京津冀区域大气环境需要提供特别的法律保护

文|常纪文 魏增春

京津冀区域问题特殊，生态环境问题十分严峻，尤其是大气环境，雾霾严重，需要特别立法规定特殊的措施进行保护。在京津冀区域保护大气环境的实践中，三地由于行政边界分割、经济水平差异等因素导致大气环境保护在区域层面合作力度不够，难以改善大气环境。其主要原因是三地之间权利义务不平衡，没有强有力的区域层面的法律法规来指导和约束三地行为。因此需要制定京津冀区域大气环境保护特别法，对京津冀区域大气环境保护提供法律基础，通过特殊的制度机制、特殊的民事和行政法律责任等，打破京津冀三地行政边界，真正形成保护合理。另外，该特别法的制定，还可以为珠三角、长三角等区域环境保护特别立法提供经验，以实现区域环境保护的目的。

京津冀地区大气环境保护存在的特殊问题

京津冀地区生态建设碎片化，大气污染严重。京津冀地区占全国2%的国土面积，人口占全国的7.98%，地区生产总值占全国的10.9%。然而，在这片充满生机和活力的区域，环境现状危机四伏。京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力，地区水质劣V类断面比例高于1/3，受污染地下水占1/3。由于煤炭消费强度高，单位国土面积承载了巨大的污染物排放，使京津冀地区成为我国空气污染最重的区域，全面亮起“红灯”。长期以来的无序发展导致环境历史欠账较多，形成严峻的生态环境形势，环境治理的难度很大。在大气污染治理方面，尽管2017年底2018年初雾霾天气明显好转，但是要实现蓝天常驻的目标任重而道远。

京津冀地区三地地位特殊，区域环境保护体制不顺。京津冀地区区域有一个首都、两个直辖市、三个省级行政区，独特的“一二三”结构，使生态环境协同保护在体制、制度设计上存在一定难度。特别是在区域大气环境保护上，由于大气环境具有流动性，大气污染物不会仅仅局限在某一个行政区域内，所以应该对于区域大气环境设立统一的区域管理机构。但是在京津冀地区保护大气环境实践中，缺乏统一的组织机构。尽管当前我国已经在国家层面设立了“京津冀地区协同发展领导小组”，但在京津冀地区与周边省市以及下级政府的层面，仍然缺少针对大气污染防治的统一的组织机构，无法有效的协调各方利益与诉求，形成大气污染防治合力。

在保护生态环境方面，京津冀地区的权利义务不均衡，导致难以形成合力。长期以来，为了保障首都北京的发展和生态环境安全，河北和天津——尤其是河北——付出了巨大牺牲。而在生态补偿制度还未完全建立的情况下，河北在保障北京环境安全方面投入多收益少，河北经济发展水平与京津相差甚远。而北京作为首都，作为京津冀地区经济发展水平较高的城市，本应承担更多的治理和保护生态环境的义务，却正因为其首都的地位享有许多优质资源，使得长期以来河北及天津保北京发展成为了常态。随着人们生活水平的提高和对于良好环境需求的增长，河北与京津的发展差距越来越大，三地的矛盾也越来越突出。在治理大气环境方面，由于雾霾天气的频繁出现，北京希望河北减少钢铁、水泥等高污染企业的产能，而这些却是河北经济的支柱。如何平衡各方利益，促进共同发展，是需要解决的问题。

京津冀地区区域面积大，环境相差较大，难以统一治理。京津冀地区土地面积为21.6万平方公里，包含内陆城市、沿海城市；包含平原、草原、高原等地形，生态环境状况有差异，协调保护起来也存在一定难度。京津冀地区西侧是太行山脉，北侧是燕山山脉，地形条件相对闭塞，不利于大气污染物的扩散。加之城市无序发展，城市风道欠缺，更不利于城区大气污染物的扩散。如何充分发挥环境的自净功能，完善生态空间和城市空间的合理布局，也是长期以来京津冀地区治理大气环境没有考虑到的问题。

