农业供给侧改革背景下农地经营权抵押贷款博弈机制分析

闫 三 曼

(福建农林大学 公共管理学院，福建 福州　350000)

2016年中央“一号文件”提出一系列新观点、新理念、新举措，其中农业供给侧结构性改革最受关注。农业供给侧改革，指在农业的供给侧，通过改革推进结构调整，提高供给质量，以达到与需求相适应的新水平。在农业供给侧改革方面，如何让农产品更加适应市场需要、提高农业单位效益，成为当前社会关注的热点。农业供给侧结构性改革的核心在于提高全要素生产率，而提高全要素生产率的关键在于促进要素的流动[1]。农地(包括土地承包经营权、宅基地和农房，下同)作为农民最基本的生产要素和重要财产[2],如果能够充分流动，将在很大程度上促进农村经济的发展。但是由于当前我国农村金融信贷匮乏，无法满足农户的资金需求，严重制约了农地的流动。为了解决农户的融资难题，各地开始尝试农地抵押贷款试点，但是由于缺乏相关顶层设计以及法律法规的限制，存在着诸多问题。农地抵押贷款试点有助于解决农户的融资难题，实现农业规模经营，促进农业现代化的实现，因此，农地经营权抵押贷款得到中央政府有关部门的大力支持，并成为学者们关注的焦点。2015 年8月国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出“因地制宜，积极稳妥推动农村土地经营权抵押贷款试点”。2015年12月，全国人大授权国务院在全国232个试点县(市、区)，暂时调整实施相关法律规定，允许以农村承包土地(耕地)的经营权抵押贷款。地方农地抵押贷款实践其实早就开始了。成都可以说是农地抵押贷款最早的尝试者，2010年，成都市在全国率先出台了《农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》，气候，全国各地借鉴成都经验，积极探索土地承包经营权抵押贷款试点。

国内外学者对农地经营权抵押贷款进行了深入而广泛的研究，在主体上主要包括农户和农村金融机构。在以农户为主体的研究方面，Feder对泰国的经验研究、Hayes等对赞比亚以及Kemper等对于越南的研究均表明农地抵押贷款制度能够提高农户贷款的可得性[3-5]。另外，Carter和Olinto通过对巴拉圭的调查研究发现，农户资产等级、农地规模以及信贷交易成本等因素之间存在差异，使得农民农地抵押贷款可得性存在较大差异[6]。曾庆芬对成都“试验区”这一个案进行研究发现：户主性别及年龄、农户正规信贷经历及其主要收入来源等都会影响农户抵押贷款的选择[7]；肖轶等认为外出务工经历、就业人口占家庭总人口比重、投资风险承受能力等会影响农户抵押贷款[8]。在外部因素方面，罗必良等通过对广东省的调查研究发现，参与主体的交易费用、政府扶农政策等在很大程度上影响着农户的选择[9]。林乐芬, 沈一妮基于东海试验区2 640户农户的调查发现社会保障水平、个人经济条件具有较强的相关性[10]。王平等采用Logitic模型，分析出乡镇经济发展水平也会影响农户土地抵押贷款[11]。

在以农村金融机构为视角的方面，林乐芬等以浙江宁波为例研究了农村金融机构开展农地抵押贷款业务的意愿及其影响因素，结果表明，法律法规的限制、农地抵押权评估问题和借款农户违约后被抵押土地的变现风险是影响农村金融机构开展农地抵押贷款业务的主要因素[10]。黄惠春等通过对农村信贷员的调查，认为受农村经济与法律环境制约，机构抵押贷款的供给意愿较低，而信贷员更倾向于发放农村住房抵押贷款，抵押品收回难度是影响信贷员供给意愿的最重要外部因素[12]。Deininger和Binswanger指出，明晰且可转让的农地产权制度以及完善的农地流转服务体系对农村金融市场的发展具有重要作用[13]。但是，当农户规模较小、农地价值难以体现以及农地抵押贷款交易成本较大时，银行愿意接受农地作为抵押品的意愿较低[14]。Pender和Kerr, Do和Lyer， Boucher等和Menkhoff等的相关研究同样证明了这一点[14-17]。

虽然关于农地抵押贷款的研究非常丰富，但仍存在需要深入探讨的地方。在研究内容上，主要研究了农地抵押贷款的影响因素、当前存在的问题以及各地不同试点经验，对于农地抵押贷款相关主体最终做出某一行为的内部机制研究较少。在研究所采用方法方面，大部分研究采用实证分析的方法，更侧重于数据的挖掘分析，进而对相关主体分析不够深入。基于此，本文侧重于对相关主体的深入分析，通过建立农户和金融机构之间的博弈模型，对农地抵押贷款的内部机制进行分析。

