“外国代理人”：俄罗斯内外政策的一个关键词

马强

近日以来，美俄爆发了一场“外国代理人”指控大战，两国互相指认对方的相关媒体为“外国代理人”。这是美国指责俄罗斯干预大选事件不断发酵的结果，是龃龉不断的俄美关系的表征，双方在宣传和信息传播领域的斗争不断升温。

在俄罗斯方面，表面上，这是俄罗斯“以彼之道还治彼身”的报复和反制，而事实上，指认某人或某机构为“外国代理人”早已是俄罗斯内外政策中运用娴熟的“政治武器”。在俄罗斯公布“外国代理人”媒体的第二天，即2017年12月6日，普京便宣布参加2018年总统选举，这绝非偶然。“外国代理人”事件和冬奥会禁赛事件已经成为助力普京参选的积极因素。

2017年12月27日，普京向中央选举委员会递交参加2018年总统大选的文件。“外国代理人”事件已成为助力普京参选的因素之一。

从指认“外国代理人”这一视角，我们可以窥探近年来俄罗斯政治的运作逻辑：通过认定“外国代理人”将政治对手污名化，压缩政治反对派和公民社会的生存空间;将国内原生性政治危机转化为“危机来自国外”，降低政治风险;将外部的挤压和制裁转化成为内部一致对外的情绪，增强政权的合法性。

“外国代理人”：指控战的焦点

2017年11月13日，俄“今日俄罗斯”电视台被美国司法部列入“外国代理人”名单。美国此举所依据的是制订于1938年的《外国代理人登记法》，根据该法案，“外国代理人”是指受外国直接或者间接委托在美国从事具有政治影响能力或准政治影响能力活动的个人或组织。“今日俄罗斯”电视台被认定为“外国代理人”的原因是该媒体在去年美国大选期间进行反美宣传，污蔑民主党总统候选人希拉里。此举将矛头直指“外国代理人”背后的委托者——俄罗斯政府。

面对美国挑起的“指控战”，俄罗斯反应非常迅速。11月26日，国家杜马此前已通过的《信息安全法》和《媒体法》修正案经普京总统签署后正式生效，规定管控“外国代理人”非营利组织的相关法规也适用于外国媒体机构，“外国代理人”指涉的范围进一步扩大。同时，该修正案也赋予了俄罗斯政府不经过法院判决即可关闭“不受欢迎组织”网站的权力。12月5日，俄罗斯司法部将“美国之音”广播电台、自由欧洲电台/自由电台等九家美国支持的媒体列入“外国代理人”媒体名单。

俄罗斯官方毫不讳言，明确指出此举就是对美国方面发动“指控战”的反制措施。俄美两国给予“外国代理人”的“待遇”颇为一致：都要求其向所在国报告与外国委托人的关系、活动和财务收支等情况，在进行新闻报道和信息传播时必须体现“外国代理人”标识。这些措施会使“外国代理人”媒体的形象和公信力大受影响，在对象国的生存和发展遭遇难题。

管控外国势力影响俄政局的手段

在俄罗斯，“外国代理人”的概念最先是和非营利组织联系在一起的。20世纪80年代中期至90年代，在俄罗斯急剧变革的时代，一大批外国非营利组织开始进入俄罗斯。当时，俄罗斯政府期待这些组织成为民主政治和公民社会的孵化器。90年代中期，俄罗斯《社会联合组织法》《非营利组织法》《慈善法》等相继出台，为外国非营利组织在俄罗斯的活动提供了法律基础和广阔的发展空间。

2003年至2005年，后苏联空间风云突变，相继爆发了“颜色革命”，包括格鲁吉亚的“玫瑰革命”、乌克兰的“橙色革命”、吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”。一些外国非营利组织被视为西方推动“颜色革命”的急先锋和马前卒，它们通过指导反对派活动、组织集会抗议、利用舆论施压等方式，达到改造他国政权的目的。俄罗斯为降低爆发“颜色革命”的风险，在2005年底至2006年初相继修改《社会联合组织法》和《非营利组织法》，增加了对外国非政府组织和非营利组织的限制条款，将这些组织纳入国家控制的框架内。这些法案明确指出，外国非政府组织和非营利组织不能对俄联邦主权、政治独立性、领土不可侵犯性、民族统一和特性、文化遗产和国家利益构成威胁，否则将不予以登记。在活动受限的状况下，外国非政府组织和非营利组织更加注重培养俄罗斯本国的非营利组织，将其作为长期合作伙伴，共同推动具有连续性的项目，活动经费每年可达数亿美元。

