朝鲜设立江南经济开发区的动因及前景

金美花

据朝中社报道，朝鲜最高人民会议常任委員会在2017年12月21日发布政令，决定在平壤市江南郡古邑里部分地区设立江南经济开发区，朝鲜在该经济开发区行使主权的同时，在土地利用、人员雇佣和纳税等方面赋予其特别优惠政策。在半岛局势几乎濒临战争边缘、联合国安理会即将通过第2397号对朝制裁决议的时刻，朝鲜宣布设立江南经济开发区，引发了外界种种猜测与高度关注。

2018年1月4日，平壤民众在金日成广场举行集会，誓言完成金正恩在新年贺词中提出的任务。

朝鲜的第22个经济开发区

地处平壤平原的江南郡西临大同江，是典型的农业地带，也是平壤市的主要农业生产基地。朝鲜虽未明示江南经济开发区的定位及功能，但从其地理位置来看，应属于农业或农产品加工业相关的开发区。

从2013年起，朝鲜就已全面推行设立经济开发区的工作。当年5月，朝鲜最高人民会议常任委员会宣布出台《经济开发区法》，同年11月颁布政令，设立13个经济开发区，2014年增设六个，2015年再增两个（咸镜北道庆元经济开发区、两江道茂峰国际旅游特区），至2017年底又设立了江南经济开发区。截至目前朝鲜共设立22个经济开发区，其功能包括工业、农业、旅游业、出口加工、高新技术等不同行业。

从其级别来看，22个经济开发区中由中央直接管辖的国家级开发区为三个，即恩情尖端技术开发区、振岛出口加工区以及康翎国际绿色示范区，地方开发区为18个。江南经济开发区属何级别，目前尚无法确定。从功能定位来看，所有经济开发区中复合功能开发区有五个（清津经济开发区、惠山经济开发区、满浦经济开发区、鸭绿江经济开发区，庆元经济开发区），主要分布在中朝边境线一侧;单一功能开发区为17个，其中工业开发区四个，出口加工开发区三个，农业开发区四个（包括江南经济开发区），旅游开发区四个，高新技术开发区一个，环保相关开发区一个。

总体上看，朝鲜经济开发区面积都比较小，基本在2?10平方公里范围之内，计划引进的外资规模也都在两亿美元以下。据介绍，外国公司、个人、经济团体和海外侨胞均可到开发区投资，设立公司、分公司和办事处，并可自由进行经济活动，朝鲜将在土地利用、人员雇佣和纳税方面给予特别优惠政策。投资者在经济开发区的权利、资产及合法收入将受到法律保护。

江南开发区释放的信号

江南经济开发区的设立虽属于近年来经济开发区政策的延续，但其设立节点恰逢朝鲜半岛战争论高涨之时，公布时间又与联合国通过新一轮制裁案紧密相伴，也就是说，在这一关键时刻宣布设立新的开发区，蕴含着拟向外界释放的一些重要信息。

首先是彰显自身的“拥核国家地位”。自2017年11月29日朝鲜实施射程可覆盖美国本土的洲际弹道导弹试射后，美国几近实战的军事部署使朝鲜陷入自朝鲜战争以来最不安全的时刻，但最终以国际社会的制裁来平息了这一轮战争危机。朝鲜于此刻宣布设立江南经济开发区，释放了其通过拥核来遏制战争、获得经济发展机遇的信号，以图彰显其“拥核国家地位”。

朝鲜领导人金正恩在2018年《新年贺词》中表示，朝鲜在2017年取得的突出成果是实现了拥核的历史大业，也向全世界证明了成功发射洲际导弹的实力，从而具备了强而可靠的战争遏制力。金正恩强调，由于朝鲜强大的核武力，美国再无法向朝鲜发起战争，朝鲜已拥有了能够守护和平的宝剑。

其次是释放着力发展国内经济的信号。此时此刻“应运而生”的江南经济开发区，其意义决不止于经济方面，它更多地是显示了朝鲜亟需改善国内经济条件的迫切愿望，也是朝鲜向外界求援的重要信息。与以往的经济开发区相比，江南经济开发区位处平壤近郊，而不是位处边境地区，这意味着朝鲜将大力推动经济开发区的建设，改变以往开发区名存实亡的局面，全面推动其国内经济发展。

