生太多的争议。

(6)工程量清单计价模式可以使得业主对于由于设计变更及工程量增减而带来的价格变动进行更详细清晰的预估，这样就可以使得业主在考虑变更设计及施工方案时能够有明确的决策依据，以及能够实现最佳的抉择。

(7)工程量清单计价模式可以促使招投标过程更为规范和顺利地进行。与传统定额计价模式相比，工程量清单计价模式可以不受标底的影响，只需设置最高限价(拦标)即可。招标并非意味着一味的价格战，而是秉承合理低价的原则，其具体控制方案由投标者自主决定，既要保证自身的利润，又要凸显出一定的优势。在招投标过程中，工程量清单计价模式使得最终计价结果对于双方都是高度透明，并保证整个过程的公开公平公正，消除暗箱操作的空间。

四、工程量清单计价模式下的全过程造价控制

(一)招标阶段工程造价控制

在工程招投标这个阶段，招标文件可以说是整个工程的实施纲领，也是进行工程造价工作的重要依据。招标文件关系到接下来每一个环节的方方面面。如果招标文件存在不完善、不合理之处，后续工程必然也会有麻烦和隐患。而投标企业的定价依据就是清单计价，所以清单计价可以说是造价控制工作的核心。清单计价需要围绕招标文件本身来展开。首先需要根据企业现状以及市面上各类设备材料的供求状况，按照符合国家相关规定的计价标准及方法，依据设计图纸及方案，做好整个工程项目从整体架构到局部细节的预算，以不存在疏漏、模糊及待定的情况为准则，尽可能让造价预算方案与最终实际指出相符。对于招标方来说，在这个阶段对投标文件进行审查的过程中，需要对其中可能存在的问题进行准确的预估与识别。如果价格与实际不符的项目太多的话，那这样的造价工作质量可以说只能对整个工程的进度及收益都造成拖累。

(二)签订施工阶段的造价控制

在建筑工程项目的进行流程中，招标方与投标方经过初步洽谈达成一致之后，就需要签订合同使得双方的权利及义务都能够明确下来。清单计价在整个合同中是比较重要的内容，不仅要对工程的整体架构和局部细节做出费用规划，还需要考虑和涉及到当工程量由于各种原因而发生变化之后，对于清单计价中的项目单价应该如何来进行处理，并约定好变更乃至索赔方案，使得在一些计划外的情况发生之后能够从容应对。在工程建设过程中，当产生与造价预算明显不符的情况时，需要界定其责任方及责任比例。这些细节都是需要在合同中体现出来的，并且在工程开始进行之后就严格执行，不能随意变更条款，这样才能使得参与工程项目的各方都能够有保障。另外造价管理人员在工程实施中，需要对不同环节及部分都实行实时跟踪监测，发现项目与报价不合理的苗头时，就需要第一时间查明原因并介入采取控制措施。另外对于造价管理人员来说，另一个很重要的工作就是要通过对进度及消耗正常和异常的项目都有整体的把控和跟踪，从而尽可能地提高企业最终的收益。

(三)竣工结算阶段的造价控制

对于建筑工程来说，最后一个项目都是竣工结算，这个环节也是需要造价控制来参与其中的。而这个环节往往也是非常容易产生各种纠纷的，比如施工方擅自缩减了整个工程中的某些项目或降低了某些部分的质量，那么这部分费用又该如何核算等等。参与工程各方必须对任何一个可能产生纠纷的问题点进行充分而细致的沟通和考虑，将施工设计图与最终竣工时的真实效果进行细致对比，从而得出实际完成的工作量，结合前期投标文件中的清单计价部分，以及合同中的其他约定和国家有关规定，来确定最终结算价格。

五、目前工程量清单计价存在的问题

(一)建筑企业没有形成直接的定额，缺乏自主报价的能力

如前文所述，我国工程建设领域自从采用工程量清单计价办法之后，其成效斐然，也从整体上促进了行业的发展。而在目前阶段的一个比较明显的问题就是企业自主报价的能力还比较缺乏。对于大多数施工企业来说，在工程造价方面的经验与技术均有所不足，因此并没有形成自身的企业定额，在投标时只能用传统的定额计价方式来确定综合单价，也只能在上述总价的基础上下浮几个点来进行报价，这样是难以获得足够的竞争力的。对于现代工程造价来说，企业建立定额的重要性不言而喻，但鉴于大多数企业尚没有足够的能力与经验来建立自身的定额，因此施工单位需要采用多种有效手段来加强报价的准确性，使得企业获取更大的收益与面临更小的风险。