一、农地经营权抵押贷款的意义

(一)有利于拓宽融资渠道，促进农业现代化经营

土地作为一种稀缺资源，对于农业生产具有重要意义。在日趋激烈的市场竞争中，对土地资源进行优化配置，实现农业的规模化经营是当前我们的重要任务。国际上，美国和英国采取了大农场的经营方式，法国和日本由于土地资源的相对稀缺则采取了中小农场的经营方式。而在我国，土地的细碎化严重阻碍了农地的规模化经营。我国从20世纪70年代末开始实行家庭联产承包责任制，根据人口的数量，以家庭为单位对村集体的土地进行平均分配。这在当时大大提高了农民的积极性，提高了农业生产效率，但是随着经济的发展，农地的分散经营已不能适应我国的国情，导致了很多的问题，包括农地的抛荒，经营效率低下等。农地经营权抵押贷款有助于将农地从有更多机会脱离农地的农户手中转移到热爱农业，有更多生产经验并且愿意经营农业的农户手中，有利于提高农业经营效率，同时又拓宽了农户融资渠道，使其能够获得所需资金进行农业投资，促进农业的现代化经营。

(二)有助于解放农民，推进城镇化进程

“三农”问题关系着党和国家、人民事业的发展,一直是我党工作的重中之重。党的十七大提出统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设;十七届三中全会概括了我国农村发展所处的历史方位,提出农村建设和改革的具体措施;党的十八大对推动城乡一体化作了重要部署,明确指出要着力促进农民增收,不断完善农村基本经营制度;十八届三中全会进一步明确“必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这意味着我国一定会稳定现有的土地承包经营关系并保持长期不变,今后还将赋予土地承包经营权更多的权利内容,丰富其流转方式。农地经营权抵押贷款可以在一定程度上促进农地的流转，使农地更为集中，一方面可以促进农地的规模化经营，另一方面有助于解放农民，促进农村劳动力向城市转移，推动城镇化建设。

(三)有助于实现公平和效率

根据科斯定理，当交易成本很低的时候，将权力配置给任何一方都会达到有效率的结果；但是，随着交易成本的增加，情况就发生了改变，初始权力的配置将会影响效率。在这种情况下，我们就要衡量谁更看重“权力”，并将权力配置给他以达到有效率的结果。经济学上认为，由于在实际中很难区分每个人的重视程度，因此财产权的效率并不是一成不变的。要想达到效率的结果，就要创造条件使财产权能够自由转移。在交换的过程中，主体会逐渐了解权力的属性，也会最大限度地发挥其作用，包括通过转让的方式来实现自己的目的。土地承包经营权作为一项财产性权力，如果对其加以限制，反而会影响其配置效率。因此，要提高土地承包经营权的流转效率，拓宽农地流转的方式。抵押作为一种重要的农地流转方式，它允许农民以土地经营权进行抵押从而获得贷款，解决农户的资金难题，而农地抵押也正是通过赋予承包主体支配和移转的自由,为权利找到合适的主体,提高利用效率,实现土地资源的优化配置。同时，土地承包经营权抵押也有助于实现公平。在社会主义初级阶段,初次分配和再分配都要注重公平,而再分配要更加注重公平。土地承包经营权抵押立足于我国农村的土地利用现状,按照不同的经营状况,实现权利的二次流转。因而,农户会更加慎重,充分权衡利弊之后再做出决定。因噎废食、限制抵押,使农民在紧缺资金的时刻折价转让经营权,给人可乘之机,不利于保护农户的利益,也没有体现公平。

二、农地抵押借贷的博弈分析

(一)博弈模型说明

1.前提假设

博弈的参与者包括金融机构和农户，并假定两者是理性经济人。博弈双方信息不对称、不完全，农户对自身经济和农业经营状况有深入了解，并对金融机构融资项目有充分了解，但是金融机构只能通过评估机构和农户了解信息，并甄别农户的信息，获取信息渠道相对单一。在农地抵押博弈过程中，金融机构获取农户信息相对困难，处于信息劣势，根据农户行为获取信息并不断调整自身放贷策略，而农户也会有意识地采取措施掩盖自己的还款意愿，经营项目风险等不良信息。因此，农地抵押借贷是一个不完全信息动态博弈。基于以上假设，本文建立了关于金融机构和农户借贷行为的不完全信息动态博弈模型。F代表金融机构，P代表农户，收益向量中第一位表示金融机构收益，第二位表示农户收益。

