试论不动产登记错误的赔偿责任

刘轶卿　奚鹏　徐丹

关键词 不动产 登记错误 民事责任 过错责任

作者简介：刘轶卿，上海市浦东新区人民检察院检察官助理；奚鹏，上海市嘉定区人民法院法官助理；徐丹，上海市嘉定区人民检察院办公室副主任。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.110

近年来房地产市场的火热，带动房价的不断攀高，使得以房屋为代表的不动产价值越来越为人所重视。根据相关法律规定，不动产物权的变动，依法应当办理登记手续的，自登记于不动产登记簿时发生效力。故而不动产登记在保障自然人等财产权利，保障社会经济秩序有着重要作用。相应的，一旦登记发生错误，必将给真实权利人带来巨大的经济损失。

《物权法》第21条确立了不动产登记错误的赔偿责任，并与陆续出台的《房屋登记办法》等法律法规，共同形成了现行不动产登记错误赔偿纠纷的实证法渊源。但上述法律法规中原则性规定较多，在赔偿责任的性质、归责原则、赔偿的范围及责任承担等方面均未明确。本文试图厘清上述争议所在，并提出笔者的看法。

一、厘清不动产登记错误的概念

（一）不动产登记错误的定义

不动产登记，是登记机关根据申请人的申请，将不动产物权的变动事项登记于不动产登记簿的事实。 但不动产登记错误的具体定义，学术界常有分歧。广义说将此界定为一种状态，即记载于不动产登记簿的事项与现实情状不符的状态。在此意义上，“登记错误”与“错误登记”具有相同的含义。具体包括三种情形：其一，申请人的原因，如申请人提交虚假申报材料等；其二，登记机关的原因，如登记机关渎职行为、不作为等；其三，登记后事由变更，如不动产登记后发生征收、继承等使真实权利状态发生变化。狭义说将登记错误的原因进行区分，即单一的认为系因登记机关自身原因而发生登记错误。 折中说则认为，应当将登记后的事由变更排除在登记错误之外。

在目前的立法层面上，尚未对不动产登记错误予以明确定义。但从《物权法》第21条的规定来看，暗含对“登记错误”情形的区分，即第1、2款分别规定了登记错误的不同情形。笔者认为，“错误登记”与“登记错误”在理论上存在着包含与被包含的关系，但狭义上的登记错误在实践中发生的情形较少，并非学界争议的焦点，相关学术论文中也经常存在混用的情形。本文中不动产登记错误的定义采折中说的观点，即登记后事由变更而导致的登记内容不符不在本文讨论之列。

（二）不动产登记错误的分类

根据错误原因的不同，可分为三种类型。其一，因申请人的单方原因造成的错误，如申请人提交伪造、变造的申报材料，登记机关已尽审慎义务但未发现；其二，因登记机关的单方原因造成的错误，如登记机关工作人员违法登记或操作失误；其三，因申请人与登记机关的双方原因造成的错误。本文研究的重点在于第三种类型。然而，第三种类型又可细分为两种情形。一是申请人提供虚假申报材料，且登记机关未尽审慎义务，但双方无意思联络；二是申请人与登记机关工作人员有意思联络的串通。

（三）构建相关赔偿制度的理论基础

不动产登记是通行的物权变动的公示手段，各国立法例均有体现，并被赋予公信的效力。 故而，不动产登记是保障交易安全的重要手段，交易相对人对不动产登记簿中登记事项的信赖利益应受法律保护。但在登记事项与权利的应然状态发生不一致时，势必会给真实权利人带来财产损失。

另外，我国实行不动产统一登记制度，而不动产登记机关系法定的主管机关并负有相应的职责，应当保证不动产登记事项的真实、准确。根据现代法治中权责相统一的原则，如因可归责于登记机关的原因而产生登记错误，并造成真实权利人财产损失，该机关应当承担赔偿责任。 故笔者认为，登记机关对受害人承担因登记错误而产生的财产损失赔偿责任，具备一定的法理基础。

