我国财政预算的几次转型

田云玲

（山西鹏远嘉业科技有限公司，山西 太原 030000）

转型涵义国内外有两种解释，一种狭义的解释是转型是政体、制度的转变，一种广义的概念是转型不仅仅是经济的转型，更包括了生活方式、文化、政治、法律制度的转型等多个方面，即是社会形态的根本转变。财政预算的转型是财政预算形态的根本性转变，即从原来的形态转变为一种完全不同的新型态，包括预算制度、预算宗旨、预算职能、预算结构、预算模式、预算作用等的转型。

一、传统财政预算向现代财政预算转型

我国传统财政预算向现代财政预算转型是清末明初我国封建社会的财政预算向我国近代以西方国家财政预算为模式建立的预算的转型，也是我国财政预算的第一次转型。

（一）我国传统财政预算的产生和发展

我国财政预算早在周代就出现了“九赋九式”制度，它具有明显规范的财政预算特征。秦汉的“上计”制度，隋唐的“记帐”制度，宋代的“军国”制度，元代的“国家经赋”，明代的“规国用”，清代的“军国支用”等预算制度，内容丰富、程序健全、制度完善、方法规范，显示出我国财政文化的辉煌，令后世震叹。

（二）我国现代财政预算制度的建立

我国传统财政预算向现代财政预算转型是在清末明初特定历史条件和时代背景下完成的。经历两个阶段，一个是民国政府至北洋政府期间（公元1912～1937年）的建立阶段，一个是民国政府执政期间（公元1937～1948年）的发展阶段。

（三）传统财政预算向现代财政预算转型的原因

我国传统财政预算向现代财政预算转型的政治基础是中央专制集权的瓦解、民主共和体制的建立；我国传统财政预算向现代预算转型的经济基础是从以农为本转为以工业商业为本，大力发展现代公矿业、铁路交通业、电讯业等；我国传统财政预算向现代预算转型的文化基础是留学潮兴起形成史上最大规模学生出洋运动，新文化意识发展，变法图强意识运动高涨。

（四）传统财政预算向现代财政预算转型的意义

我国传统财政预算向现代财政预算转型从增强财政预算进步性、实现财政预算现代化、增强财政预算独立性、增强财政预算制度完善性等方面发挥了很大作用。

二、战争财政预算向经济建设型财政预算转型

战争时期的财政预算是以革命战争的需要为第一位的，这种财政预算的性质决定了其与众不同的特点。经济建设型财政预算以经济建设为主，一切为加快经济发展。战争财政预算向经济建设型财政预算转型是我国财政预算的第二次转型。

（一）战争财政预算的产生和发展

战争财政预算产生于中国共产党领导的土地革命时期，相比之下当时的财政预算比较简单，预算规定各级行政预算和军队经费由本系统财政部门编报，交上一级财政部门审批，并报中央财政部门审批，按中央财政部审批结果拨付预算款项。土地革命时期财政的目的和性质就是为了战争的胜利；支出原则上保证革命战争需要优先安排，其次才是其他方面的支出；财政预算管理上实行节约方针，中央根据地第二次反围剿需要的三个月军费只筹到两个半月的，所缺半月经费就是通过节约解决的；土地革命战争时期在保证战争胜利是革命中心任务的前提下，也非常重视经济发展，提出不进行经济建设，革命战争的物质条件就不能保障。

1937年，中国进入抗日战争时期。抗日战争时期抗日根据地供给方针上仍把军事需求放在首位；抗日战争时期发展经济仍是为保证革命战争需要；抗日战争时期供给原则以量入为出和量出为入相机抉择。

1945年8月抗日战争胜利后进入解放战争时期。解放战争时期的财政预算继续保证战争供给是财政首要任务；解放战争时期因解放战争规模的日益扩大，国民党旧人员接受和战俘，财政收不抵支，不得不选择以量出为入财政原则；解放战争时期财政供给原则仍是军事第一。

（二）我国经济建设型财政预算的建立

1953年开始，我国进入经济大规模发展的第一个五年计划，标志我国经济建设型财政预算的建立。这一时期，把发展经济作为第一任务；经济建设支出大幅度上升；财政预算支出重点变为以经济建设为重点；国民经济收入大幅增长；基本建设投资规模扩大。

