城市社区养老服务法律问题研究

关键词 城市社区 养老服务 法律问题

基金项目：课题：河南省社科联研究课题《城市社区养老服务法律问题研究》（项目编号：SKL-2017-501）。

作者简介：刘晨，黄河科技学院，副教授，研究方向：民商法。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.066

如今，我国已经成为老龄化社会，人口老龄化成为我国面对的重要问题，对经济发展、社会稳定等方面产生了深远的影响作用，推动养老事业的稳步发展迫在眉睫。由于我国传统文化的影响，以家庭为核心的赡养方式成为我国传统的养老方式，但是家庭养老资源十分有限，并不能为老年人提供全面的养老服务。社区养老具有鲜明的自主性与灵活性，涵盖的范围较广，逐渐成为我国养老服务的主要方式，不仅弥补了现有养老机构的缺陷，也有效地减轻了家庭养老资源的负担，是一种适合我国国情的养老方式。因此，我国大力推动城市社区养老服务的普及与发展，针对城市社区养老服务建立了一系列的法律制度，为城市社区养老服务提供的必要的法律保障，推动了城市社区养老服务的标准化与法制化。但是纵观城市社区养老服务的现状，可以发现其中存在大量的法律问题，深刻地影响了城市社区养老服务的进一步发展与完善。

一、城市社区养老服务的内容与特征

社区养老指的是国家政府、非政府组织以及其他形式的团体或者个人以建立养老机构为渠道，通过合理、针对性的措施为老年人提供相应的服务或者产品，以此照顾社区老年人的身体健康。其中社区照顾是社区养老的重要内容，不仅要关注社区老年人的身体状况，同时也要采取有效的措施解决老年人精神上的问题，满足社区老年人身体和精神上的需求。一般而言，社区照顾主要包含社区内照顾和由社区照顾两个方面，社区内照顾依靠的是各种专业机构或者工作人员，例如养老院、福利院等，为生活无法自理的老年人提供日常援助，实现社区养老服务的补救功能。而由社区照顾依靠的是社区内非正规性资源和正规性资源，包含政府、社会、家庭等，为具有一定自我照顾能力的老年人提供所需的支援服务。虽然社区内照顾和由社区照顾两个模式的服务方式、服务对象等内容存在鲜明的差异性，但是它们的服务宗旨都是为了满足社区内老年人的生理和心理需求，尽力维持老年人的日常生活。

社区养老服务的特征主要体现在以下几个方面：

其一，多元性。多元性主要体现在城市社区养老服务资源方面，传统的养老服务多采取家庭照顾的方式，服务方式与资源都相对单一，而如今的城市社区养老服务逐渐转变为由政府、社会、家庭等多方参与的照顾方式，体现出了多元性的社区养老服务资源。

其二，全方位。城市社区养老服务不仅照顾社区老年人的身体健康，同时也会对老年人的情感进行密切关注，为社区老年人提供多方位的服务项目，满足社区老年人生理与心理的多重需求。

其三，开放性。城市社区养老服务打破了传统上较为狭隘的家庭概念，将家庭进行了一定的延伸，使得社区养老服务中的人际关系更加开放，切实地满足了多元化的人际互助与交流。

二、城市社区养老服务中存在的法律问题

（一）城市社区养老服务缺乏根本的法律制度保障

目前，城市社区养老服务缺乏统一的立法，无法为城市社区养老服务提供有效的法律制度保障。在我国，关于城市社区养老服务的法律主要包括《老年人社会福利机构规范》、《上海市养老机构管理办法》、《北京市养老服务机构管理办法》等，这些法律由于缺乏一定的实操性，并不能切实地保护社区老年人的合法权益，导致城市社区养老服务不具有一定的法规基础，只能依靠相关的行政性法规或者地方性法规。同时，这些法律与现实社会发展的实际情况存在明显的差距，无法满足社区老年人的生理与心理需求，使得城市社区养老服务的法律制度保障缺失。一方面，我国积极鼓励和引导多种形式的机构参与到城市社区养老服务中去，例如家政、餐饮等，但是并没有针对这些机构制定完善、统一的法律制度，基本依靠一些分散的地方性规章政策进行管理和约束。另一方面，现行法律对城市养老服务机构的约束力较弱，难以全面地维护社区老年人的合法权益，部分法律只是对养老服务中的一项进行规定，没有涉及到养老服务中的多个方面，使得城市社区养老服务缺乏必要的法律规范。

