国家治理体系与治理能力现代化范式与逻辑关系初探

关键词 治理体系 治理能力 范式

作者简介：洪嘉婷，中国社会科学院大学公共管理系行政管理专业本科生。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.058

从国家的角度来讲，总目标的提出是理论与实践在国家制度层面相互作用的形式，也是对未来国家发展作出的宏观性框架体系设计。中国特色社会主义制度是国家政治制度、经济制度、社会制度的综合体现，统领国家顶层制度体系；国家治理体系和治理能力现代化是改革传出的新号角，治理能力的先进性和有效性体现为国家积极提升其在政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设这六大方面的治理能力。治理体系与治理能力现代化相互统筹发展，前者是多元系统的集中，后者是集中指导下有效率的功能和表现。国家治理体系和治理能力现代化总目标的提出是国家发展到一定程度的必然需求，也是上层建筑适应经济基础的必要过程，这一目标的实现要基于的现实情况，结合国家的大政方针，从经济社会稳定与可持续发展的角度出发， 在中央与地方的系统领导下稳步推进。

国家的发展和治理历来是集多元因素于一体的过程，因此，结构性和功能性的社会问题对原有体制造成了不同程度的冲击和挑战，亦激发了一系列改革的活力。国家发展的过程中伴随着不同要素的动力和阻力，改革则成为汲取动力，化解阻力的有力杠杆。历次改革都在诠释一种政治意义上的实践，正如一艘行驶在大洋之上的“破冰船”，虽身处浮力巨大的水面，却时刻要克服薄厚冰层的阻碍。对于“破冰船”而言，“水”和“冰”演绎着两种对向的力量，“水”则成为推动其前进的动力源，而“冰”则是抑制其驶向目的地的阻力，只有适时地结合好“水”的力度与“掌舵者”思维技术之间的默契度方可轻松破冰前行。改革可以顺水推舟，國家的治理体系和治理能力现代化要求改革要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于冲破固守利益的藩篱，改革要成为一项伟大的革命。国家制度适应客观环境的过程要改革也要创新，要正视社会主义核心价值观，梳理国家与公民的关系，处理好政府与市场的关系，才能有效实现国家“善治”的状态，才能实现全面深化改革的总目标。

一、核心思想：社会公平与正义

推进国家治理体系和治理能力现代化就是要促进社会的公平与正义，增进人民福祉，从社会的全方面进行系统改革。社会的公平与正义是国家治理体系的重要内容，治理体系和治理能力的现代化是全民参与的过程，要在制度层面、系统框架设计方面实现创新。当前中国的社会改革，处理好社会基本矛盾，解决好社会政治稳定是治理的关键环节。改革的内容释放出的内容涵盖了多方面的公平，公民、社会组织、企业等都可以作为国家治理中积极参与的主体，都有权利来表达自己更多的自由，让这些群体有了更大的活动空间。“紧紧围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义，深化社会体制改革，加快收入分配制度，促进共同富裕，推进基本公共服务均等化。”全会充分强调了以社会服务为核心促进社会公平正义，通过多项举措从公民思想、认识、行为等方面推进治理能力的现代化。

社会公平与正义社会可持续发展的基本前提，也是改革的核心思想。让公平与正义在改革中伸展，在治理中茁壮成长。正义是社会制度的首要价值 ，什么样的国家发展战略才是正义的？这离不开公平和效率的选择问题，它是人类社会政治和道德问题的中心，必须处理好这两者的价值取向关系。罗尔斯认为，“正义的原则是一种公平的协议或契约的结果。”“它示意正义原则是在一种公平的原始状态中被一致同意的。” 我国全面深化改革总目标的实现，其核心思想就是要努力实现社会公平，在作为公平的正义这一思想指导下，稳步有序地推进国家治理和治理能力现代化。公平是个人“天赋权利”的具体化，由于市场竞争而形成的信息占有、社会关系占有、受教育程度、个人能力等“机会不均等”问题，形成了事实上的权力不平等。这导致了社会差距的扩大化、深刻化和持续化。改革开放以来，我国坚持社会主义市场经济，“正义有两个原则，第一个原则，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。” 全会提出的改革领域涉及方方面面，从政治、经济、社会、文化、生态等都提出了具体要求，相关领域的改革都在明确一个核心思想：以公平的理念处理好多元关系，让国家治理体系和治理能力现代化，让当前的制度更趋于完善。