二、界定相关赔偿责任的性质

（一）立法層面的研讨

虽然《物权法》规定了登记机关在登记错误的情况下，应承担赔偿责任，但未对责任性质作明确规定。立法者对此进行阐释，因对产登记机关赔偿责任性质观点不一，且需行政管理体制改革后方能明确，故目前尚不可定性为国家赔偿责任。 后续颁布的《不动产暂行条例》再次回避该责任的性质问题。由此可观，立法者自身对于这一问题也未能达成统一的认识。

（二）学术理论层面的研讨

学术界对登记错误赔偿责任的性质，存在三种看法。一是国家赔偿责任说。即认为登记机关行使国家行政权力，登记行为是行政管理行为，故行政机关行为违法必然产生国家赔偿责任。 二是民事责任说。即认为虽然不动产登记包含一定的行政管理意味，但究其本质仍属民事行为，故上述赔偿责任应属民事侵权责任。不动产登记行为无论从其整体构造，还是主要功能等，都具备民事行为的性质，故定性为私法行为为宜。 三是混合责任说。即认为不动产登记行为包含申请人的申请行为与登记机关的审查行为，故上述赔偿责任也应兼具民事责任、国家赔偿责任双重性。

（三）本文的立场

笔者认为，因不动产登记错误而应负的赔偿责任，属于民事责任。

1.民事行为对应民事责任

笔者认为，虽然登记行为带有行政意味，但其实质仍是一种民事行为。

首先，登记是不动产物权变动的生效要件。根据《物权法》的规定，不动产物权变动，经依法登记发生效力；动产物权变动，自交付时发生效力。交付行为属于民事行为确定无疑，故从法律体系的整体性角度来说，与之相对应的登记行为亦应归属于民事行为。

其次，登记是不动产物权变动的公示方式。登记的目的是申请人为向不特定主体宣示其不动产权利，它更侧重于私权利的保护而不是行政许可，与行政管理更应区别，故不属于具体行政行为。

至于登记过程中所包含的申请、审查行为，应属于对申请人的申请行为之补助行为。 补助行为是不具有独立的实质内容的法律行为，该行为系当事人合意及申请登记这一基本行为的补助行为，仅为基本行为生效条件之一。因此，登记虽有行政意味，但整体上应归类于民事行为，合乎法理。

2.实证法方面的依据

《民法总则》中已将机关法人列为特别法人，并可从事相关的民事活动。《民法通则》中亦规定，国家机关及其工作人员在履行职务时，侵犯民事主体的合法权益，应负民事责任。因此，不动产登记机关在进行登记时，因登记错误而造成侵害后果的，可以承担民事责任，不因主体身份特殊而有所不同。

另外，将登记机关的赔偿责任定性为民事责任更有利于对受害人的保护。

首先，国家赔偿范围仅包含直接损失，民事赔偿则可包含受害人的全部损失，对受害人的保护更加有力。

其次，若将登记错误的赔偿归属于国家赔偿，当发生申请人与机关工作人员串通时，申请人并非国家赔偿的义务主体，纠纷的处理将分属不同程序，增加诉累。而定性为民事责任后，受害人可以在一个民事诉讼中将登记申请人与登记机关列为共同被告，降低诉讼成本。

三、确定相关赔偿责任的归责原则

不动产登记错误的赔偿责任为民事责任，应适用《侵权责任法》的相关规定。关于登记错误的行为、真实权利人遭受损害、行为与损害的因果关系等构成要件，学术界并无太大争议，争议的焦点在于应适用何种归责原则。目前，主要有无过错责任原则说 ，过错责任原则说 ，违法责任原则说 等。违法责任原则因持国家赔偿责任观点，与笔者观点相悖，故本文不作深论。

（一）本文的立场

笔者认为，不动产登记错误赔偿责的归责原则应确定为过错责任原则。

1.不动产登记错误赔偿责任是一般侵权责任

无过错责任原则一般适用于特殊侵权责任纠纷中，《侵权责任法》并未将登记错误的损害赔偿列为特殊侵权责任的类型，故其应属一般侵权责任，归责原则应适用过错责任原则。有学者认为，登记机关工作人员登记错误，导致登记机关承担赔偿责任，属于用人单位承担责任的情形，应适用无过错责任原则。 笔者认为，《侵权责任法》中规定的是工作人员履行职务行为时致人损害承担责任的主体，“由用人单位承担”与“用人单位应当承担”的文义不同，故不应将此理解为由登记机关承担无过错责任的理由。因此，不动产登记机关承担赔偿责任，仍应以其工作人员履行职务行为存在过错为前提。

