“放管服”背景下科技项目监管研究——以大连市金普新区为例

孙继辉，李婷婷

（大连大学 经济管理学院，辽宁 大连 116622）

2016年6月1日，李克强总理在国务院常务会议上指出，深入贯彻全国科技创新大会精神，推进科研领域的“放管服”改革。在“放管服”改革的背景下，如何对科技项目展开行之有效的监管，保障科研事业的平稳、健康发展成为我国当前科技计划管理体制改革的一项重要议题。

大连市金普新区作为中国第10个国家级新区，是我国面向东北亚区域开放合作的战略高地。2018年新区新增市级以上孵化器和众创空间7个，新增高新技术企业53家，研发投入30.6亿元[1]。随着新区科研投入的与日俱增、研发能力的日益强化，科技项目监管问题成为重中之重。本文在“放管服”改革的契机下，把握“放管服”在科研领域的改革内涵及监管重点，从经费监管和质量监管两个方面入手，为深化金普新区科技项目监管体系改革咨政建言。

1 科研领域“放管服”改革内涵及监管重点

1.1 科研领域“放管服”改革内涵

“放”即简政放权，激发活力。科研管理权限的下放具体体现在简化预算编制，完善差旅费管理、仪器设备采购管理，增大间接费用比重、劳务费开支范围等诸多方面。“管”即放管结合、规范管理，在“放”的前提下革新监管方式，加强对科研项目的事中事后监管。“服”即简化流程、优化服务，科研管理单位强化服务意识，改进服务流程，为科研工作者专注科学研究营造良好的服务环境。

1.2 “放管服”背景下的科技项目监管重点

笔者结合当下的政策背景以及金普新区科技项目监管存在的问题，认为经费和质量是两个亟待完善的监管重点。

1.2.1 经费监管

随着创新驱动发展战略的实施，科研经费投入总量持续增加。然而，在经费使用方面，预算编制不够科学、虚假套现、结题不结账、资产管理不当等问题普遍存在。在经费监管方面，存在着制度建设不够完善、监管方式单一、绩效评估力度不足等问题。中共中央、国务院出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称《意见》），随即，各级政府也相继出台了科研经费管理办法，政府对于科研经费监管方面现存的问题格外重视。因此，本文将经费监管作为“放管服”背景下科技项目监管研究的一个监管重点。

1.2.2 质量监管

开展科研项目的主要目的是产出具有科学、技术、经济、社会、文化价值的高质量的科研成果。目前，我国的科技项目普遍存在着成果验收的实质性程序不充分、成果的量化评估不足、对成果转化缺乏追踪评价等科研项目质量方面的问题。2018年7月24日，国务院印发了《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（以下简称《通知》）再次强调优化科研项目和经费管理的同时，对科研项目的评估要重质量、重结果、重转化。因此，质量监管体系的构建成为本文的第二个研究重点。

2 构建科学的科研经费管控体系

科研经费管控是对控制对象即科研经费进行监督、检查、引导、纠正的过程，本质上符合控制的原理[2]。本文基于过程控制的思想，把握管控过程中的关键控制点和影响因素，构建科学的科研经费管控体系

2.1 科研经费管控过程的关键控制点

将科研经费管控过程中问题频发的环节识别为关键控制点，在风险评估的基础上在文末探讨应对措施。识别关键控制点，进而明确监管方向，有的放矢地进行管控，尽可能保证经费管控的科学、合理。

2.1.1 经费预算—立项阶段

经费预算显著影响经费的使用绩效，其重要性不言而喻。然而，预算环节的控制风险比较高，许多科研单位在经费预算方面存在弊端。一方面，科研工作开展过程中的不确定因素很多，预算需要结合研究实际动态调整。过于细化预算易与实际背离，后期变更审批的繁杂流程会分散科研人员的精力。另一方面，课题责任制之下，预算主要由项目负责人编制。术业有专攻，部分项目负责人的会计、金融知识略有不足，预算编制的科学性有待商榷。

2.1.2 经费支出—执行阶段

经费支出是项目执行过程中的另一个关键控制点。主要的风险点包括：首先，构造虚假交易，用假发票套现等舞弊行为普遍存在；其次，经费支出的审批往往是项目负责人所在部门的高级别的领导单人签字审批，审批流于形式；最后，科研人员每周财务部和研究室两头跑，打印、粘贴、签字、提交、取现，繁琐的报销流程极大地干扰了实质性的科研活动。