二、国家与公民的关系

国家与公民的关系是国家存在和发展的合法性基础。国家和公民的关系体现为一种社会契约关系，“社会契约的一个基本原则就是政治义务来源于同意或契约。因为人类是天生自由、平等和独立的，不经过他本人的同意，不能把任何人置于另外一个人的政治权力之下。” “所谓治理体系和治理能力的现代化，就是平等契约关系在政治领域的延伸；这里不再有统治者和被统治者，只有公共服务的提供方和需求方。” “治理”一词的出现，意在向社会公民传递一种公平民主、和谐正义的信息，国家治理让广义层面的民力得以伸展，让政治权力回归社会。在权力的位移方向上从传统的自上而下型过渡到现代社会以平行为主的自上而下型。国家的核心建构是政府和公民，公民与国家构成了一种契约理论，经过特殊观念的塑造，最终形成国家重构。国家的使命就是处理好社会和公民的关系，因此，国家必要采用一定的方法或制度管理社会，从而让国家这个概念产生权威效应。

国家治理需要破除壁垒，理性调整各种利益主体之间的关系，让公民享有更多的权利，得到更广的活动空间。现代化的治理体系和能力向社会诠释了一种全新的基调：公民可以在国家发展中积极可为，社会生活更加公平化。国家治理的实质就是治理随着时代的梯度转变，这也是传统公共治理和现代公共治理的根本区，传统公共治理强调“管制”和“服从”的思想；现代公共治理讲求“协同”和“民主”思想。从主体与客体的角度来讲，“国家统治”是从国家作为主体的角度，运用自身具有的权力与国家制度，对客体（公民）产生的一种强制性管理过程，普通公民在社会中的地位是受限制的，参与政治性领域的机会几乎没有。从“国家统治”走向“国家管理”，“统治”的概念有很多弱化，强调通过一种制度实现国家和公民之间的互动管理，从公民维护国家的权威的角度来讲，国家和公民之间的关系又近了一步，也体现了经济基础对上层建筑的有力影响。“统治”和“管理”不简单是一词的变化，更重要的是国家管理拉近了国家和公民之间的关系，社会的公平与正义在逐渐凸显。“治理”一词最早来源于拉丁文和古希腊语，主要应运用公共管理活动中，后来被更多被引入“危机治理”，因此，国家治理就是解决社会矛盾和社会危机的根本方法。现代国家治理能力要求治理的主体多元化，以政府为核心的治理主体纵向发展，让社会组织和公民积极可为，治理的目标就是要让制度在阳光下运行，在民主的基础上实施。公民参与监督机制，有力地促进国家政治、经济、社会领域治理体系的形成。

三、政府与市场的关系

推进国家治理体系和治理能力是党全面深化改革的总目标，也是增强社会活力，提升国家管理能力的创新举措。中国特色社会主义道路的发展需要不断推进和完善，从传统的计划经济过渡到商品市场经济，在此基础上转入社会主义市场经济。我国现行的社会主义市场经济正是在屡次的改革基础上逐步趋于框架明朗化，目标准确化。国家治理体系和治理能力的运作是否有效关键在于处理好政府与市场的关系，政府与市场的关系在国家发展的视角下成为一种可持续发展的核心纽带。

社会发展需要宏观的规划作指导，更需要在此基础之上的小目标。社会经济领域的改革释放出新的能量，可持续发展的目标不可转变。发展中国特色的社会主义制度要始终处理好政府与市场的关系，在社会主义市场经济条件下，政府和市场的定位都是比较明确的。政府和市场的关系在一定程度上可以说是公权和民权的体现。国家治理过程中政府始终代表的是一种公权，而市场则代表一种民权，是平等交易权、产权和自由选择权的集中。处理好政府与市场的关系，意味着抓住了政治体制和经济体制改革的关键环节。政府和市场的关系及其界限自始至终都是值得思考和研究的核心，从亚当斯密到凯恩斯，政府的作用一直被视为主要地位。