金正恩在《新年贺词》中表示，在拥核这一历史胜利的基础上，朝鲜要实现社会主义强国建设的新的飞跃，尤其要打开带动国家经济全面发展的重要突破口，从而提高人民生活水平。在农业发展方面，金正恩强调，在达到粮食生产既定目标的同时，也要扩大畜产、水果、蔬菜、蘑菇等经济作物的生产规模，强调要加快黄海南道水道二期工程建设的进展。该水道正是江南经济开发区通往朝鲜南浦港的必经之路。

第三是释放与韩国交流合作的意愿。江南郡是平壤最主要的蔬菜供应地。据悉，2006年至2007年期间，韩国曾在朝鲜江南郡与朝鲜共同种植水稻，2007年韩国还与江南郡签订过共同种植蔬菜协定。可以说，江南经济开发区有着与韩国合作的历史经验，也取得过较好的成果。

在目前联合国多重制裁下，朝鲜与其他国家的贸易往来基本处于停滞状态，对外关系基本中断。受制裁影响，朝鲜经济的萎缩也开始逐步呈现，如汽油价格由2017年7月每公斤0.7美元涨到11月的1.2美元左右，去年11月平壤的供电水平远不及前几年等。由于制裁，朝鲜派驻在海外的数万人规模的劳动力也将在近期陆续涌入朝鲜境内，不仅导致朝鲜外汇收入的大幅减少，更使朝鲜面临安置与分配这些劳务人员在国内就业等巨大压力。

而与韩国有着合作经历的江南经济开发区，对吸引韩国投资或推动与韩方合作有着独特的吸引力。金正恩在《新年贺词》中强调，“北南关系始终如一是我们民族内部问题，南朝鲜与其将北南关系的发展寄托在外部势力，不如双方认真探讨关系改善问题，也果断开辟出路”。他还提到，朝鲜愿意参加即将在韩国平昌举办的冬奥会，为此南北当局可以紧急会晤。可以说，江南经济开发区是朝鲜针对韩国而设立的开发区，朝鲜希望将其定位为改善朝韩关系的试验田。

巨大潜力和严峻挑战

无论是从其自然地理条件，还是从过去与韩国共同开发农产品经验的角度来看，江南经济开发区都有着发展农业及其产品的良好基础。

江南郡不但临近首都平壤、地处大同江沿线，还有着得天独厚的地理优势：一是临近朝鲜规模最大的沙里院大农场，拥有巨大的农产品供应源;二是距朝鲜最大的千里马钢铁厂较近，在农业器械等的供应上将得到充分保障;三是位处通向全国各地的公路与铁路线的交通要道，在通道及物流方面较其他开发区有着天然的优势;四是离朝鲜最大港口之一南浦港距离较短，通过海路将农产品出口到中国、韩国以及东南亚国家等有着天然的地理优势;五是大量外派劳务人员回国后可被安置在开发区内，这些劳务人员有着海外劳务经历，均有着熟练的专业技能及较高的政治素质，可以保障开发区的劳动力供给。

江南经济开发区虽然设立时间最晚，设立背景特殊，但却有着其他开发区无法比拟的优势，加上朝鲜中央政府的政策、人力、物力的大力扶持，该开发区应该具有巨大的发展潜力，也可以成为朝鲜改变孤立状态，带动全国经济发展的重要突破口。12月22日金正恩在参加劳动党第五届支部委员长大会时宣称，未来朝鲜经济将迎来巨大变化。这意味着江南经济开发区将被赋予特殊的政治使命和中央政府的诸多特殊优惠政策。

然而，江南经济开发区即是应运而生，又是生不逢时，它面临着无法回避的严峻挑战。

正是在2017年12月22日，针对11月29日朝鲜再次进行的洲际弹道导弹试射，联合国安理会一致通过第2397号决议，对朝鲜实施了更加强有力的制裁，这是联合国安理会在2017年通过的第三个对朝制裁决议。依据到目前为止的联合国对朝制裁案规定，朝鲜无法与其他国家合作开展新项目，很难引进新外资，也难以将开发区产品通过海运销往世界各地。

因此目前来看，该开发区的未来挑战大于机遇，短时期内很难获得令人瞩目的成效。朝核问题是朝鲜无法绕开的大山，但如果朝鲜在核问题上与国际社会达成某种共识，该开发区将会成为推动朝鲜全国经济发展的重要引擎，朝鲜也将成为加速推动东北亚区域合作及世界经济发展的重要动力。

（作者为吉林省东北亚研究中心秘书长、研究员）