京津冀地区城区人口密集，人口与交通压力大，城区大气环境并未显著改善。京津冀地区城市人口严重饱和，城市热岛效应明显，空气质量较差。PM2.5是空气主要污染物，而其来源很大一部分是汽车尾气。在城区，汽车保有量巨大，城市交通拥堵严重，尤其在北京，早晚高峰期间汽车拥堵十分严重，产生了大量的空气污染物。随着京津冀地区一体化的迅速发展，疏解北京非核心功能，带动人口向河北转移以控制城市人口，成为了北京的首要任务。但是从京津冀地区整个区域来说，转移并不会减少京津冀地区整体的人口、优化产业结构，如何合理布局才是需要着重考虑的问题。

规划不合理，产业结构无序、重复，环境治理困难。京津冀地区内部经济和产业过于集中于京津两地，河北经济相对落后，产业虽然总量大，但以各地级市为节点，表现出分散布局的特征。从产业层次分析，高新技术产业、战略性新兴产业集中于京津两地，河北地区仅有少数零星分布，缺少优势产业集群。钢铁、电厂等高耗能、高污染企业遍地都是。规划不合理导致生态用地被侵占，污染物排放量严重超过了环境容量，治理难度较大。

煤炭、石油消耗量大，造成的污染严重。2012年京津冀地区能源消费总量4.56亿吨标煤，占全国能源消费量的12.6%。按单位面积的能源消费计算，2012年北京、天津、河北省分别达到全国的11.6、18.2、4.3倍。尤其是天津市，随着能源消费量的增长，单位面积能源消费总量水平快速升高。京津冀地区能源消费尤其是煤炭消费量持续增长，已经严重影响到地区生态平衡和大气环境。尽管2016—2017年推行的煤改气、煤改电对于缓解社会性大气污染有一定的缓解，但是进一步削减煤炭的难度加大。

京津冀地区保护大气环境标准不统一。京津冀地区区域内各个省市应当统一环境空气质量标准和大气污染物排放标准。但在实际之中，实现统一标准较为困难。北京作为全国政治、经济、文化中心，其大型排污企业较少，且民众对环境质量的要求较高，因而其空气质量标准和排放标准也较高。但河北省作为我国的工业大省，其支柱产业是工业，并且是以大型工业企业为主，因而其空气质量标准和排放标准较低。河北省出台的《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》，至2020年分三次上调排污费标准，但仍与京津两地存在较大差距。标准不统一，阻碍了京津冀地区大气环境保护措施的制度建立与执行。

京津冀地区保护大气环境措施不统一。京津冀地区保护大气环境必须要加强各地方政府之间的协调合作，然而，在实际的防治大气污染事务之中，不同地区环境行政主管部门的执法能力及防治措施的选择，往往与本地区的经济社会发展水平、产业结构、自然条件、政策导向等密切相关。环境行政主管部门会依据本地区的实际情况和自身的执法能力制定自己的执法流程。京津冀地区区域间协同保护大气环境执法活动，往往需要各区域共同发力。发力到何种水平、如何发力才算做到履行责任，不同区域的人民政府或环境行政主管部门对此有着不同的要求。这就不可避免的导致各区域在协同执法活动中发生摩擦，从而影响京津冀地区大气污染防治效果。

京津冀地区统一的大气环境信息平台尚未建立。由于京津冀地区缺少统一的大气环境信息平台，使得该地区各种行政区域内的大气环境状况、大气污染物排放、大气环境标准、保护措施等信息没能互相充分了解，导致大气协同防治难以制定有针对性的措施，阻碍了京津冀地区大气环境协同保护目标的实现。建立统一的大气环境信息平台，是促进信息公开和公众参与大气环境保护的有效途径。充分发挥京津冀地区社会公众的力量保护大气环境，信息公开是前提。通过统一的信息平台，公众可以实时了解京津冀地区大气环境状况，能够有效监督企业排污情况和执法机关进行的大气保护执法活动，促进京津冀地区大气环境的保护。

