中缅经济走廊建设的机遇与挑战

邹春萌

2017年11月19日，中国外交部长王毅在缅甸首都内比都与缅甸国务资政兼外交部长杜昂山素季共同会见记者时，提出建设从昆明经缅甸曼德勒再分别延伸至仰光、缅甸西部兰里岛北端城镇皎漂的“人字型”中缅经济走廊，打造三端支撑、三足鼎立的大合作格局。该倡议立即得到杜昂山素季的赞赏，认为其与缅甸国家发展规划有很多契合之处，希望尽早与中方对接。中缅经济走廊的建设是推进缅甸经济发展与和平事业的重要突破口，也是真正落实中缅共建“一带一路”政治共识和构建中缅命运共同体的关键举措。

历史机遇

第一，中缅关系出现重大转机。自2017年8月下旬缅甸若开邦爆发“罗兴亚人”危机以来，西方国家纷纷谴责缅甸军队和政府。与西方国家不同的是，中方在“罗兴亚人”问题上给予了缅甸极大的支持与帮助，坚持反对联合国安理会讨论缅甸若开邦问题，否决了英国关于缅甸问题的决议草案，公开表示对缅甸政府的支持，还建设性地提出解决“罗兴亚人”危机的三阶段方案（第一阶段是实现停火，恢复稳定秩序，使民众得享安宁，不再流离;第二阶段是各方及国际社会共同鼓励缅孟双方保持和加强沟通，通过平等友好协商尽快找到解决问题的可行途径;第三阶段是直面问题根源，探讨治本之策）。这些举措为中方赢得了缅甸政府和民众的极大好感，中缅关系出现了自2011年9月密松电站被搁置以来的重大转变。近期缅甸国防军总司令敏昂莱和国务资政杜昂山素季先后访华，主动寻求中方支持与帮助，中缅政治互信和双边关系显著加强。

第二，缅甸民众对中国投资的看法和态度逐步扭转。在经济社会发展方面，中国一如既往地给予缅甸无私援助和大力支持，得到了缅甸政府和民众的广泛赞誉，缅甸对中国的支持舆论明显增多，缅甸媒体涉华负面报道大幅减少。

第三，西方国家和机构令缅甸民众感到失望，在缅形象下跌。“罗兴亚人”危机爆发以来，缅甸政府和杜昂山素季受到国际社会的严厉批评和广泛指责，美国宣布撤销对缅甸的军事援助，并对缅军官员实施制裁，未来极有可能恢复经济制裁。杜昂山素季本人的国际影响力和国际形象也急剧下降，英国牛津市政府委员会剥夺了其“荣誉市民”称号。缅甸与西方国家关系似乎回到了军人执政时期。加之在缅甸经济社会发展方面，西方国家“口惠而实不至”，令缅甸政府和民众倍感失望，同时以往抹黑中国形象的西方机构和非政府组织开始受到缅甸民众的质疑。

主要挑战

首先，缅甸民主转型带来不确定性。缅甸民主化进程给民众带来久违的民主体验的同时，也产生了社会治安恶化、群体性事件多发等副产品，缅甸社会的稳定性出现波动，民粹主义开始盛行，当地民众越来越多地通过游行示威、罢工怠工等方式表达诉求。这种所谓民意已经影响了缅甸政府对外资项目的政策和立场，并对外来投资造成巨大的损失。中缅密松电站项目被搁置、莱比塘铜矿项目几经波折就是民意裹挟的结果，在给中方带来巨额损失的同时，也使缅甸的国家信誉受到质疑，极大地挫伤了各国对缅投资的热情。未来，民盟政府的政策和立场仍有可能为民意所左右，对中缅经济走廊建设造成冲击。

2014年7月12日，缅甸人通过中缅边境口岸进入中国瑞丽。中国经济的持续发展使瑞丽日渐成为边境上的一颗璀璨明珠，吸引了很多缅甸人前来淘金。

其次，“罗兴亚人”问题和“民地武”问题带来威胁。缅甸若开邦的“罗兴亚人”问题一直影响该区域的局势。尽管中缅经济走廊并不经过“罗兴亚人”聚居区，但其关键节点皎漂距离“罗兴亚人”聚居区较近，且一些“罗兴亚人”组织已实现暴恐化，与中东恐怖组织关系密切，未来不能排除其破坏中国在缅投资的可能性。同时，在中缅经济走廊必经的缅北地区，“民地武”问题悬而未决，一直是缅甸政府的心头之患，也是影响中缅关系的重大问题。民盟政府上台后积极推动与“民地武”的谈判，但截至目前民族和解尚未取得突破性进展，前景仍不明朗。这些因素将对中缅经济走廊建设带来现实的威胁。

第三，缅甸有关部门准备不足，民众态度不清。尽管中缅高层对经济走廊建设已有一定的共识，但缅甸相關部门对此明显准备不足，既没有相应的规划可供参考，也尚不清楚如何在走廊沿线布局，如何使缅甸落后的经济发展水平、管理水平、技术水平及人力资源水平与经济走廊建设的需求相对接。同时，缅甸民众对经济走廊建设的态度和看法目前也不明晰，今后中缅经济走廊的推进能否得到缅甸的民意支持还不确定。

第四，域外势力的介入与干扰。美国、日本、印度等域外大国是与缅甸关系比较密切的国家，这些国家不希望也不愿意看到中缅铁路、中缅经济走廊建设顺利推进，势必会通过各种手段加大对缅甸的战略投入和市场渗透，千方百计拉拢缅甸。缅甸民选政府执政的这几年，这些国家的媒体和非政府组织就经常抹黑中国在缅企业，并资助缅甸媒体、非政府组织和人士诋毁、抗议中企，以打击中国在缅甸的投资项目，遏制中国在该区域的影响力。

应对之策

为了稳妥推进中缅经济走廊建设，笔者有以下几点建议。

第一，加强战略性对接磋商，深入透彻全面地了解缅方需求，找准双方最紧要、最急迫的契合点，制定共同的、双方认可的、互利双赢的建设规划，本着将中缅经济走廊作为“一带一路”建设的样板与典范，高标准、严要求地加以推进实施，打造共商共建共享的经济走廊。

第二，结合缅甸国家中长期发展战略和发展需求，在匹配缅甸经济承载能力的基础上，以交通基础设施建设为抓手，优先打造交通走廊，并依托走廊沿线的昆明、曼德勒、皎漂、仰光、密支那等重要节点城市，构筑中缅共同的经济增长极，为交通走廊向经济走廊转变提供有力支撑。

第三，以民生项目为先导，注重民众的获得感。从双方达成共识的项目入手，突出项目的惠民性、开放性和包容性，不要忽视小而实的民生项目，要以切实提升缅甸民众的获得感和增加其对我国在缅投资项目的认可度为前提，为中缅经济走廊建设营造良好的舆论环境，奠定稳固的民意基础。

第四，结合以往中国在缅重大项目的经验和教训，要突出重点，有步骤、有顺序地稳妥推进走廊建设，避免求之过急、操之过急。同时，不要过多宣传经济走廊建设及其对我国的战略意义，以免引发域内外大国的不利反应;密切关注缅甸政局的变化、民意的反转以及中缅关系中的变数，尽量将合作风险降至最小。

（作者为云南大学周边外交研究中心研究员。本文得到云南省社科基地项目“中国对缅投资可持续发展的对策研究”<项目编号：JD2015ZD17>的资助）