总而言之，现阶段的城市社区养老服务主要依靠行政性的规章制度，尚没有建立规范性的法律体系，导致城市社区养老服务不具有一定的法制化和规范化，同时在立法资源、立法民主等方面也存在明显的缺陷，导致城市社区养老服务法律制度无法得到顺利地执行和落实。另外，城市社区养老服务的法规体系缺乏相应的配套制度，使得社区养老服务的政策法规较为分散，也为城市社区养老服务的法律法规落实造成了一定的阻碍。

（二）城市社区养老服务的法律政策得不到有效執行

城市社区养老服务法律政策得不到有效执行主要体现在以下两个方面：

一是执法主体执法观念存在认识不清的现象。部分政府工作人员并没有意识到我国老龄化问题的严重性，也没有针对老龄化问题展开相应的准备工作，导致我国养老制度无法得到充分地执行和落实。由此可见，执法主体执法观念认识不清是导致城市社区养老服务法律政策得不到有效执行的重要原因。一方面执法主体没有根据我国老龄化问题的实际情况制定针对性的解决措施，另一方面执法主体制定的养老问题规划和方式缺乏明显的预测性和协调性，导致城市社区养老服务法律政策无法有效地解决我国目前存在的老龄化问题，使得老龄化事业严重阻碍了我国社会经济的快速发展，进而对社会的稳定与和谐造成了一定的损害。另外，执法主体所制定的养老服务策略不具有长远性，无法在老龄化事业的发展过程中发挥重要的促进作用。

二是社区养老服务的相关政策执行力度不足。虽然我国已经为城市社区养老服务的稳步发展提供了诸多优惠政策，但是由于政策执行力度不足，使得城市社区养老服务的法律政策得不到有效执行，难以发挥相关法律政策的效用，影响了城市社区养老服务的进一步发展与完善。以《关于企业所得税若干优惠政策通知》为例，这项规定对社区养老服务机构的服务对象、服务方式以及税收等内容进行了明确地规定，也为城市社区养老服务机构提供了一定的税收优惠政策，但是由于相关执法部门或者人员对这些规定的执行力度较弱，使得这项规定并不能充分发挥自身的作用，形同虚设。

（三）社区养老纠纷调解无法切实保障老年人的合法权益

城市社区养老服务法律体系建设的过程中，会出现一系列的纠纷现象，目前，我国养老服务纠纷主要体现在以下几个方面：一是老年人赡养，二是老年人财产保护，三是老年人婚姻。无论何种形式的养老服务纠纷，都无法在诉讼中得到有效地解决，一方面是由于我国关于养老服务的法律制度尚不完善，存在明显的滞后性与机械性，无法为法官进行案件审理提供明确的法律依据，使得诉讼结果往往差强人意。另一方面是由于法官自身的专业领域决定了其在养老纠纷案件中不能做出完全的专业性判断，使得各种形式的养老服务纠纷案件存在一定的不公平性，同时我国诉讼程序的复杂与混乱也导致养老诉讼案件得不到有效解决。另外，由于老年人自身身体状况的原因，使得老年人在各种诉讼案件中处于相对弱势的地位，难以维护老年人的合法权益。

调解是解决养老诉讼案件的另外一种方式，目前，我国现有的调解方式主要包括法院调节、委员会调解、社区村委会或者居委会调解以及其他形式的民间机构调解等。虽然调解方式体现出了鲜明的多元化，但是调解在养老服务纠纷案件中并不能充分发挥一定的效用，无法圆满地解决养老纠纷案件，一是由于部分调解方式缺乏专业性与人性化，调解效率低下，无法为养老诉讼案件提供及时、专业的援助。二是部分调解方式缺乏强制性与公平性，例如民间机构调解。由此可见，诉讼与调解并不能为各种形式的养老服务纠纷带来合理、满意的结果，难以维护社区老年人的合法权益。