区域大气环境联防联控实践少，区域合作力度不大。京津冀地区大气环境治理合作相关文件大都停留在合作协议、备忘录等一类的文件，效力低，难以真正约束各方行为。区域大气环境联防联控制度在2015年新修订的《大气污染防治法》中才被明确规定，这是一大进步，也显得有些姗姗来迟。由于北京与河北、天津地位不平等，经济差别大，区域大气联合防治并未采取太多有实效的治理措施，这也是其他区域在大气污染治理上存在的弊端。缺少有实效的联合防治措施，就会出现“我治理，你污染”的尴尬局面，难以实现改善大气环境的目的。

京津冀地区大气环境保护立法的现状和问题

（一）立法现状

京津冀地区生态环境问题十分突出，特别是近几年频发的雾霾天气使首都北京在人民心中也蒙上了一层阴影。为了改善首都及其周边大气环境状况，国家及京津冀地区相继出台了一系列法律法规及文件，对改善大气环境质量起到了一些积极作用。

在国家立法层面，（1）在法律方面，《环境保护法》作为综合性的环保法律，规定了大气污染防治的主要措施；《大气污染防治法》作为大气污染防治的主体法，对大气污染防治工作做了全面的规定。（2）在行政法规规章和具有类似法律作用的文件方面，国家先后发布了《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》《国务院办公厅关于限期停止生产销售使用车用含铅汽油的通知》《关于实施国家大气环境标准的通知》《汽车排气污染监督管理办法》《关于在酸雨控制区和二氧化硫控制区开展征收二氧化硫排污费扩大试点的通知》等文件。（3）在环境标准方面，我国制定了《环境空气质量标准》《大气污染物综合排放标准》《锅炉大气污染物排放标准》《工业炉窑大气污染物排放标准》《火电厂大气污染物排放标准》《煤焦炉大气污染物排放标准》《水泥厂大气污染物排放标准》《恶臭污染物排放标准》《汽车大气污染物排放标准》《摩托车排气污染物排放标准》《危险废物焚烧污染控制标准》《生活垃圾焚烧污染控制标准》等环境标准。京津冀地区作为国家重点区域，需要严格遵循相关法律规定，促进区域大气环境治理。

在国家规划层面，（1）经国务院批复，环境保护部、国家发展和改革委员会和财政部于2012年12月发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，总结了区域大气污染联防联控的探索，指出了大气污染防治存在的问题，要求统筹区域环境资源、优化产业结构与布局，加大落后产能淘汰、优化工业布局，加强能源清洁利用、控制区域煤炭消费总量，深化大气污染治理、实施多污染物协同控制，创新区域管理机制，提升联防联控管理能力。突出了区域污染联防联治的措施。（2）鉴于大气污染日益严重，各界意见强烈，国务院于2013年9月10日发布了《大气污染防治行动计划》，提出了包括区域协作与属地管理相协调、实施分区域分阶段治理在内的总体目标，包括全国空气质量总体改善、重污染天气较大幅度减少、京津冀地区等区域空气质量明显好转的奋斗目标，并提出了到2017年的大气环境指标。（3）鉴于京津冀地区是大气污染的重灾区，环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部等六部门于2013年9月17日发布了《京津冀地区及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，既规定了一体化的行动要求，也对北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东针对性地提出了各自的淘汰、减排、控制、管理、调整和优化任务等。2016年7月，环境保护部与京津冀三省市联合印发通知，部署2016—2017年大气污染防治强化措施，包括限时完成农村燃煤清洁化替代、限时完成燃煤锅炉窑炉“清零”任务、划定禁煤区和煤炭质量控制区、限时完成关停淘汰任务、提高城市管理水平、加强机动车污染治理水平、加大挥发性有机物综合治理力度、传输通道城市限时完成重点行业污染治理、以排污许可证强化“高架源”监管、强化重污染天气应急、传输通道城市工业企业实施生产调控等。2017年也印发了2017—2018年的强化方案。（4）2015年出台了《京津冀地区协同发展规划纲要》和生态环境保护专门规划。《京津冀地区协同发展规划纲要》明确了京津冀地区三地的功能定位，确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。提出环保领域进行率先突破，提出了打破行政区域限制，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间。重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化等要求，促进京津冀地区生态环境的保护与治理。《京津冀地区协同发展生态环境保护规划》在空气质量方面明确了具体的目标，到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克／米3左右。到2020年，京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克／米3左右。《规划》中提出要优化产业空间布局，天津与河北合理承接北京市疏解的相关商贸服务业与制造业功能，产业转移过程中严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目；推动产业结构调整，制定京津冀地区限制、禁止、淘汰类项目目录，并适时更新，淘汰落后产能和压缩过剩产能。提高环保、能耗、安全、质量等标准，倒逼区域产业转型升级。在清洁生产方面提出2017年年底前，京津冀地区基本完成地级及以上城市主城区重污染企业搬迁改造以及重点行业清洁生产审核；北京市重点压缩水泥产能，控制炼油规模；天津市重点控制钢铁、水泥（熟料）产能；河北省重点淘汰10万千瓦以下非热电联产燃煤机组、水泥、平板玻璃等。

