对城市“黑车”管理的法律视角思考

侯永

摘 要：目前国内各大城市普遍存在着大量的“黑车”，“黑车”的数量甚至超过了正规出租车的数量。这在一定程度上缓解了大城市内高峰期乘客多而正规的运输车辆有限的矛盾，便利了市民的出行，也使得一些生活在城市里而没有正当工作的市民有了养家糊口的营生。但“黑车”现象的产生和存在也有很多不可忽视的隐患，例如：由于“黑车”没有运营手续，或是报废车没有购买保险等，在发生交通事故后，乘客的人身和财产权益往往难以得到有效保障，引发一系列相关的社会问题。

关键词：城市；黑出租车；依法治理

一、“黑车”的概念

人们日常生活中所说的“黑车”，是指没有在交通运输管理部门办理任何的相关手续、没有领取营运牌证而以有偿服务的形式实施非法运营业务的车辆。

二、国内各大城市“黑车”的情况

目前，国内各大城市普遍存在着严重的“黑车”现象，摩托车、出租车以至于长途客车均不同程度地走进了“黑车”的行列。“黑车”问题较重的前10城市依次是长春、拉萨、西宁、哈尔滨、乌鲁木齐、海口、杭州、成都、宁波、南昌。在数量上以私家小卧车为主。

三、“黑车”现象存在的原因分析

（一）广大市民出行的实际需求

随着城市人口的不断增加，现有的公交车辆运力已无法满足居民的日常出行需求。使“黑车”有机可乘，每逢周末或节假日，城市的公交站台乘客爆满，公交车内拥挤不堪，大面积出现了乘客聚集等车现象。部分居民出行时不愿意等候公交车，而是选择“廉价、便捷”的“黑车”作为出行交通工具。

（二）“黑车”的经营成本相对较低

“黑车”大多为价值低价的轿车、微型面包车等一方面，二手车价格的下降造成购买成本的下降，另一方面，“黑车”不需要缴纳各种费用，能压价竞争与正规车争抢客源。80%的“黑车”司机都是些无业游民或者下岗工人，他们受企业招工年龄和自身文化水平的限制，为了养家糊口、快速赚钱，他们选择了非法运营的工作。城市和郊区的一些征地拆迁及下岗人员由于缺乏必要的就业技能，处于生活所迫，所以决定购车从事非法运营活动。

（三）“黑车”的查处取缔工作难度较大

在实际得工作中，城市交通运管执法部门对“黑车”的取缔难度很大，在对“黑车”运营行为进行取证调查时，不少乘坐“黑车”的乘客在多一事不如少一事心理的支配下不愿意配合，往往使执法部门难以掌握确实充分的证据，导致部分“黑车”司机在长期的非法运营过程中从未受到过惩罚。

四、“黑车”运营存在的弊端

“黑车”现象对公共交通和公共安全造成了众多的危害。严重的挤压了正规出租车的生存空间。“黑车”基于价格上的优势对出租车造成了极大的压力，给出租车行业带来了不稳定因素，侵害了合法出租车司机的权益。

（一）乘客人身安全性没有保障

由于“黑车”的驾驶人员在驾车过程中要时刻保持警惕以应对执法部门的检查，极易分散注意力，影响行车安全，故“黑车”容易发生交通事故，给居民出行安全带来巨大隐患。“黑车”内未安装安全防护隔离板，乘客的人身财产安全得不到保障，容易受到侵害，甚至为一些不法车主所利用，沦为违法犯罪的工具。近年“黑车”引发的恶性刑事案件时常见于报端，个别“黑车”司机借运送乘客之机，实施抢劫、强奸、盗窃等犯罪活动，严重危害乘客的生命和财产安全。如8·9重庆女大学生搭错车遇害案件和8.25济南“黑车”司机强奸案。

（二）乘客的合法权益无法保证

根据我国相关法律法规的规定，凡申请成为出租车驾驶员的都要有三年以上驾龄，并经过相关培训后取得从业资格。正规出租车司机能够提供优质周到的服务，具有丰富的应对突发情况经验；而“黑车”司机往往驾驶技能良莠不齐，甚至是无证驾驶。对于处理突发状况的反应不一，无法保证乘客的人身安全。合法经营的出租车证照齐全，在运输管理部门的监督下每三个月就要进行强制性二级维护，车辆状况有保证，并强制性交纳承运人责任险，以最大限度保障乘客的利益。大多数“黑车”未按规定购买保险，车辆性能没有保障，一旦发生交通事故，乘客虽然可能胜诉，但是如果肇事车辆没有保险或者保险额度少，而一旦司机没有经济能力进行赔偿，乘客就无法获得赔偿。