三、城市社区养老服务中的法律对策

（一）建立完善的城市社区养老服务法律体系

建立完善的城市社区养老服务法律体系具有重要的作用与价值，从法律的角度对城市社区养老服务进行总体的规划，能够为城市社区养老服务机构的管理与监督提供明确的法律依据，从而推动城市社区养老服务的健康、稳定发展。

其一，完善城市社区养老服务机构的立法体系。由于我国现有的社区养老服务机构法律法规较为分散且粗略，并没有涉及到城市社区养老服务机构的诸多方面，使得城市社区养老服务机构的监督与管理效率低下，难以满足社区老年人的需求。因此，应该针对城市社区养老服务机构建立完善的相关立法体系。一方面，对城市社区养老服务机构的概念进行明确地规定，将住养式养老机构、社区互助式养老机构以及其他形式的养老服务机构纳入到现有的法律规制中，对各种类型的养老服务机构进行统一、全面地监管。另一方面，制定严格的养老服务机构准入标准，为城市社区养老服务机构的正常运行奠定基础。目前我国现有的养老服务机构法律法规并没有制定明确、严格的准入标准，使得社区养老服务机构的服务质量与效率低下，应该对社区养老服务机构的开办资质、资金、规模、场所、设施等多个方面进行严格的要求，以此建立统一、严格的社区养老服务准入标准。

其二，借助立法的途径实现城市社区养老服务人员的专业培养与教育。一方面，针对城市社区养老服务人员建立健全的资格认证机制，对养老服务从业人员进行全面的岗前培训与教育，并根据养老服务从业人员的培训表现发放资格从业证书，以立法的手段确保城市社区养老服务从业人员具有较高的质量。另一方面，政府应该加大对城市社区养老服务从业人员培训的投入，建立免费的培训与教育制度，从整体上增强城市社区养老服务从业人员的综合素质，并逐步完善相关的上岗制度，对造成社区老年人身体或者财产伤害的工作人员要进行严厉处罚，使其承担相应的法律责任。

（二）强化对城市社区养老服务资金的法律监督与管理

第一，政府应该加大对城市社区养老服务资金投入的力度，为城市社区养老服务的提供基础资金。资金是城市社区养老服务建设中的重要环节，能够为城市社区养老服务法律制度的建设提供必要的物质基础。社区养老服务本质上属于社会福利的范畴，具有鲜明的公共性，而政府公共管理的主要内容就是为社会提供丰富的公共物品，以此实现公共物品的有效分配，因此，政府有责任为社区养老服务提供一定的资金支持。对于城市社区养老服务来说，政府的行政拨款具有重要的作用，是城市社区养老服务顺利建设的重要资金支持。各级政府应该根据城市社区养老服务的实际发展情况加大资金投入，并建立完善的资金投入标准，以此推动城市社区养老事业的稳定发展。政府不仅需要为城市社区养老服务机构提供适当的资金支持，同时也要给予各种形式的养老服务项目一定的资金支持，例如创新福利彩票的发行方式与兑奖方式，调整公益金的比例，也可以借鉴西方发达国家养老服务资金的成功经验，从多个方面为城市社区养老服务提供稳定的资金支持，实现资金来源的多元化。

第二，为民间资本投入提供一定的法律保障。除了政府行政撥款以外，社会资金筹集也是城市社区养老服务重要资金来源，应该建立以政府资助为辅、社会资金筹集为主的多元化资金投入机制，采取多种有效的途径鼓励和引导社会团体或者个人对城市社区养老服务的资金投入，充分发挥各种非政府组织在城市社区养老服务资金筹集中的积极效用。为了能够吸引更多的民间资本，政府应该建立相对宽松的城市社区养老服务市场准入机制，为民办社区养老服务机构提供一定的政策支持，建立合理的资金补贴制度、人员培训制度、商业贷款制度、国有资产扶持制度等，从而为城市社区养老服务的民间资本投入提供必要的法律保障。