2.1.3 经费决算与评价—验收阶段

经费决算与评价处在项目后期的验收阶段，是重要的事后监管环节。目前存在的最为严重的问题在于验收大多关注经费是否用完，和预算的契合度，忽视了经费使用绩效的评价。

2.2 科研经费管控过程的影响因素

2.2.1 监管理念

监管理念是一个整体、全局性的概念，对科研经费管控过程有着重要的引导作用。监管部门的重视程度、承担单位、科研人员的自我监管意识等直接影响项目的最终成败。

2.2.2 监管对象

2.2.3 监管方法

监管方法涵盖宏观和微观层面、定性和定量层面。恰当的监管方法是科研经费管控过程的重要影响因素。

2.3 科研经费管控体系的构建图示

结合前文对于科研经费管控过程中的关键控制点及影响因素的分析，笔者构建了如图1所示的科研经费管控体系。该体系包括监管过程、影响因素和关键控制点3个维度：关键控制点包含预算、支出、决算三个部分；影响因素即监管理念、监管对象、监管方法；监管过程按项目开展的时间进度划分为立项前、执行中、结束后。

图1 科研经费管控体系

3 构建科学的科技项目质量监管评价指标体系

层次分析法（AHP）可以将复杂问题层次化、系统化、数量化，进而改善项目验收评价中存在的简单量化问题。本文基于AHP，构建科学的科技项目质量监管评价指标体系。AHP将与决策关联的因素分解成准则、方案等层次，构建判断矩阵，为指标赋权，进行项目质量的定量评价。

3.1 科研项目质量监管评价指标体系的构建

课题组成员结合初期调研和前人研究的成果[3-7]，初步确定了42个科研项目质量的评价指标。经过我们的初步筛选后，与东北财经大学、大连理工大学等学校的专家进一步讨论完善。最终确立了涵盖资源投入、项目运行、经费管理、学术成果、技术成果、成果转化6个方面的17个指标，构建了本文的质量监管评价指标体系，如表1所示：

表1 应用类科技成果评估指标体系

3.2 权重确定

课题组成员发放问卷80份，发放对象主要是大连市高校、企业的科技部人员、项目负责人、项目组核心成员以及外部的科技项目监管第三方，收回有效问卷64份。

5）促成天然气与管输交易实现，推进供给侧结构性改革和市场化进程。国家油气调控中心公开管输能力动态信息，顺势推进管输交易服务平台的建立，管输供需双方多主体同台竞争，降低交易成本。天然气供需双方根据管输交易市场信息，合理安排在天然气交易中心的交易量、交付点等交割事宜，促成交易执行，加速实现价格发现功能，提高天然气价格国际话语权。

3.2.1 构造判断矩阵

通过问卷调查结果确定指标的相对重要标度，构造判断A矩阵确定权重。判断矩阵反映指标之间两两重要性程度比较的结果。基于1-9标度法表示结果，bij（Bi行Bj列）=1、3、5、7分别表示i比j同样重要、稍重要、明显重要、强烈重要。若i与j的重要性之比为a，则j与i的重要性之比为1/a。

表2 判断矩阵A

3.2.2 层次单排序

层次单排序是用于确定本层元素的重要性顺序，本文运用和积法计算判断矩阵的最大特征向量。运用公式：

表3 归一化矩阵B

3.2.3 层次综合排序

重复前文的计算方法，对子准则层的指标进行排序，可以得到二级指标的单层次权重。与一级指标的单层次权重的乘积即为二级指标的层次总权重。

3.3 质量评价

根据对具体科研项目每个指标的评分，乘以相应的权重即可得到项目质量的最终评价：60分及以下为质量较差，60分到70分为一般，70分到80分为良好，80分以上为优秀。以上公式是以一级指标为例，演示项目的评分过程，前文已经计算出了二级指标的权重，实际评价过程中可以对17个二级指标进行打分，与二级指标的层次总权重相乘得到最终得分，细化的指标评分可以一定程度上保证项目质量评价的合理性、综合性。