在京津冀地区层面，（1）北京市出台了《2013—2017年清洁空气行动计划》，提出成立北京市大气污染综合治理领导小组，负责组织研究大气污染防治的政策措施，协调解决重大问题；落实区域联防联控工作机制，加强与周边省区市的合作，推进区域大气污染联防联控、联动应急。2014年施行的《北京市大气污染防治条例》提出以降低大气中的细颗粒物浓度为重点，建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制，要求市人民政府应当在国家区域联防联控机构领导下，加强与相关省区市的大气污染联防联控工作。2015年2月12日，北京市发展改革委、市财政局、市环保局联合发布了《关于建设工程施工工地扬尘排污收费标准的通知》，自2015年3月1日起，北京市将在全市范围内开始征收建设工程施工工地扬尘排污费，旨在充分发挥经济手段作用，推动环境质量的改善。（2）天津市在大气环境保护方面，2013年发布了《清新空气行动方案》。该方案提出了具体的大气质量改善目标，为实现这一目标，提出在顶层设计上建立市人民政府统一领导、环保部门负责、相关部门各司其职的长效工作机制；并建立联席会议制度，协调解决大气污染防治问题，推进环境空气质量改善。《天津市重污染天气应急预案》中也提到建立统一的应急管理系统，实现多部门协调有序、运转高效的应急管理体系；提出了部门联动，社会参与的原则。《天津市大气污染防治条例》为改善大气状况，规定了各个部门之间的协作要求，从淘汰落后产能、排污费征收、大气质量预报、机械污染物排放管理、制定挥发性有机物产品名录等方面治理大气污染，改善空气环境。2014年制定《天津市工业企业挥发性有机物排放控制标准》，2015年制定天津市在用机动车简易工况法排气污染物排放标准，修订《天津市锅炉大气污染物排放标准》等相关大气污染物排放控制标准。（3）河北省《大气污染防治行动计划实施方案》于2013年出台，该方案确定了到2017年的具体工作目标，提出了加大工业企业治理力度，减少污染物排放，深化面源污染治理，严格控制扬尘污染等八项重点工作任务。该方案要求省政府有关部门要各司其职、各负其责，协调联动、密切配合，协调建立周边地区省（市）及省内城市联防联控机制等保障措施，进行大气污染防治。在随后出台的《河北省重污染天气应急预案》中也要求成员单位各司其职、密切配合，加强各有关部门协调联动，建立健全信息共享机制，充分发挥各自专业优势共同应对重污染天气。（4）在京津冀地区区域层面，2013年3月，北京市和天津市签订了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》，提议双方加强两市重点污染物治理技术的合作，探索主要污染物排放总量指标的置换、交易方法；加强京津PM2.5污染治理合作，建立京津环境监测数据及空气质量预测预警信息的共享机制；开展环境监测能力项目合作，探索建立重污染天气的应急联动预案。2013年5月，北京市和河北省签订了《北京市-河北省2013至2015年合作框架协议》，提议围绕首都经济圈大气治理等方面建立国家层面的协作机制，建立大气污染联防联控合作机制。《京津冀地区及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》提出要成立区域大气污染防治专家委员会。由该专家委员会组织开展区域大气污染成因溯源、传输转化、来源解析等基础性研究，掌握区域大气污染的成因规律，进一步提高区域大气污染治理的科学性和针对性，科学指导区域大气污染治理工作。