（三）影响城市形象

“黑车”外观没有统一规范的标识，且存在“车身脏”“闯红灯”“乱停放”等不文明现象，有的随意停靠主干道两侧。由于其片面追求经济效益，往往忽视交通安全、闯红灯、多拉快跑，造成道路交通秩序混乱，既影响正常的交通秩序，又影响城市的良好形象。

五、目前对城市“黑车”管理存在的障碍

（一）我国现行法律和行政法规对非法营运规定的不足

《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《条例》）仅是一部行政法规，规定运管人员查处“黑车”非法运营，须在“黑车”拉载客人时，并要有客，因此，不論是搭乘“顺风车”还是“挣外快”，都是国家明令禁止的。但是，该法规没有赋予执法人员在查处“黑车”时必要的行政强制手段。但在执法过程中，由于执法依据过于简单笼统，执法人员往往不能据此认定或鉴别“黑车”，因此应尽量细化判别“黑车”的标准，这也是一切“黑车”治理手段的前提和基础。

在取证过程中，乘客们或是害怕遭到报复而拒绝配合，或是认为检查耽误时间匆匆离开，或是觉得作证很麻烦而使用假信息填写资料，使得事后诉讼举证困难。

（二）道路运输相关法律法规及“黑车”的危害不为广大市民所了解，因而难以对“黑车”形成道德谴责和舆论压力

不少群众还会对“黑车”从业人员的社会弱势地位予以同情，并认为“黑车”运营既满足了自己的出行需要，又能够让弱势群体自食其力，应该允许、鼓励。

执法部门在任务重、工作多和行动力有限方面的冲突使得“打黑”行动一般只能在某个时间集中展开。往往刚抓到一例，其他的“黑车”就会突然之间销声匿迹。而“打黑”行动结束后，“黑车”便又“春风吹又生”。此外，“黑车”司机中有相当一部分是失地农民或下岗职工，一旦将“黑车”没收或处以巨额罚款，这些司机们的家庭将丧失生活来源，有可能会导致犯罪率上升，不利于维持社会稳定。

（三）出租车特许制度的缺陷

我国多数城市的出租车管理体制实行的是政府特许经营。特许经营提高了出租车运营的成本，导致城市出租车相对其他城市交通工具来说价格较贵。此外，出租车特许制度还对出租车数量实行总量控制，限制了新的主体进入出租车行业。一方面市场对出租车的需求持续增长；另一方面，总量控制的政策限制了出租车的投放数量，供小于求。因此这种贵且少的城市客运方式也很难满足市民出行的需要。

六、对加强和完善依法打击“黑车”力度的建议

（一）健全完善交通运输法律法规

因此应尽快推进关于“黑车”治理的立法程序，对“黑车”性质、主管机关的权限、处罚措施以及“黑车”治理中公民相应的权利和义务等问题给予明确的界定。

完善和明确执法主体的职责权限，不仅可以使执法主体有法可依，也可以提高“黑车”处罚的有效性。各相关执法部门要各司其责，加强协调配合，发挥整治合力作用，形成多部门齐抓共管之势。纪检监察机关做好对行政主管部门等部门治理“黑车”问题的监督工作。

（二）进一步加强相关法制宣传教育

充分利用广告宣传、广播宣传、开展交通安全图片展等多种形式，积极开展交通法规和交通安全宣传教育活动，增强市民对“黑车”危害性的认识，使他们充分认识到“黑车”存在的隐患，以及乘坐“黑车”可能带来的严重后果，自觉抵制乘坐“黑车”。还应发动合法经营者、广大群众和有关部门积极举报，这样使人们自觉拒绝“黑车”，主动配合执法工作，形成一种打击“黑车”的社会氛围。

（三）放宽行业准入限制

政府部门应逐步开放客运市场，实现市场机制与政府调控相结合的辦法压缩“黑车”生存空间。允许个体与公司平等进入，又可以促进市场竞争，避免发生行政干预下的垄断。同时应由市场调节出租车总量及出租价格，从而形成市场化的出租行业管理体制。允许个人经营出租车，降低出租车运营的成本，一方面可以增加城市出租车的市场投放数量，解决出租车运力不足的困境，另一方面降低了出租车的乘坐成本，以质优价低的优势更好地吸引市民，进一步消除“黑车”存在的市场需求。

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