4 金普新区科技项目监管的具体改进建议

2016年12月，为规范科技项目管理，保障科技项目监管的公开、公正，金普新区管委会第6次主任办公会议通过了《金普新区科技计划项目管理办法（试行）》。然而，目前新区在科技项目监管方面仍存在许多不足，尚未形成完善的科技项目监管体系。新区未来5年的工作目标之一是坚持以科技创新为重点，构建创新活力之城，日益增长的科研投入应最大化地发挥效用，科技监管体系的完善迫在眉睫。笔者立足前文的“放管服”背景下经费管控、质量监管两大监管重点，提出具体的改进建议，并顺应改革趋势补充进度监管方面的一些思路，以期为深化金普新区科技项目监管体系改革、营造良好的科技创新软环境提供参考和借鉴。

4.1 经费监管方面

4.1.1 强化监管理念，完善制度建设

新区要强化监管理念，及时梳理解读最新的政策文件，厘定政策边界，把握权利下放尺度，明确规范管理的新要求。完善制度设计，跟随国家的政策动向及时更新政策文件，以便为高校拟定新的科研管理制度提供指引。同时要做好政策的宣传引导工作，加速科研领域“放管服”政策的落地实施。

4.1.2 科学编制预算，设置科研助理

新区应结合“放管服”新政，确定间接费用提取比例，更新劳务预算限制，简化预算编制流程，预算与实际研究进展相匹配，提高预算编制的科学性。此外，科研人员往往教学、科研一手抓，任务繁重，并且对核算流程、资产管理等会计知识缺乏了解。新区可以结合《通知》提出的加快建立健全学术助理和财务助理制度，设置科研助理岗位，提供人员督导。专人专用，从预算、支出到决算为科研人员提供专业服务支持，为科研人员专注科研创造良好条件。

4.1.3 优化信息平台，创新监管方法

尝试将信息技术渗透到科研管理中，优化信息平台。新区可以构建科研人员、财务部门、新区科技局三方信息共享平台，加强各部门间的信息沟通。比如，信息云共享，减少科研人员反复填列相同信息、格式化条款，使科研工作者能够把时间、精力放在科学研究的重心上。再比如，进行 “互联网+科研服务”模式的探索性尝试，采取自助终端、微信等便捷化手段，将科研人员从财务报销的繁琐事务中解放出来，节约财务报销时间的同时减少人员干预，减少舞弊行为，强化内部控制。

4.1.4 落实自查抽查，重视经费绩效

李克强总理指出要建立重绩效的评价体系，严惩弄虚作假。新区在借助第三方外部监管的同时，要求科研单位落实常态化自查，不定期抽查。实行刚性监管，严肃处理违法违纪行为，情节严重的追究刑事责任。“放管服”政策下结果导向更加突出，项目完成阶段对科研经费绩效的评价成为重中之重。新区应重视对于经费使用绩效的评价，及时对经费使用的合规性，效益性进行评估。

4.2 质量监管方面

4.2.1 加强质量管理，建立奖惩机制

《通知》指出要推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，要设置适合于考核的结果指标。为迎合“放管服”新政下的质量导向，新区应加强科研项目的质量管理。完善科研项目质量监管评价体系，量化质量评价结果，夯实结题验收的实质性。同时，将评价结果作为项目调整、后续支持的依据。对于评分低、质量差的科研项目应向项目负责人追究责任并备案，并对其今后的项目申报施加一定限制。

4.2.2 关注技术成果，追踪转化评价

据统计，我国高校每年通过验收的科技成果高达1万项左右，但转化率不足15%，呈现出“成果多、转化少、推广难”的局面。新区对结项课题成果的评价存在局限，对于技术成果转化应用的评价处于尚存不足。基于前文的权重计算结果，学术成果质量的权重为0.066，而技术成果质量、成果转化质量分别高达0.238，0.433，其中科研成果转化率的权重为0.379。新区对于科研项目的事后转化质量应进行动态监管，突出成果转化应用情况及其在解决经济社会发展关键问题、支撑引领行业产业发展中发挥的作用。确保科技成果转化为实际生产力，加速新区经济的转型升级，推动科技驱动战略目标的实现。