（二）立法问题

京津冀地区大气环境的协同保护和灵活的特别措施的采取，缺少上位法的支持，使得京津冀区域内各个政府之间不能形成强有力的保护大气环境的组织机构。《大气污染防治法》作为大气污染防治的主要法律，于2015年修订加入了重点区域大气污染联合防治的章节，对于加强区域大气污染联防联治起到了促进作用。但是这部法律刚刚修订发布，其中对于区域大气污染联合防治的规定还很“原则”，还需要相关配套法律进一步细化与明确：京津冀地区区域间如何加强大气环境保护联合防治，应该建立怎样的体制、制度与机制等还需进一步探索；一些特别的措施，如企业生产的调整、特殊通道内企业的管理等，现行的《大气污染防治法》无规定。缺乏有关协同保护大气环境的法律法规，使得地方政府在合作治理中的责任观念弱化，不能有意识地去尝试合作；使地方保护主义得不到有效解决，利益协调机制也很难实施；使京津冀地区大气环境治理合作机构缺乏权威性，不能发挥应有的作用。

京津冀区域内地方立法协调困难，阻碍了京津冀地区区域内大气环境保护措施的制定与执行。从我国立法体系上看，我国的法律体系由上至下依次为：宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章。强调法律体系的纵向联系性，地方性法规以及地方政府规章的适用具有较强的属地性，其效力范围局限于行政区划内。对区域内平级的各地方行政主体统一开展雾霾治理工作缺乏法律依据。对于一定区域内的各个平级的地方立法机关能否联合制定跨行政区的区域性地方法规、规章，缺乏实体及程序上的规定。

京津冀地区相关法律文件位阶低，大气环境保护措施不能充分发挥作用。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》《京津冀地区及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等国家级环境规划、行动计划和各行政区域出台的规划与行动计划，由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引，对于区域联防联控难以做出系统性的体制和制度安排，对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚，因而其规则适用性功效存在明显的欠缺。且效力低于法律，无法指挥环境法律的立改废，效力过软，硬性不足，在现实中就成了鸡肋。

另外，京津冀地区由于经济发展水平相差较大，如何平衡各方利益是很难解决的问题。北京作为首都，汇集了各种资源，其经济发展主要依靠服务业以及科学技术等高端产业，污染企业少。河北的经济主要是靠传统的工业产业，钢铁、石油等产业是河北省的支柱产业，其产生的大气污染物排放量最大。而河北作为首都北京的后院，长期以来为保障首都北京的环境安全已经做出了很大牺牲，如今为促进京津冀地区大气环境保护，河北省承担的减排义务无疑是最大的，对于其经济的影响也是最大的。同时，河北还承担着化解过剩产能、治理大气污染、推进结构调整的重要任务。尤其是畸重产业结构，转型升级难度大。在生态补偿制度尚未有效建立的情况下，由于京津冀地区各个行政区域自身的利益等问题，导致京津冀地区大气环境保护没能有效建立统一的协调机制与统一的保护措施。

制定京津冀地区大气环境保护特别法的必要性

目前，中国的环境立法，无论是综合性基础法，还是大气污染防治、水污染防治、噪声污染防治、固体废物污染防治、水体保护、森林保护、野生动物保护、草原保护等以保护对象来分类的专门立法，还是《环境影响评价法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等以环节管理来分类的立法，都基本具备。从理论构架上看，已经基本形成中国特色社会主义环境保护法律体系。目前，中国进入转型期，转型期可能还会延续20年左右，出现了很多区域性和领域性的特殊问题，需要建立特殊的规则予以解决。下一步，中国的环境立法应当进入实用主义立法的时代，既细化上述法律的规定，也针对具体的问题涉及具体的体制、制度和机制。在京津冀地区大气环境保护方面，也应如此。

