中国在北极开展活动有了政策依据

杨晨

1月26日，国务院新闻办公室发表《中国的北极政策》白皮书，第一次全面准确地阐述了中国如何看待北极的形势与变化、中国与北极的关系、中国的北极政策目标和基本原则、中国参与北极事务的主要政策主张，具有重要意义。白皮书明确了中国作为“北极事务重要利益攸关方”的定位，提出稳步推进北极国际合作的原则与主张，旨在增加中国北极政策的透明度，消除对中国参与北极开发的疑虑，发出中国致力于与国际社会共同维护北极的和平、稳定和可持续发展的积极信息。

白皮书问世“水到渠成”

在当日的外交部例行记者会上，外交部发言人华春莹表示，中国政府之所以现在发表北极政策白皮书，用一个词来概括，就是“水到渠成”。华春莹介绍，中国北极政策的出台具有实践基础。中国自上世纪90年代开始就实质性地参与北极事务，广泛开展各类北极活动，已经成为北极活动大国。华春莹表示，“在实践当中，中国已逐渐形成了北极各具体领域的立场主张和通常做法，具备了总结提炼北极政策主张的基本条件。”“中国尽快出台北极政策也是国际社会的期待。制订北极政策、规范指导北极活动是各国通常做法，比如中国的近邻日本、韩国，欧洲国家英国、法国、德国等非北极国家以及北极八国都已经发布了北极政策文件。中国政府现在发表《中国的北极政策》白皮书应该说是恰逢其时、水到渠成的。”

解读白皮书

白皮书全文约9000字，除前言、结束语外，共包括四个部分，分别为北极的形势与变化、中国与北极的关系、中国的北极政策目标和基本原则、中国参与北极事务的主要政策主张。白皮书说，在经济全球化、区域一体化不断深入发展的背景下，北极在战略、经济、科研、环保、航道、资源等方面的价值不断提升，受到国际社会的普遍关注。北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴，涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益，攸关人类生存与发展的共同命运，具有全球意义和国际影响。

外交部副部长孔铉佑此前谈到，北极是陆海兼备的疆域，它的特殊地理位置和生态环境决定了北极在科学研究、环境保护、资源利用和应对气候变化等方面具有不可替代的重要作用。北极问题不仅涉及北极国家，而且具有全球意义和国际影响。中国作为北极域外国家，是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者，努力为北极的变化和发展贡献中国的智慧和力量。

中国政府发表《中国的北极政策》白皮书旨在向各方全面介绍中国参与北极事务的基本立场和政策主张，传递中国致力于与各方共同维护北极的和平、稳定和可持续发展的意愿。我们希望白皮书对内有利于指导中国的北极活动与北极的合作，提高中国公众对北极问题的认知。对外有利于与其他北极利益攸关方建立良性的互动，共创北极更加美好的未来。

为了让大家更好的理解白皮书的主要内容，孔铉佑用“明确定位、设定目标、坚持原则、阐释主张”这十六个字加以概括。

“明确定位”就是中国是北极事务的重要利益攸关方，这一身份定位是中国参与北极事务的基本出发点。这个定位体现在两个方面：第一，中国是地缘上的近北极国家，中国是陆上最接近北极圈的国家之一，北极的自然状况及其变化对中国的气候系统、生态系统以及中国的农林渔和海洋等产业具有直接的影响。第二，中国是北极有关跨区域和全球性问题或事务的重要攸关方和参与者，特别是北极的气候变化、生态环境保护、资源勘探与可持续利用、和平安全和发展等全球性挑战，与包括中国在内的域外国家密不可分。中国作为联合国安理会常任理事国和一系列涉北极国际条约的缔约国，作为世界贸易大国和能源消费大国，对北极跨区域和全球性事务肩负重要责任，与各国利益相融、休戚与共。

设定目标。中国的北极政策目标是：认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极。上述目标要素有机联系，构成一个不可分割的整体。认识北极是中国开展北极活动的先导。保护与利用北极是中国参与北极活动的两种主要形式。依法治理北极是中国参与北极事务规范化管理的主要手段。通过认识、保护、利用和参与北极的治理，中国致力于同各国一道，推动北极的可持续发展。

坚持原则。中国坚持本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则参与北极事务。尊重就是要相互尊重，既尊重北极国家在北极享有的主权、主权权利和管辖权，尊重北极土著人的传统和文化，也尊重北极域外国家依法在北极开展活动的权利和自由，尊重国际社会在北极的整体利益。合作就是要在北极建立多层次、全方位、宽领域的合作关系。

阐释主张。中国参与北极事务的主要政策主张有五项：第一，不断深化对北极的探索和认知；第二，保护北极生态环境和应对气候变化；第三，依法合理利用北极资源，以可持续的方式参与北极航道、非生物资源、渔业等生物资源和旅游资源的开发利用；第四，积极参与北极治理和国际合作；第五，促进北极和平与稳定。

本着国际法原则开展北极活动

全球变暖使北极航道有望成为国际贸易的重要运输干线。我们作为海上贸易大国，也密切关注北极航道的开发利用情况，除了中国之外，包括日本、韩国等贸易大国也都非常关注利用的情況。我们愿意与有关国家特别是北极国家在北极航道的经济开发、基础设施建设和海洋科研等方面来开展互利互惠的合作。

同时，中国尊重北极国家依法对其国家管辖海域行使管理权。我们注意到北极国家为服务通航，从法律制度、基础设施、海图、油污预防和反应等方面都做了很多充分的准备。我国主张北极国家依据国际法来管理北极航道，充分保障各个国家依法利用北极航道的权利和自由。