(二)缺乏与工程量清单计价模式相配套的工程管理制度

工程量清单计价模式虽然本身是能够胜任建筑工程的预算决算工作的，但在具体工程应用中却也会因为各种工程管理制度方面的问题从而使得对最终工程量清单的编制产生不良影响。目前我国主要实行的是《建筑工程量清单计价规范》用以对工程量清单计价制度进行规范，并包含了全国统一的工程量清单编制规则和计量规则。但该规范要顺利实施就必须有行之有效且较为详细明确的工程合同管理执行办法。虽然建设部于2000年初颁发了《建设施工合同示范文本》，但在工程量清单计价法予以实施之后，并没有针对其在合同管理模式上作出进一步详细规定，使得招投标中的工程合同在实施合同计价法时没有统一的与之配套的管理措施。因此从这个意义上讲，国家很有必要及时出台相配套的工程合同管理执行标准，使得在实际工程合作中能够更少产生障碍与纠纷。

(三)工程量清单编制责任不明确

根据《建设工程量清单计价规范》的要求，工程量清单的编制方应该由具有相应能力的招标人或由招标方委托资质具全的中介机构担任，其最终负责方为招标方。因此为了避免后续纠纷，招标方、投标方或编制工程量清单的第三方需要事先约定好责任分配。如果招标方在招标文件中即声明工程量清单并不代表实际工程量，仅仅作为参考，投标人应该根据自身的资历与经验，对工程量予以进一步核实，这样就造成了责任上的混乱，使得工程在出现问题时，招标方和投标方都有了推卸责任的余地。并且如果施工企业需要对清单负有一定责任的话，也为业主后续对自身进行打压留下了较大的余地，并面临工程量加大的风险。因此从这个意义上来说，《建筑工程工程量清单计价规范》目前并不完善，还应该在这方面予以加强。

(四)不严格执行基建程序，工程量清单质量参差不齐

目前很多建筑施工项目都是属于“三边”的性质，即边设计、边预算和边施工，这样不仅仅使得工程造价清单即使制定出来了也很难最终有效执行，而且还不利于建筑市场的公平、秩序和稳定。很多招标方在招标阶段没有制定详尽而具有可行性的工程量清单，而只是编制了一个粗略的预估列表，甚至部分工程在设计尚未完成时就进行招标，这样招标方就可以将大量的风险和责任都推给承包商，这样明显是缺乏公平合理性的。另外工程量清单编制的质量与编制单位的技术水平及资历经验都有很大关系，工程量清单与企业招标报价有着直接关系，如果计价项不正确，工程就会有预算不足、拖延完工乃至烂尾的风险。

(五)目前工程量清单项目构成需要改进

根据现行《建设工程工程量清单计价规范》的相关规定，构成及不构成项目实体的部分均需要包含在工程量清单中。前者的工程项目及工程量都是相对固定的，不会随着施工方案和承建方的改变而改变；而后者的工程量则与施工方案和施工主体的关系较大。但目前我国很多招标单位的做法都是先根据招标要求与施工设计图纸，将招标项目的全部内容根据通用工程量计算方法，先计算项目的分部分项工程量，并根据部位及部件性质分部分项列出清单，放在招标文件中，投标单位再根据清单来逐项报价，这样构成项目实体和不构成项目实体的内容就无法得到区分，在实际操作中可能留下纠纷隐患。

六、完善工程量清单计价额对策研究

(一)完善与工程计价有关的法律法规建设

目前不同省市在工程造价方面的规则、政策和管理办法都不尽相同，部分条款与现行统一规则有所冲突，不利于实际操作。为了便于政府有效及高效地监管，应该从以下四个方面着手予以改进：

第一是政府造价管理活动应以间接化为主，而非直接进行干涉。对于建筑工程中的造价管理工作，尽量以指导为主，以相关单位合同约定和解决为辅。另外对于政府投资工程和非政府投资工程的管理制度也要分开。前者要实施高度的全程管控，将各方权责进行较为严格的界定。后者则应将其视为常规市场行为，仅在工程安全、整体规划和环保方面加以关注与监测。