（一）京津冀地区问题特殊，需要特别立法，既把《大气污染防治法》的措施予以具体化、清晰化，也需要突破《大气污染防治法》的现有规定，整合生态保护和大气污染防治措施，还需要把规划措施转化为具有强制实施力的法律要求，补足立法空白，为其他区域污染联防联控提供经验

京津冀地区区域需要通过特别的立法体制、制度和机制，来解决特殊的法律问题。京津冀地区地位特殊，北京作为首都，作为国际化大都市，生态环境安全需要放在国际视野下进行考虑。尤其是首都的大气环境质量问题。治理北京的雾霾并不是北京区域内就能解决的，需要京津冀地区共同治理才能真正改善大气环境污染现状。区域污染治理一直未被重视，直到《大气污染防治法》修改，加入了联防联治的要求。区域污染治理需要慢慢深入人心。但是这部法律具有以下几个不足：一是原则性太强，对京津冀地区的特殊情况和机动车限行、企业限排等所需要的特别措施没有清晰的具体规定，如京津冀地区的环境许可证内容如何细化，具有可实施性、可检查性、可测量和目标可达性。二是该立法仍然是按照环境要素来分类规制的立法，而大气环境保护是一个涉及污染防治和生态保护的立法，所以，需要一个区域性综合保护大气环境质量的法律，来补足《大气污染防治法》留下的立法空白。

国家针对京津冀地区制定了《京津冀地区协同发展规划纲要》，即生态环境保护专项规划，这些措施很多缺乏可实施性和强制性，需要一部特别的法律来保障。除京津冀地区区域之外，还有长三角、珠三角等地区，需要以京津冀地区为样板，设立京津冀地区大气环境保护特别法可以为其他地区提供参考。

（二）大气污染和生态破坏形势倒逼，需要清理行政法规与地方法规、部门规章和地方规章、规划和标准，创新工作方法和机制，特事特办，先行先试，并把中央的生态文明体制改革措施落实到京津冀地区

京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘排放量分别为166.0万吨、227.3万吨和138.7万吨，占全国7.8%、9.7%和11.2%，单位面积二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘排放量是全国平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。PM2.5污染已成为当地群众的“心肺之患”。2013年，区域内11个城市污染排名前20位，其中7个排在前10位；PM2.5年均浓度达106μg/m3，是74个城市平均浓度的1.5倍，区域内13个城市都未达标，超标0.1～3.6倍。

在河北，单位GDP能耗高于全国平均水平63%，煤炭占一次能源消费总量的89%，高于全国平均水平22个百分点。由于煤炭消费强度高，单位国土面积承载了巨大的污染物排放，使其成为我国空气污染最重的区域，全面亮起“红灯”。

北京市甚至史无前例地启动了红色预警，而且还在间隔不久的时间内发出两次红色预警，一些工厂限产停产，中小学校放假。第一次发出红色预警，社会尚夸奖生态文明建设以人为本。但第二次红色预警发出时，人们开始担心红色预警成为常态，担心自己的生产经营和生活会受到严重的影响。

第二次红色预警结束之后，空气质量照样严重污染，但是却没有发出第三次红色预警。学生不仅戴着口罩上学，有的学生甚至还在教室里戴着口罩上课。社会开始争论是否应当在教室里装空气净化器，以保卫我们的下一代。基于此，一些人士甚至把2015年的京津冀地区雾霾与上世纪50年代的伦敦雾霾相提并论。