（三）推动城市社区养老服务法律配套制度的建设

首先，建立健全的城市社区养老服务管理制度。在城市社区养老服务管理过程中，居委会发挥着重要的作用与价值，能够对城市社区养老服务进行直接的管理，因此，应该进一步扩大居委会的管理范围与职能，实现城市社区居民的自我管理、自我服务。政府在向居委会进行养老服务相关工作交办的过程中，不仅需要明确养老服务相关工作的内容，同时也要确保居委会具备充分的资金与人员，为居委会自我管理、自主协调提供必要的条件，从而推动城市社区养老服务工作的顺利开展，同时政府要对居委会的资金使用情况进行严格地监督和管理。另外，政府也要采取有效的措施充分发挥社区居委会的自我管理与自我服务，避免城市社区养老服务机构过于行政化，以服务社区老年人为宗旨。

其次，推动城市社区养老服务志愿者队伍的管理与规范。城市社区养老服务志愿者队伍的进一步规范具有鲜明的积极效用，一方面，应该建立完善的志愿者登记制度，详细记录志愿者的个人信息，包括姓名、职业、特长等，可以采取网络登记的形式实现城市社区养老服务志愿者的统一管理。另一方面，建立志愿者激励保障机制，加大城市社区养老服务志愿者的宣传力度，吸引更多的人加入到社区养老志愿者隊伍中去，并根据志愿者个人的实际情况建立针对性的激励机制，实现城市社区养老服务志愿者队伍的稳定、长期发展。

最后，建立完善的非政府组织激励制度。非政府组织作为城市社区养老服务的中坚力量，在城市社区养老服务中发挥着重要的作用。因此，为了吸引非政府组织加入到城市社区养老服务建设中去，应该建立完善的激励机制，为非政府组织的有效参与提供一定的优惠政策，例如对申请办理流程的简化、政府资助与税费优惠政策等，并鼓励非政府组织在社区内部建立互助机构，利用地缘优势为社区老年人提供各种需求。

（四）为城市社区养老服务建立专门的法律援助

由于诉讼与调解并不能切实地解决老年人的纠纷，应该建立完善的城市社区养老服务法律援助，为经济困难、文化程度较低的社区老年人提供免费的法律服务，以此维护社区老年人的合法权益。对于社区老年人来说，完善的法律援助制度不仅能够切实地维护其自身的合法权益，同时也能够彰显出社会的公平与公正。面对我国社会经济体制的调整与变革，建立完善的城市社区养老服务法律援助具有重要的作用与价值，是维护社会稳定与和谐的重要渠道之一。城市社区养老服务法律援助能够维护老年人的经济利益，也能够在精神上为老年人提供一定的慰藉，减少社区老年人纠纷事件的发生概率，避免非法途径的使用。

在建立专门的城市社区养老服务法律援助的过程中，要为老年人提供必要的法律援助绿色渠道，为社区老年人纠纷提供专业的律师，并优先为老年人进行相关的法律事宜咨询，积极主动地社区老年人建立完善的业务办理平台，同时，也可以针对社区老年人建立专门的法律援助档案，实现对社区老年人的及时走访与调查。对于社区空巢、失独以及其他形式的困难老人提供减免的诉讼费制度，在社区内部建立专门的便民服务机构，必要的时候可以上门为那些行动不方便的社区老年人提供司法服务，为维护城市社区老年人的合法权益做出贡献。

四、结语

随着老龄化问题的加剧，为城市社区老年人提供必要的服务已经迫在眉睫，由于家庭养老资源与养老服务之间出现了明显的失衡，使得社区老年人得不到相应的身体或者精神服务，难以满足社区老年人日益增长的需求，因此，社区养老服务成为养老事业发展过程中的重要力量。但是城市社区养老服务建设的过程中存在诸多问题，不仅缺乏根本的法律制度保障，相关的社区养老服务法律政策得不到有效执行，同时诉讼调解等方式也无法切实地维护社区老年人的合法权益。为了能够有效地解决城市社区养老服务中各种法律问题，应该建立完善的城市社区养老服务法律体系，加强对养老服务资金的法律监督与管理，并且加强养老服务法律体系的相关配套法律制度建设，同时为城市社区养老服务提供必要的法律援助，最终推动城市社区养老服务的建设与发展。

参考文献：

[1]袁妙彧.社区居家养老服务困境与多元共治发展路径——基于武汉七个城市社区的调查.江汉大学学报（社会科学版）.2015，32（4）.

[2]乌兰图雅.政府购买居家养老服务合同相关法律问题研究.内蒙古财经大学学报.2016，14（1）.