2011年至2012年选举期间，俄罗斯爆发了声势浩大的反对派抗议运动。这场运动的导火索便是由观察和监督选举的非营利组织“声音”（Голос）曝光的选举舞弊的视频，这些视频在互联网和社交媒体上广泛传播，激起了民众的愤怒之情。运动平息之后，运动中积极活跃的非营利组织成为普京政权的整肃对象。2012年11月20日，俄罗斯联邦法案《关于一些作为外国代理人的非营利组织注册管理办法的修订》（简称《外国代理人法》）生效，该法案对《非营利组织法》的相关内容进行了修订，明确了“外国代理人”非营利组织的定义：“那些得到外国政府及其机构、国际组织和外国组织、外国公民和无国籍人士资助的非营利组织，或者是接受经俄罗斯法人经手的特定来源（国家持股的机构及其附属公司除外）的资金和财产的非营利组织，还包括那些代表外国资助方利益，在俄罗斯参与政治活动的非营利组织。”该定义中提及的政治活动是指：参与（包括通过融资）组织和进行的政治活动，以影响国家机构决策，旨在改变国家实行的政策，以及有明确的影响公众舆论的目的。“外国代理人”非营利组织每年向主管部门汇报两次，进行四次财务汇报，主管部门每年对其进行审核，对它们在媒体上发表评论等需要额外的审查。对于违反上述限制条款规定的行为，“外国代理人”非营利组织应受到相应的行政处罚。

《外国代理人法》刚一出台，“声音”组织就毫无悬念地进入俄罗斯司法部“外国代理人”非营利组织名单。俄罗斯政府认为“声音”组织受到了外国势力的操纵，成为外国势力干涉俄罗斯政治甚至发动颜色革命的“代理人”。作為“外国代理人”，“声音”组织的政治活动受到了限制，选举观察和监督也不再具备正当性。通过对“外国代理人”非营利组织的界定及其相关活动的限制，普京政权巧妙地化解了反对派运动带来的政治危机，在某种程度上也限制了外国（特别是西方）向俄罗斯进行政治渗透的渠道。

《外国代理人法》实施五年以来，被列入外国代理人非营利组织名单的最主要原因就是组织或参与政治活动，而某些非营利组织的任何一项活动都可以被解释成为具有政治属性，这使得指认“外国代理人”成为政治斗争的利器。2013年和2014年，被列入该名单的非营利组织数量很少。到了2015年和2016年，“外国代理人”非营利组织的数量陡增，从十几个增至一百多个，涉及的领域包括人权、启蒙、新闻自由、选举监督等。2016年为国家杜马选举之年，在这一年，有四十多个非营利组织被列入了外国代理人名单。其中，社会调查和分析机构“尤里·列瓦达分析中心”和国际社会组织国际历史—教育、慈善和维权组织“记忆”尤为引人关注。这两个组织一直致力于维护人权、启迪民智和揭示事实真相，在俄罗斯社会领域颇具影响力。这些组织一旦被列入外国代理人名单，则意味着被污名化。在公众的视野里，非营利组织所做的促进公民社会发展的工作就会被视为外国势力影响俄政局的企图。

2015年5月23日，普京总统签署了《不受欢迎组织法》。根据该法案，“威胁俄宪法制度基本原则、国防或国家安全的外国或国际非政府组织”可被认定为“不受欢迎的组织”。《不受欢迎组织法》授权俄罗斯总检察长在与外交部协商后确定“不受欢迎的组织”名单，由俄司法部公布。在2016年国家杜马选举之前，“不受欢迎组织”与“外国代理人”成为管控外国势力通过非营利组织影响俄罗斯政局的“双保险”。