京津冀地区大气污染状况严重是国内外公认的，这可以倒逼京津冀地区制定大气环境保护特别法，以区域突出的特殊问题为导向，以法律的一般规定为指引，清理现行的有关大气污染防治行政法规与地方法规、部门规章和地方规章、规划和标准，创新工作方法和机制。如统一监管和执法尺度和方法，细化政府的宏观调控责任和区域协作责任，对违反规定的地区扣除财政拨款，区域性信息公开、区域性公众参与、区域性公益诉讼等，特事特办，为京津冀地区大气环境的有效和灵活保护提供具体、有效的法律依据，促进京津冀地区大气环境的改善。另外，国家正在加紧进行生态文明体制改革，并正在推动一些改革措施落地，如何推进生态环境监测网络一体化、如何在省以下推行环境保护监测监察的垂直制度、如何在区域一体化的潮流下推行环境污染的第三方治理并推进环境保护产业发展，都需要先行先试，需要把这些先行先试的特别措施法制化，即制定一部特别的法律予以保障。也就是说，可以把此特别法的制定作为区域生态文明改革的切入点，作为环境法治改革的试验田，成功后作为示范。

（三）省域之间规划不协调，地方政府之间无序竞争，导致产业重复和产能过剩，需要开展供给侧改革，形成区域之间优势产业互补、利益最大化的局面，整合各地和各部门资金、资源等方面的力量，整体提升区域工业环境保护的能力

虽然目前出台的《京津冀地区协同发展规划纲要》和《京津冀地区协同发展生态环境保护规划》对京津冀地区整体提出了相应的规划措施，但是三地各自省域内部的规划与整体规划之间存在不衔接的问题。产能过剩和产业重复是普遍问题，在以GDP为地方政府考核主要标准的驱使下，地方政府无序开设工业园区、为高污染企业“开绿灯”等情况十分普遍。京津冀地区三地各自有各自的利益，在制定规划时主要是从自身的实际情况和发展目标进行规划，并没有考虑区域间的协调。规划不统一导致京津冀地区产能过剩，产业重复比较严重。京津冀地区应该结合自己的大气条件，集中资金和资源等力量，开展供给侧改革，开展兼并整合，发展自己的优势性工业，支持低碳低排放的企业，采取基础改造，引进新工艺，减少污染物的排放，减少传统化石燃料的消费。下一步的工业规划，包括整个工业体系的优化，应该立足于京津冀地区一体化的大格局来考虑，形成区域之间优势产业互补、利益最大化的局面。

（四）省域之间的政策和制度不衔接，容易产生跨界污染转移，不利于京津冀大区域产业结构的整体提升和供给侧改革，需要予以统筹规范和部署

京津冀地区三地作为单独的省级行政区域，其环境保护等方面的制度体系是根据各自实际情况制定的，比如北京、天津经济较为发达，环境状况比河北好一些，其大气环境监管制度比河北更严格一些。但从京津冀地区整体区域来看，就好比一个大筐里装了三个独立的小筐，每个小筐内都有自己独立的一套制度，这就导致京津冀地区三地在大气环境保护上不能有效合作。大气中的污染物不会被拘束在三个小筐中，会在三地上空扩散，而由于京津冀地区三地管理制度的不衔接，就会导致污染物向监管比较松的地方转移，不利于京津冀地区大气环境的整体保护。比如北京市率先在全国将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准提高至原标准的14-15倍左右，为全国最高水平。天津市也将二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量4种主要污染物排污收费标准平均提高9倍以上，并抓紧制定施工扬尘排污收费标准。河北省出台《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》，至2020年分三次上调排污费标准，但与京津两地存在较大差距，三地征收标准大约为9∶7∶1，在京津冀地区交界地区，易造成排污企业的转移，不利于京津冀大区域产业结构的整体提升和供给侧改革。