维护是指维护北极国际治理的基本法律框架。目前没有统一的国际条约来规范各类的北极活动，《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》和《斯匹次卑尔根群岛条约》，为北极的国际治理提供了基本的法律框架或者基本遵循。实践证明这些框架是行之有效的，得到了各有关国家的认同和接受，也有力保障了公平合理的北极秩序。为了北极国际治理，我们认为还是应该继续维护和坚持这一基本的法律框架。

尊重是指尊重北极国际治理的合作机制。经过多年的发展，北极治理已经建立起全球、区域、国家三个层次，多个利益攸关方参与的多元合作机制。这些机制总体上运行还是有效的，有利推动了各个领域的北极合作。今后北极国际治理应当充分尊重现行的合作机制，平衡的顾及、照顾各方利益，推动实现合作共赢。

发展是指推动北极国际治理与时俱进、有序的发展。近年来，北极的搜救、科研、航行等领域的新规则都陆续出台。北冰洋公海的渔业协定谈判也已经完成，代表了北极国际治理的最新发展。所以我们期待与有关各方一道，本着相互尊重、合作共赢的理念，继续推动北极国际治理的健康有序发展。

增信释疑很重要

上海国际问题研究院全球治理所所长助理赵隆参与撰写了该白皮书。作为学者，此前当赵隆去参加有关北极的国际会议时，常会遇到这样的问题：“中国的报告为什么没有出来？中国到底想在北极干什么”。在他看来，这份白皮书实际上是中国参与北极合作的前提，即中国有了一份指导性的文件，未来在国际上的交流有了更明确的大方向。

赵隆认为，白皮书可以向外界传递出一个信息：中国不会去超越自己的身份，去替代北极国家来治理、管控北极。但是它里面的很多想法和思考，实际上体现了中国国家和领导人关于全球治理的思想，和对于整个新疆域（也就是深海、极地、外空、互联网）的新思考。包括习近平主席在日内瓦讲话里提出的，新疆域合作，中国要坚持和平、主权，普惠、共治原则。这些原则都在白皮书里有所体现。

另外，我们更关注北极，也提出了一些想法。比如各国在北极要相互尊重。北极国家依据相关国际法，享有主权权利，包括管辖权。我们提倡的是其他国家包括北极国家，也应该尊重中国根据国际法享有的一些权利和自由，包括科学考察，航道利用等。

赵隆谈到，总体上来看，北极国家对于中国参与北极事务持欢迎态度，中国与所有北极国家都建立了对话机制。但难以避免的是一些媒体和学者对中国的参与持怀疑态度，比如认为中国要打破身份界限，超越非北极国家的身份，将自己的军事力量向北极部署、掠夺资源等。但这份报告出来以后，可能会有澄清的作用，减少这种各方对于中国的疑虑。因为之前一直都没有官方的说法，更多的是学界和新闻界讨论。现在给出一份这样的官方报告，能够清楚表明中国对北极的立场和看法，会起到积极的作用，减少不切实际的负面声音。

中国对北极的探索相较于俄罗斯等国还是小巫见大巫，在没有合适的条件和设备下，将如何实施这样的计划？就此问题，赵隆回应：首先要遵循一个渐进的原则。另外一个原则是，要做自己份内的事情，不能超越自己的身份定位，也不能超越相关法律赋予你的权利和自由。也就是在力所能及的范圍之内，做一个公共产品的提供者，包括一个建设性的合作者，要把这个定位搞清楚，而不是说有了这个报告，就大张旗鼓地进军北极，我觉得这个是非常不切实际的。

中国人的“北极行动”

自从上个世纪90年代起，中国对北极事务的参与也迈出了实质性的步伐。当前中国北极活动的重点主要是包括北极科研、北极保护和北极合作三个方面。第一，中国持续开展北极的科研，探索和认知是中国北极活动的优先方向。2004年中国的北极黄河站监测，从1990年起，中国以“雪龙号”科考船为平台，成功的进行了8次北冰洋的科学考察和14个年度的黄河站的站基科学考察。中国已经在北极地区逐步建立起海洋、冰雪、大气、生物、地质等多学科的观测体系。

第二，中国坚持加强北极的保护。北极保护主要包括应对北极的气候变化、保护北极独特的自然环境和生态系统、尊重北极多样化的社会文化，以及土著人的历史传统。我们切实遵循《巴黎协定》的原则精神，采取减排措施来保护北极生态系统，持续参与北极候鸟迁徙研究，支持包括候鸟在内的北极物种的保护合作。

第三，中国积极推动北极的合作。与各有关方面开展了北极合作是我们参与北极事务的有效途径，中国北欧北极合作研讨会迄今已经分别在中国和北欧共举办了五届，成为中国与北欧国家间探讨北极合作的重要平台。2013年，我们成功主办了第五届世界驯鹿养殖者代表大会，展现了我们与北极土著人组织的良好合作。中国参与俄罗斯亚马尔LNG项目成为北极国际合作的一个典范。从2016年开始，中国、日本、韩国北极事务高级别对话，每年举行一次，到现在为止已经举行了两次，有力推动了三国相关北极交流与合作。据了解，今年中日韩的有关北极对话还将举行。

当前，“一带一路”国际合作不断取得积极成果。其中“一带一路”建设与欧亚经济联盟的对接合作也在稳步的得到推进。中国同俄罗斯在“一带一路”建设与欧亚经济联盟对接的框架下，也在积极的探讨北极航道的开发利用合作，并且将北极航道开发利用，包括打造“冰上丝绸之路”作为对接的重要方向，加以推动。中国将依托北极航道的开发利用，与俄罗斯以及其他有关有意愿的国家共同建设“冰上丝绸之路”。