抓住政府和市场这层关系就是抓住了经济体制改革的“牛鼻子”，也是顺理推进国家治理体系和治理能力现代化的基础动力。治理体系和治理能力现代化是在现有基础之上的进一步完善与创新，其目标在于适应新的环境，需要一种“推力”作后盾，政府与市场的关系清晰化则可以间接转化为这种力量。在资源配置过程中，市场发挥的作用将越来越大，新一轮的改革重点依然是经济体制改革，市场要在资源配置中起决定性作用，与以往的“基础性”作用有较大的差别。以往政府和市场的关系也是不断适应制度和客观环境的实践形式，二者关系体系中政府发挥着统领性作用，市场起着基础性作用，也形象地说明一种“上下层”关系；从主次关系来看，体现为政府为主，市场次之；新一轮改革将市场的位置提到了前所未有的高度，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用；大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”政府和市场的关系随着改革的进一步推进亦协同转变，政府代表国家，与市场的关系的定位决定了改革的程度和力度；政府与市场惟妙惟肖的边界让市场这只“无形之手”一方面发挥决定性作用，另一方面监督政府的职能发挥。“坚定地沿着科学发展的轨道前行，凡市场能做好的，必须交由市场，但也应当明白：社会主义制度的最大优越性 全国一盘棋和科学发展观，这只能由政府来执行。” 处理好政府和市场的关系全面深化改革的关节点，是加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明的基础要素。正如美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，市场“如果没有政府的干预，就不能实现有效的资源配置。” 政府和市场的关系是维系国家治理稳定性、整体性和系统性的前提，关系的处理不能偏重一方，而忽略另一方，而要有主次地统筹兼顾。

四、 国家治理之终极目标：善治

从“国家统治”到“社会管理”，再到“国家治理”，是我国政治发展的进步趋势，从单一向多元的权力主体，从强制到协商的管理方式，从自上而下到双向甚至平行的权力运行方式，从三者所作用的领域及边界的逐渐扩大转变，体现着我国政治管理理念进一步科学化和规范化，尤其是要把政治权威限定在一定的领域和范围内，实现政府与市场、国家和人民关系的协调，以维持良好的社会秩序。治理概念的应运而生，是为了弥补国家失效和市场失灵的不足。仅靠国家的计划和命令，或者市场手段，都无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。但治理也不是万能的，它也存在许多局限，它既不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。它和国家失效与市场失灵一样，也存在失效的可能。這种失效则是由于各方主体在谈判与反思过程中难以在界定目标上达成一致。

那么如何克服治理的失效？善治是继善政之后最为理想的治理状态。它所要达到的目标，就是公民自愿参与到公共生活中来，对权威产生自觉的认同，使政府与公民对公共生活实现合作管理。“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治；所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。” 善治的实现需要高度发达的公民社会，公民积极参与到政治生活中。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，这将是国家治理的未来发展的必然趋势。

善治要实现资源配置的最优化，使市场在资源配置中起决定性作用，发挥政府的宏观调控功能，利用市场和政府各自的优势，履行好各自的职责，解决好市场失败的问题；以政府为核心的治理主体，善治要实现公共利益的最大化，使公民享有广泛的权利。具体而言，要使权力在阳光下运行，保证信息公开，让每位公民充分了解公共开支、政策制定等政治信息，有效监督权力；强调民主法治，用法律手段规范各方主体的行为，提供良好的社会公共秩序和公平正义的政治环境；善治的核心思想就是让人与自然和谐，人与人和谐，通过社会治理的最优化保证全民服务的“最大公约数”。可持续发展的道路与“广场精神”的提倡都是现代国家治理过程中必不可少的文化内涵，从政治体系、经济体系和社会体系全面改革，让治理在善政的基础上稳步趋于善治。

五、结语

改革历来是促进国家发展的杠杆，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要动力源。完善和发展中国特色社会主义道路需要改革开放和包容进取的精神，实现社会稳定和长治久安的目标，也需要能力现代化的社会体系和社会治理。全面深化改革是社会主义市场经济健康发展，构建社会主义法制中国的必要过程，政府和市场是改革的核心，也是促进可持续发展的关键。牢牢把握改革的机遇，定位好国家未来发展的基调是当前也是今后国家发展的目标所在。国家治理现代化与社会治理现代化均是体现社会公平、制度民主、体系完善的具体要求；是公民参与现代国家治理的机制过程，科学有效地实现善治的基本前提。全面深化改革总目标要在公民参与、多元关系的协调下稳步推进，处理好多重关系，突出治理重点，科学有效地实现社会公平与正义。

注释：

[美]约翰·罗尔斯著.何怀宏，等译.正义论.北京：中国社会科学出版社.1988.1，10，56.

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胡钧.政府与市场关系论.当代经济研究.2013（8）.22-30.

[美]约瑟夫·斯蒂格利茨.社会主义向何处去.长春：吉林人民出版社.1998.281.

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