2.过错责任的法律依据

《物权法》第21条虽没有使用“过错”这一直接表述，但不代表其规定的赔偿责任系无过错责任。该21条第1款中规定的是申请人提交虚假申报材料的情形，第2款规定的是登记机关登记错误情形，两者都涉及过错，第一种情形中申请人持有主观故意，第二种情形中登记机关主观存在过失。 此外，如果持无过错责任的立场，那么申请人提交虚假申报材料的情形下，不动产登记机关仍应当承担赔偿责任，显然与法律规定相悖。

3.过错推定原则在赔偿责任中的适用

《侵权责任法》第6条第2款規定，由法律规定推定行为人有过错时方可适用过错推定原则。因此，承担过错推定责任的前提也应当是“根据法律规定”。但作为行政机关的不动产登记机关与受害人之间的地位存在不对等性，要求受害人承担不动产登记机关在登记审查中存在过错的举证责任，确实具有一定困难。笔者认为，可以借鉴行政诉讼的举证方式，给予过错推定在不动产登记错误损害赔偿中适用的空间，以实现登记机关与受害人之间权利义务的平衡，这也是将来立法可以完善的方向。

（二）不动产登记机关过错的认定

确定不动产登记错误的赔偿责任是过错责任后，需要进一步明确如何认定不动产登记机关对登记错误具有过错。

1.登记机关过失的认定标准

根据侵权责任的一般原理，过错的表现形式分为故意和过失。不动产登记机关的故意侵权行为较易认定，但如果登记行为的错误是因申请人的申请材料为错误、虚假，应该如何对相关机关的过错进行界定则成为当前研究的难点。对此，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中规定，应当依据申请人及房屋登记机关各自的过程程度及在损害发生过程中的作用确定赔偿责任。根据这一规定，“合理审慎职责”是确定登记机关是否具有过失的标准。登记机关未尽合理审慎义务时，应该与申请人承担共同责任；如果已经尽到审慎义务时，则由申请人自行承担责任。

2.合理审慎职责的考察

不动产登记机关是否尽到了合理审慎职责，可以从我国不动产登记的审查方式入手。如进行形式审查，则登记机关的审慎义务较轻；如采取实质审查，登记机关的注意义务则较重。学者对于我国目前采用的是何种审查方式的观点并不一致。笔者认为，登记机关在进行不动产登记时应当采取形式审查为主，实质审查为辅的方式。首先，根据《物权法》第12条第1款中，明确登记审查的方式应为“查验”和“询问”，显然属于形式审查的方法；第2款中则规定登记机关在特殊情况下可进行实质审查方式。其次，从我国不动产登记的现状来看，完全采用实质审查是无法实现的。一般情况下，登记机关无法律授权且无法定义务进行广泛的调查。 因此，登记机关无需对当事人的实体法律关系进行实质审查。

在当前，我国采取以形式审查为主，并不代表不动产登记机关只需检查申请人提交材料的完整与否，就意味着尽到了审慎义务。不动产登记机关应当按照《房屋登记办法》第20条、第22条规定，严格审查申请材料是否达到可予登记的标准，是否具有不予登记的情形。对证明材料的真实性存在疑问的，应当及时转为实质审查，防止申请人利用虚假材料进行登记。

四、不动产登记错误赔偿责任的责任形态和赔偿范围

（一）不动产登记错误赔偿责任的责任形态

不同类型的登记错误，与之对应的赔偿形态亦不同。其一，申请人提供虚假材料，登记机关尽了合理审慎职责也无法发现的，由申请人承担责任；其二，登记机关自身原因致使登记错误的，应当由该机关承担赔偿；其三，申请人与登记机关的工作人员有意思联络的共同侵权，则应由申请人与登记机关承担连带责任。这三种情形当无异议。