（三）战争财政预算向经济建设型财政预算转型的原因

我国战争财政预算向经济建设型财政预算转型的原因主要是时代的变化，我国政治上成为独立自主的国家，军事上从战争年代进入和平年代，经济上以大力发展经济建设为目标。在新形势下，战争财政预算不再适应，财政预算从根本上发生改变，我国战争财政预算向经济建设型财政预算转型。

（四）战争财政预算向经济建设型财政预算转型的意义

我国战争财政预算向经济建设型财政预算的转型，促使我国的国际地位提高，迫使美国与中国建交，恢复我国在联合国的地位，成为世界上举足轻重的国家；改变了我国千疮百孔、一穷二白的面貌，使中国向富强的社会主义大国发展；千方百计为我国工业化筹集资金，财政预算优先保障工业需要，为我国工业化发展奠定了牢固的基础。

三、经济建设型财政预算向公共财政预算转型

以1978年十一届三中全会为标志，我国经济建设型财政预算向公共财政预算转型，也是我国财政预算的第三次转型。

（一）我国公共财政预算的建立

1998年全国财政工作会议上正式提出建立公共财政制度框架的改革目标，随着公共财政体制建立，公共财政预算也相继建立，标志我国经济建设型财政预算向公共财政预算转型成功。公共财政预算是我国的一次重大财政体制改革，对公共财政的概念、性质、职能等问题研究有了一个崭新的理念。

（二）经济建设型财政预算向公共财政预算转型的原因

改革开放以来我国经济得到迅速发展，社会主义事业的发展特别是人民生活水平的发展相对落后，人们并未享受到改革开放带来的成果。随着市场经济发展带来的利益最大化，人们在价值观念和思想意识方面也发生了很大变化，社会出现拜金主义、享受主义等问题，为解决这些问题，随着政治经济等条件的变化，使我国的经济建设型财政预算向公共财政预算转型。

（三）经济建设型财政预算向公共财政预算转型的意义

公共财政预算把原来的只顾经济发展把提高人民生活水平长期忽略不记转变为改善和提高民生生活水平，使我国人民的物质文化生活水平有了很大改变；减少政府对市场干预，促进企业市场经济化，对建立竞争有序的市场经济体制发挥了积极作用；加速了公共财政体系建设；政府不干涉经济，推动政府职能转变，建立服务型政府；促进我国走向小康社会目标的实现。

四、投入型财政预算向绩效预算转型

投入型财政预算只注重财政投入不注重财政绩效。投入型财政预算向绩效预算是我国财政预算发展的必由之路，是财政预算理念上的一次革命更新。

（一）投入型财政预算的产生

投入型财政预算最早产生于西方国家，以政府干预经济理论为基础，只讲投入不讲效益，适应计划经济时代，不适应市场经济时代。投入型预算将保证财政支出放在首位，不注重资金使用效益；缺乏必要控制机制和激励机制；以部门职能为依据分配预算资金，使部门预算资金最大化。公共财政预算也属于投入型预算。

（二）我国绩效预算的建立

绩效预算是西方国家普遍实行的财政预算形式。美国绩效预算产生于1906年。1906～1940年是绩效预算产生和形成阶段，以纽约市政研究院首次把绩效评估应用到纽约市政府为标志；1945～1955年是绩效预算发展阶段，以胡佛预算改革为标志；1993～2000年是绩效预算复兴阶段，以克林顿执政期绩效预算为标志；2000年后绩效预算完善阶段，以布什执政期改善绩效预算为标志。

（三）投入型财政预算向绩效预算转型的原因

我国投入型财政预算向绩效预算转型是顺应国际预算改革发展趋势，西方一些政府机构由于政府规模膨胀、财政赤字扩大、政府债务的增长促使政府对财政预算绩效给于关注，形成世界性绩效预算改革潮。随着我国的发展，我国的绩效预算也提到日程，投入型财政预算向绩效预算转型是完善和发展市场经济的需要，政府预算要与市场经济相适应，就要选择绩效预算改变现有状况；投入型财政预算向绩效预算转型是建立我国治理体制的需要，我国形成的重支出、轻效益的财政预算理念与我国的治理体制不相适应，财政预算理念要转变为重效益理念；投入型财政预算向绩效预算转型是财政预算法治化的需要，加强财政绩效预算法制化建设势在必行。

（四）投入型财政预算向绩效预算转型的突破

我国绩效预算2005年在中央试点，之后扩大到省、直辖市，2012年扩大到县、县级市，2015年底绩效预算全面实施。但实施效果并不理想，一些地区只把绩效预算作为一种形式，在财政预算制度上并未有实质性改变。个别地方的财政预算却取得实质性进展。