（五）省域之间权利义务不匹配，信息不对称，措施推进不均衡，需要公平地履行各自的义务，统筹地推进各项协作工作

权利义务相互匹配才公平，才能促进一项工作的有序进行。但是，在实践之中常常会面临，对区域大气污染防治贡献较大的地方与贡献较小的地方承担相同义务，或受益的地方与受损害的地方承担相同权利的情况。这无疑会打击贡献较大或受损害的地方防治大气污染的积极性，从而使得区域大气污染防治工作停滞。长久以来，为了保证北京与天津的经济发展，河北无论在资源开发利用还是承接京津两地的落后产能方面都做出了巨大的让步与牺牲，当前河北省作为减排任务最重的区域，经济发展与大气环境治理矛盾越来越突出。为激励河北省积极促进京津冀地区大气污染物减排，就必须要给予河北省更多的补偿。北京与天津经济较河北发达，其在京津冀地区大气环境保护中需要给予河北省更多的资金、技术等支持。

推动京津冀地区协同发展，尤其在环境保护方面，涉及事项广泛，牵涉利益复杂，邻避现象不可避免，依靠公民的自觉意识和醒悟很难实现利益的平衡，规划和政策的引导也还是不够。即便政府间经博弈达成了合作协议，由于政府间协议并不一定具有广泛代表性和强制力，在危及相关民众和社会组织利益的情况下极可能造成公民的不满和反抗，滋生风险。因此，推动京津冀地区生态环境协同保护，需要特别立法建立强有力的法制保障体系。

有必要制定一部专门的法律，针对京津冀地区大气环境保护规定具体的权利义务，权责明确才能更好的实现目标。在这部专门的法律中，还应对京津冀地区区域内的大气环境跨界补偿进行具体规定，尽快建立京津冀地区生态补偿制度。

（六）省域之间的行政管理衔接不顺畅，区域协同措施难落地，一些特别措施需要特别法律的授权

基于行政区划，京津冀地区三地政府更多的时候把视角关注在本行政区划内，而忽视了将京津冀地区作为一个整体进行规划，从而影响了三地政府之间的交流和合作。首先，在政策制定方面三地政府信息沟通不畅，出于经济利益、政府形象、政绩评估等多种原因，政府和官员不愿意与他人共享全部信息和资源，在碎片化状态的形成过程中人为因素占了很大比重。其次，在政策执行方面，执行范围只限于某个行政区内部，执行对象不全面，不能有效管理其他区域的环境污染源。但是某些污染不是一个地区能解决的，所以不能从根本上解决问题。特别是北京市的特殊地位导致了北京与津冀表面上的平级关系，实质上的隶属关系。随着河北省对于环境问题的重视程度越来越高，其与北京的分歧也在逐步扩大，例如，北京依然想把高污染企业转移到河北，但是河北想承接或者自身发展一批高新技术产业。

京津冀地区在诸多方面开展不同程度的合作，但由于缺乏区域联合机构的统筹、协调，导致京津冀地区三地政府协作呈现非制度化特点，一般通过地方政府领导人承诺的形式进行合作。这种方式的法律效力和稳定性低下，而且在涉及地方核心利益时往往不能达成共识。为了扭转这劣势，京津冀地区逐步探索制度化协同机制，2013年成立了京津冀地区及周边地区大气污染治理协作小组。该小组成员由京津冀地区及周边省市组成，办公室设在北京市环保局，这对于促进京津冀地区环境协同治理有一定的推动作用。但是从其运行模式和产出效果来看，机构的权威性不强。

在应对大气污染的过程中，2016—2017年京津冀大气污染防治强化措施，包括限时完成农村燃煤清洁化替代、限时完成燃煤锅炉窑炉“清零”任务、划定禁煤区和煤炭质量控制区、限时完成关停淘汰任务、提高城市管理水平、加强机动车污染治理水平、加大挥发性有机物综合治理力度、传输通道城市限时完成重点行业污染治理、以排污许可证强化“高架源”监管、强化重污染天气应对、传输通道城市工业企业实施生产调控等。这些特别的措施，最好要有法律的授权。

京津冀地区三地之间保护大气环境，需要一部法律将三地各自的职责与义务进行分工，特别是特别措施的采取与特别义务的履行，对三地如何有效防治大气环境问题进行系统的规定。