第二是对法律法规目前的缺失部分及空白领域予以积极地完善。我国从中央到地方的法律法规政策体系的现状是较为冗余繁杂，互相存在冲突。因此我国政府还需要不断加强法律法规条款的完善以及各地政策的精简和统一，从而能够在政策层面上切实为实际工程建设活动提供指导与服务。

第三是加强部门之间立法时的协调与沟通。我国建筑工程法律体系虽然几经优化完善，并且最近几部委联合发布相关政策文件，在一定程度上改善了规章制度及标准冲突的现状，但远未彻底解决这一问题。因此我国相关部门之间应该进一步建设起行之有效的联络机制，一个部门在颁布规章之前需要多个其他部门共同进行评议，从而使得颁布及改进的所有规章制度都是能够保持高度一致的。

第四是对不合时宜的法律法规制度标准文件进行及时地清理。由于我国建筑行业进步改革速度较快，部分相关文件已经不再适合当下行业的发展，甚至会带来不利的影响与纠纷。但这些大量的相关文件既没有更新也没有被明确废除，从而给现行法律法规政策体系造成了混乱。因此我国有关部门应及时将其予以废止、合并或更新，防止在出现问题时没有清晰的法律依据。

(二)行政主管应更新观念转变职能

对于建筑行业来说，行业协会等中介组织已经逐渐成为不可或缺的一部分，并对政府职能形成重要补充。因此对于政府行政主体来说，应该本着提高效率和节省成本的目的，充分发挥行业中介组织的作用与潜能，优化行业治理结构。

首先行业协会应该在制定法律法规、行业标准及政策上有一定话语权。政府部门需要与行业协会建立日常沟通及联合研究机制，并对行业协会的发展本身给予一定政策上的知识，鼓励行业协会积极参与立法及政策和标准制定。使得行业协会能够发挥出培养兼具法律知识及造价技术人才，以及进行学术交流的职能，并且要保证行业协会的独立性与领导性，从而让行业协会为“行业自律”的目标作出贡献，实现对政府原先难以企及的微观领域进行强化管理的效果。

其次政府也要与行业协会一起研究建立完善的运作制度。在制度上要求行业协会一方面要积极配合政府部门对工程造价工作的领导与管控，另一方面也要实行造价岗位责任制度，各个咨询机构必须要建立和落实造价管理目标责任制，并将责任进一步分解至不同的部门和负责人。并且要建立造价质量相关考核激励奖惩制度。

(三)加强工程量清单编制单位资质的管理

在进行招投标时，招标方及相关监管部门应注重工程量清单编制单位的资质把控，以及预算制定团队的素质管理，对编制过程全程予以指导和监管。并且可以考虑聘请第三方的专家学者或者行业机构对于招标投标评标定标工作在理论和实践上予以指导，对其中可能出现的潜在问题与风险予以尽早识别和防范，以及设计出一套符合工程现状的科学合理的招投标办法。

(四)尽快建立并完善企业内部定额

对于施工企业本身来说，为了提高企业的核心竞争力，充分发挥自身优势，建立完善自身内部定额和企业询价体系是十分有必要的。其建立原则是需要能够对市场行情作出高度真实而及时的反映，并且要结合短期、中期及长期的市场价格走向预测。另外施工企业自身也要加强管理及技术方面的创新，不断引进新技术、新设备、新材料和新工艺，以及对内部管理制度流程和人才团队培养都要坚持加强进步，以适应日渐激烈的市场竞争。

七、结束语

工程量清单计价模式是目前建筑行业通用的工程造价执行模式，其编制质量与工程质量、进度及参与各方利益都息息相关。虽然该模式具有高度的科学性与可行性，但目前在实际应用中还是会存在很多问题。因此对于参与工程建设的各方来说，必须用超前、科学而严谨的眼光来看待问题，切实提高编制质量，从整体上控制好造价成本。对于工程造价实际执行人员来说，一方面要具备扎实的业务技能，另一方面也要秉承严谨的工作态度，对于方方面面可能出现的问题点做到充分的识别与有效地解决，使得投资人的资金能够得到高效地利用，同时也为造价机构带来良好的口碑与业界认同。