“外国代理人”的污名化

在俄语中，“代理人”（Агент）一词并不是具有感情色彩的词汇，更多的是指代一种职业和身份。但是“代理人”在大众意识中并无太多好感，根据一家民意调查机构民调结果显示，“代理人”作为职业属性，如“保险代理人”“房产代理人”“广告代理人”等在受访者心目中的都没什么好感，如果“代理人”前面冠以“外国”，则好感度更低或者几无好感。民调显示，受访者中有60%认为“外国代理人”具有负面色彩。大众意识中“代理人”除了有“代表”“中间人”和“受委托人”的含义，还有人将其理解为“告密者”“间谍”。“外国代理人”则更具有了出卖国家利益的意涵，有45%的人认为“外国代理人”是“为外国人进行侦查的间谍”，还有7%的人认为它们是“人民的敌人”（俄罗斯的敌人，卖国贼，叛徒）。只有3%的人赋予“外国代理人”正面意义，将其与电影中特工詹姆斯·邦德的形象联系在一起。

对于被冠以“外国代理人”的非营利组织，民众也无好感。民调显示，有43%的受访者认为外国基金会（主要是西方的）的津贴是出于某种阴谋的有害的手段。被怀疑的对象不只是那些提供资金的外国基金会、商人、公民，还包括那些接受资助的俄罗斯非营利组织。只有13%的受访者相信外国金主出于善良目的帮助解决重要社会问题，更多的人认为外国资金资助本国的非营利组织有以下目的：灌输他们的思想和价值观（占36%），搜集我们国家的信息（占30%），征召精英人才，并把他们带出俄罗斯（占24%）。在俄罗斯社会，似乎已经形成了这样一种共识，西方献金的接受者是不可能独立于西方金主的，而是会受他们指使，站在俄罗斯的对立面。

在这样的社会思潮下，非营利组织一旦被认定为“外国代理人”，则意味着被污名化。在“外国代理人”的包装下，非营利组织所做的一切事务，无论对俄罗斯社会发展是否有益，都被看做有着敌对目的和别有用心。在官方的报告和表态中，这种逻辑十分明显。俄罗斯联邦社会院的报告指出，应该立法设置障碍来阻止外国通过非营利组织破坏目前稳定的政治局势的企图。乌克兰事件是俄罗斯的前车之鉴，在乌克兰，非营利组织在破坏政治稳定和制造反俄情绪方面起到了重要作用。普京也认为，西方要渗透到俄罗斯非营利组织里去，妄图做一些在俄罗斯被禁止的事情。往往在这种情况下，这些组织会在实践中会按照资助人的意愿行事。

当然，接受外国的资助就会按照资助者的要求做一些危害俄罗斯国家安全和政治社会稳定之事，这完全是一种推测和猜疑。若不想被“污名化”，普京给出的答案很简单：“不进入黑名单的最简单办法就是不接受外国的资助。”在没有外国资助的状况下，体量弱小的俄罗斯非营利组织来说发展举步维艰。它们或者依附于政府，依靠政府提供的基金，提供社会服务，或者逐渐萎缩甚至消失。在这种状况下，俄罗斯独立的对政治部门具有监督作用的公民社会很难形成。

近年以来，俄罗斯一直未能融入以西方主导的外部世界，反而有渐行渐远的趋势。俄罗斯对试图颠覆俄政权的“颜色革命”极为戒备，采用各种方式围堵外国（主要是西方国家）势力对俄罗斯政治领域的渗透，认定“外国代理人”便是预防外国势力渗透的手段之一。

经过了俄美的“指控战”，“外国代理人”的认定范围从非营利组织扩展到外国媒体。加之认定“不受欢迎组织”，外国势力及其“代理人”在俄的政治活动将受到严格限制。这些措施将会最大限度地保障即将举行的2018年总统大选不会受到外国势力的操控和影响，值得注意的是，此次“指控战”的导火索正是美国指责俄罗斯干预美国大选。

“外国代理人”概念一经提出，并不断扩展，在俄罗斯民众中间激发出一种反西方的、同仇敌忾的爱国主义情绪，这样的情绪推动着“危机源自国外”的论断获得大部分民眾的认同。在俄罗斯经济运行未见起色、内部政治动员能力不足的背景下，这些因“外国代理人”唤起的刺激性要素成为普京政权合法性的来源，也会对普京的选战多有助益。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员）