当申请人提交虚假的申报材料，而登记机关又未尽到审慎义务，双方的责任形态如何确定，理论中有按份责任说、连带责任说、不真正连带责任说等观点。 笔者认为，根据《侵权责任法》确定的责任形态，上述情形下，申请人与登记机关对受害人应负不真正连带责任。

上述情形中，申请人与登记机关所负的责任符合不真正连带责任的特征。

首先，申请人与登记机关对受害人负有债务系基于不同原因，申请人因故意加害行为负有债务，登记机关因过失行为负有债务。

其次，申请人与登记机关对受害人负有同一标的的债务，受害人可以选择申请人或登记机关起诉，两者之一的履行就可使债务消灭。

最后，登记机关赔偿后，可以向造成登记错误的申请人追偿，申请人成为终局责任人。

（二）不动产登记错误赔偿责任的赔偿范围

在当前，相关的赔偿范围主要可以包括两种：其一，完全赔偿模式，即对受害人的损失予以完全赔偿；其二，限制赔偿模式。第二种模式主要包括两方面的限制：一是限制赔偿的范围，如规定只赔偿直接损失，间接损失不予赔偿；二是限制赔偿的数额，如设立最高赔偿限额，超出部分不予赔偿。有学者认为，我国应采取限制赔偿模式。该观点认为，不动产登记收费是固定且低廉的，如因登记错误而要求登记机关承担全部赔偿，则该机关每年应准备充分的预算金，这在实践中难以实现。

笔者认为，不动产登记错误的赔偿应以完全赔偿为宜。

首先，不动产登记错误的赔偿责任是侵权责任，适用《侵权责任法》的规定，应当弥补因侵权行为给受害人造成的全部损失。若采取最高限额赔偿或直接损失赔偿，受害人的损失得不到有效弥补，损害了受害人的合法权益。但受害人的间接损失应当以侵权行为发生时能预见到并且与侵权行为有因果关系的损失为限，不应无限制扩张。

其次，不动产登记机关，作为我国主管登记职责的机关，必须要履行其登记信息真实、准确的义务，不能因为其收费与承担的赔偿不平衡而限缩其责任。当登记机关与受害人的利益发生冲突时，优先保障受害人的利益应当是现代法治的要求。

最后，从实践中看，由于登记机关自身的过错导致赔偿纠纷较少，常出现的登记行为错误主要是由于申请者所提交的申报材料虚假，登记机关疏于审查的情形。这种情况下登记机关承担的是中间责任，在履行赔偿义务后可以向申请人追偿。关于赔偿资金来源不足的问题，笔者建议建立登记责任保险制度，提取一定比例的登记收费用于投保登记责任保险，分散登记错误的赔偿风险。这样既减轻了不动产登记机关的赔偿压力，又能更好地保护受害人的合法权益。

注释：

江平.民法学（第二版）.中国政法大学出版社.2011.271，273.

常鹏翱.不动产登记程序的构建（第一版）.北京大学出版社.2005.384.

陈思静、陈耀东.不动产登记机构赔偿责任研究.广西社会科学.2005（2）.

胡康生主编.中华人民共和国物权法释义.法律出版社.2007.64.

常鹏翱.也论不动产登记错误的法律救济.法律科学.2006（5）.

刘保玉.不动产登记机构错误登记赔偿责任的性质与形态.中国法学.2012（2）.

原永红.论不动产登记机构错误登记责任.山东社会科学.2009（7）.

刘智慧主编.中国物权法释解与运用.人民法院出版社.2007.75.

許明月.财产权登记法律制度研究.中国社会科学出版社.2002.314.

江平主编.中华人民共和国物权法精解.中国政法大学出版社.2007.40.

王胜明主编.中华人民共和国侵权责任法释义.法律出版社.2010.169.

杨立新.论不动产错误登记损害赔偿责任的性质.当代法学.2010（1）.

孙宪忠.不动产登记基本范畴解析.法学家.2014（6）.

孟强.论不动产登记机构登记错误的赔偿责任——兼评《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》的相关规定.政治与法律.2014（12）.