上海闵行区项目实行全过程绩效管理。上海闵行区项目绩效预算改革的特色：一是实行以结果为导向的预算编制。二是引进美国目前使用的PART指标体系。PRAT评价体系分为项目定位、项目计划、项目管理、项目结果四个方面。PRAT评分顶级标准为：100～85分为有效，84～75分为基本有效，69～50分为一般，49～0分为无效。三是使用第三方事后评价机制，保证了预算评价的科学性和真实性，在全国属于凤毛麟角。

珠江三角洲的全过程绩效预算也取得显著成绩。全过程绩效预算分为四个环节，事前绩效审核、事中绩效追踪、事后绩效评价、绩效问责和绩效审计。

这些地方的财政绩效预算与西方绩效预算相比还有很大差距，但在我国实质性领先，取得显著成效，创造丰富经验，树立了榜样。遗憾的是，这几颗闪亮小星虽有突破，但我国整体绩效预算进度缓慢。

（五）投入型财政预算向绩效预算转型的意义

绩效预算有其鲜明特征，具有战略性、前瞻性、长远性和持续性；传统财政预算以完成任务为目标，绩效预算以绩效为目标；传统预算坚持“投入、产出、结果”，绩效预算坚持“结果、产出、投入”以结果为导向的原则；绩效预算使政府预算走向市场化，是与我国市场经济相适应的预算；传统预算重在投入即预算资金的分配，绩效预算重在产出即绩效目标的实现；传统预算重在预算编制、与预算执行、预算结果很少联系，绩效预算从预算目标到预算编制、预算执行、预算分析、预算控制、预算绩效、再到预算目标有机衔接，形成环形状态；传统预算重在按规定办事，预算执行好坏主要看是否按照规则执行，形成以规则为基础的责任导向，绩效预算是以绩效为基础的责任制，政府需对结果负责，需承担相应责任；传统预算监控主要靠相关预算执行人员，有可能挫伤预算相关人员的积极性和创造性，是效率低下，绩效预算采取市场机制提高相关人员积极性和创造性，促使绩效目标实现；传统预算在保密状态下难免存在暗箱操作、私下交易，绩效预算全过程公开透明，随时接受公众监督，保证预算的公正性。

五、收入型财政预算向绿色财政预算转型

如果我国投入型财政预算向绩效预算转型是我国当前财政预算转型的主要任务，那么收入型财政预算向绿色财政预算转型就是我国财政预算的未来之路。

（一）绿色财政预算的产生和发展

绿色财政预算自1996年地方环境举措国际理事会提出之后，首先在德国、美国、瑞典、希腊等国实行。之后其他国家也纷纷走向绿色预算改革道路。我国环境污染日益严重，自然生态遭受严重破坏，资源消耗日益加剧，经济损失日益严重，民众生存日益遭到威胁，发展绿色经济成为我国资源和环境可持续发展的必然之路。

（二）收入型财政预算向绿色财政预算转型的原因

收入型财政预算重点考虑财政收入的增加，对财政收入对社会经济发展带来的影响考虑较少，收入型财政预算以增加财政收入为主要目的；收入型财政预算财政收入增速超速；收入型财政预算财政支出的目的是进一步扩大财政收入；收入型财政预算扩大了预算外收入，预算收入中地方政府长期占据90%以上；收入型财政预算财政收入长期增收超收；收入型财政预算财政收入重预算不重质量，只要能创收是否有污染无所谓。我国收入型预算向绿色预算转型势在必行。

（三）收入型财政预算向绿色财政预算转型的意义

收入型财政预算转变为绿色财政预算，将促进我国国民经济持续发展；促进“稳增长、调结构”，通过调整经济结构和优化产业结构，通过对耗费资源和环境污染严重的产业的关停改造，发展绿色经济；加快我国经济增长方式从粗放型向集约型的转变，保护自然生态环境；构建社会主义和谐社会；推进绿色公共财政体制建设。

财政预算转型是自身进步和自我更新，财政预算转型不是偶然的现象，是人类社会发展的必然结果。研究我国财政预算的转型，不仅要描述其转型的过程，更要剖析其转型的原因、动力、路径和目标，揭示其转型的发展规律，以正确运用转型，建立与我国社会主义社会发展相适应的财政预算制度。