2.具体假设

设农户类型空间为:Φ= {Φ1，Φ2} ，Φ1代表低风险类型，Φ2代表高风险类型( 包括虚报信息、故意违约或将贷款投向高风险项目等) 。设农户属于Φ1的概率为p(Φ1) ，属于Φ2的概率为p(Φ2) =1-p(Φ1) 。金融机构的行动集合D={A0，A1}，A0表示金融机构贷款，A1表示金融机构不贷款；金融机构事先不知道农户类型。在农地抵押贷款中，金融机构根据农地评估价值核定的贷款金额为LA，利率为r，假设农户融资经营项目收益率为i，金融机构进行贷款风险管理所耗费的成本为C，农地经营权可以100%变现，农户支付的农地经营权抵押物处置费用为AP。在传统贷款中，贷款金额为L，L

(二)博弈模型分析

因为金融机构和农户间的借贷行为属于动态博弈，因此分析时采取逆向归纳法的思路。在第四阶段，金融机构选择处置抵押物的条件为

LAr-C> -LA(1+r)-C

(1)

(1)式解为LA( 1 +2r) >0，必然成立，说明金融机构会积极处置抵押物。在第二阶段，作为理性人的农户预测到这一情况，通过推理，农户预测到还款的收益为LA(i-r) ，大于不还款的收益LA(i-r) -AP，因此农户的在这一阶段的策略是还款。向上推理，金融机构预测到农户选择还款，放贷的收益为LAr-C，不放贷的收益为0，因此，在这一阶段，金融机构选择放贷。在第一阶段，因为选择农地抵押贷款可获得的贷款额度大于传统贷款，因此农户的最优选择是申请农地抵押贷款。农户和经融机构的子博弈精练纳什均衡为金融机构放贷，农户到期还款。如图1。 由于金融机构并不能充分获得有关农户的信息，无法分辨农户的类型，因此建立不完全信息动态博弈的模型。通过海萨尼转换，引入一个虚拟参与人“自然”(N) ，由自然首先选择农户类型作为博弈的起点。仅需对图 1 中农户选择农地经营权抵押贷款这一子博弈进行分析。图 2 在自然选择高风险类型农户的子博弈中，金融机构放贷的期望收益E(RF) 为

E(RF) = (LAr-C)p(Φ1) + (LAr-C)p(Φ2) =LAr-C

图1　金融机构放贷

图2　在自然选择高风险类型农户的子博弈

说明不论农户是高风险还是低风险类型，金融机构均选择放贷。对于高风险农户来说，由于预测到金融机构选择放贷，并在农户选择不还款的情况下会积极处置抵押物，因此会遵守贷款协定，或者选择放弃申请。

(三)金融机构和农户借贷博弈行为的影响因素

1.农地抵押变现难

农地经营权的变现要求发达的农地流转交易市场以及完善的农地流转服务体系。目前，我国农地经营权流转市场还处于试点阶段，虽然有些地方已经建立了农地流转平台，但这些平台存在着价值评估不合理、信息不完善不对称、管理不规范等问题，严重影响了农地经营权抵押权的实现。金融机构为了实现农地经营权的抵押权，需要付出很大的成本，包括信息搜寻成本、时间成本等，设为M。因此，在农地经营权难以变现的情况下，金融机构选择处置农地经营权的收益为：LAr-C-M;而不处置农地经营权的收益为：-LA(1+r)-C。由于金融机构在开展农地经营权抵押贷款业务时缺乏相应的经验，只能根据相关业务经验进行探索，在结合农地抵押贷款业务特点方面存在困难，导致其经营成本高、效率低，增加了进行贷款风险管理的成本C。当处置农地经营权成本足够大，以致处置得不偿失：LAr-C-M<-LA(1+r)-C。农户预测到金融机构处置抵押物的威胁并不可信，由于LA(1+i)>LA(i-r),因而会选择不按期偿还贷款从而获得更多的收益。这将严重影响金融机构开展农地抵押贷款业务的积极性，因为在农户选择不还款的情况下，不放贷的收益大于放贷的收益：

0>-LA(1+r)-C

(2)

在抵押物处置成本较大的情况下，农户选择不按期还款，金融机构不愿意放贷，农地抵押贷款业务陷入恶性循环，农户的融资难题无法得到解决。

2.农村社会保障的缺乏

在城乡分隔的二元经济结构体制下，我国的社会保障制度更多地向城镇居民倾斜，真正意义上的社会保障体系在农村地区仍是空白。落后的社会保障体系严重阻碍了农村经济的发展和农业效率的提升。在农地经营权抵押贷款过程中，农村社会保障的完善程度将会影响农户的选择。在农村社会保障缺乏的条件下，农户选择农地抵押贷款的风险将会增大，一旦农户无法按期偿还贷款，可能面临生存风险，假设农户生存风险可以用数字衡量，设为N，则在第一阶段，农户贷款收益为LA(i-r)-N,当N足够大，以致贷款收益小于不贷款收益：LA(i-r)-N<0，将会挫伤农民办理农地经营权抵押贷款的积极性，农户的融资难题仍得不到解决。

3.农村信用体系

由于我国农村信用体系的缺乏，在农地经营权抵押贷款过程中，农户拥有关于自身的各种信息，包括经济状况、经营项目风险状况等，了解金融机构抵押贷款的利率，而金融机构无法及时获悉有关农户的信用及经济状况等信息，导致农户到期不偿还贷款所承担的信用损失(T)几乎为0，且不影响后续与金融机构借贷博弈的成本。农户会隐藏有关自身的不良信息及风险因素，传递良好的信用状况信息从而获得高额贷款。

由于我国农地流转服务体系的不健全，金融机构农地经营权处置成本足够高，农户预测到金融机构不会变现抵押物，因而选择到期不还款，并且不需要考虑导致的信用损失,即

LA(1+i)-T(0)>LA(i-r)

(3)

金融机构为了保证自身资金风险，加大对农户相关信息的审查力度，以获得更加真实的农户信用信息，导致金融机构信息搜寻成本加大，降低了向农户发放农地经营权抵押贷款的意愿，农户贷款难度加大，甚至导致农村信贷规模萎缩。

三、结论与政策建议

(一)降低抵押物处置难度

抵押物难以变现严重阻碍农地抵押贷款业务的开展。抵押物变现难主要是由于缺乏完善的要素市场，使得农村农地经营权这一重要要素流动困难，故要完善农村农地经营权市场。第一，完善农地价值评估机制。农地价值评估是开展农地抵押贷款业务的前提条件，也是一项基础工作。由于各地普遍缺乏对农地价值进行评估的专门机构以及农地价值评估的相关办法，金融机构一般根据农地流转市场上农地价格来确定农地抵押价格，忽略了种植品种、土地肥沃程度以及土地设施投入等因素，从而农地抵押价格偏离农地真实价格。通过依托当地农地流转服务机构构建农地价值评估的专业服务组织，或依托专业的价值评估公司开展农地价值评估工作。此外，政府部门应加快出台农地价值评估标准，加强相关人才培养工作。第二，加大对第三方农地流转中介的支持。通过政策，资金等方面的支持，培育第三方流转中介，促进农地流转信息的传播，有助于促进整个农地流转市场的发展。第三，健全农地资产处置机制。当农地抵押贷款出现问题时，即农户无法偿还贷款时，金融机构要有顺畅的渠道处置农地经营权，化解其经营风险。完善农地经营权抵押处置机制的重点在于构建县—乡—村三级农地流转体系，这样待处置的农地经营权可以轻易通过农地流转服务体系流转从而变现，从而连接农户和金融机构。

(二)健全农村社会保障体系

由于我国农村社会保障的缺乏，土地一直发挥着社会保障的功能，在一定程度上阻碍了农地经营权抵押贷款业务的开展，因此要健全农村社会保障体系。一方面要建立农村失业保险制度和最低生活保障制度，解决农户因失地后的基本生活问题。建立城乡统筹的养老、医疗等社会保障体系，解决农民因疾病等突发事件而导致无法偿还贷款面临失地风险的问题，防止农民因病返贫。

另一方面，采取多种方式分散农地的社保功能。一是地方政府加大农民参加就业技能培训力度，积极引导农民从事其他产业，增加工资收入；二是明确无论何种情况(包括农地经营权流转和农地经营权抵押)，农户有权继续领取政府相关补贴。

(三)推动农村信用体系的建设

根据当前试点情况，金融机构决定是否放贷的主要因素是农户的偿还能力、产业经营风险、历史信用状况等。因此，农地经营权抵押贷款本质上属于信用贷款，将农地经营权抵押给银行仅是为促使农户还款。出现这种状况主要是因为农地经营权抵押处于起步阶段，相关配套制度建设以及农地流转服务体系还非常滞后，农地经营权还难以独立承担起抵押品的角色。将农户信用状况与农地经营权结合起来进行考察，在农地经营权抵押试点初期具有一定的合理性，因此要加快农村信用体系的建设。一方面建立农村信用档案。对农户信用信息及时进行补充完善，并将其和农地抵押贷款相联系，加大农户违约的成本，从一定程度上改善农户和金融机构之间信息不对称的状况。另一方面加强信用评级建设。对农户信用进行评级，并将其和农地抵押贷款联系起来，营造守信用的良好氛围。同时还可以进行对新型农业经营主体如家庭农场、信用农民专业合作社、信用农业企业等进行评级工作，实现农村信用体系全覆盖，为各类主体开展农地经营权抵押提供信用支撑。

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